魏 星,趙 敏

(1.江蘇沿海開發(fā)與保護中心,江蘇 南京 211100; 2.江蘇省水資源與可持續(xù)發(fā)展研究中心,江蘇 南京 211100)

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水電站項目政府和社會資本合作特許期決策研究

魏 星1,2,趙 敏1,2

(1.江蘇沿海開發(fā)與保護中心,江蘇 南京 211100; 2.江蘇省水資源與可持續(xù)發(fā)展研究中心,江蘇 南京 211100)

在滿足社會資本投資回報的要求下,以移交點為原點,對政府部門建立新的凈現(xiàn)值-運營時間坐標(biāo),特許期移交的選擇區(qū)間同時滿足政府部門獲得凈現(xiàn)值非負。將其運用到水電站PPP項目中,考慮到水電站項目的特點和風(fēng)險因素對特許期的影響,計算項目的凈現(xiàn)值,在獲得雙方滿意度的情況下,得出特許期的選擇區(qū)間,從而對項目特許期移交進行談判。

PPP模式;水電站項目;特許期

2014年12月4日,中華人民共和國國家發(fā)展與改革委員會頒布了2747號文件《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》[1]。自2014年底開始,國家為了鼓勵加大民間投資,各個相關(guān)部門紛紛加緊出臺一系列的文件,新一輪的PPP浪潮席卷而來。2015年4月21日,國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》[2],會議指出,按照政府工作報告部署,在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等行業(yè)開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營。政府和社會資本合作項目是在借鑒傳統(tǒng)國際上私營部門參與公共事業(yè)投資建設(shè)PPP模式的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的國情而提出的一個新概念,我國社會資本合作的主體包括了國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)等投融資主體,這樣一個具有中國特色的PPP模式采用政府授予項目公司開展特許經(jīng)營的模式。

PPP模式下,政府承擔(dān)部分的項目投資額,也就是分擔(dān)了部分的風(fēng)險,項目的各個參與方共同組成項目公司,負責(zé)項目的建設(shè)以及運營,特許運營期到期的時候,項目公司將經(jīng)營權(quán)移交給政府部門。政府引入社會資本的投資,可以彌補政府部門財政資金的不足,而社會資本方面也有投資基礎(chǔ)設(shè)施的需要,社會資本希望運用其管理能力和經(jīng)驗而從基礎(chǔ)設(shè)施中獲得適當(dāng)?shù)幕貓?。資金貸款方面,有了政府部門做出的擔(dān)保承諾,政府和金融機構(gòu)達成相應(yīng)的協(xié)議,使得組成的項目公司能夠相對順利地得到項目所需的貸款。政府部門在運作公共項目的時候,由于缺少市場競爭以及獲得利潤的動力,無論在建設(shè)還是在經(jīng)營維護方面都缺乏效率;而社會資本由于受到利潤最大化的驅(qū)使,在項目建設(shè)過程中就會控制工期延誤等問題,運營期提高服務(wù)的效率,可以有效地利用各方面的資源。為了保證社會資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量,PPP項目將會在政府的監(jiān)管下進行,使社會資本不僅僅以利潤最大化為目標(biāo),也要提升服務(wù)質(zhì)量,為社會效益做出貢獻。在這樣一個較為高效的運作模式下,特許期的設(shè)定將會是一個政府方和社會資本方都關(guān)心的因素,雙方都要保證各自一定的利益,以期達到利潤獲得以及資金使用效率的最大化。在這樣的基礎(chǔ)上,需要解決確定特許期的問題。

在PPP項目合同簽署中,特許期的確定尤為關(guān)鍵?，F(xiàn)有文獻針對項目特許期的確定有了一定的研究。李啟明等[3]從項目內(nèi)部和項目外部2個方面分析了影響特許期的因素,認為項目的移交期是多種因素綜合平衡的結(jié)果;Shen等[4]建立了凈現(xiàn)值約束模型,給出了政府部門和社會資本同時滿意的邊界線;Garvin等[5]在項目評價中從戰(zhàn)略的角度加入了期權(quán)定價模型,估值模型的選擇依據(jù)了項目的特征變量,用經(jīng)濟型修正的決策樹,在恰當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率和二項式估值模型下,估算私人投資的潛力和確定投資的時間;趙立力等[6]在確定BOT項目特許期時認為政府部門對于項目產(chǎn)生的社會效益也有一定的要求,故社會效益也對特許期的決策有一定的影響,對于S-L模型做出了修改;劉繼才等[7]認為PPP項目風(fēng)險大,一般都要政府部門提供一定的擔(dān)保來吸引私人部門進行投資,政府擔(dān)保的價值則對特許期的選擇有很大的影響,形式可以是最低收益擔(dān)保和資金補貼,采用了實物期權(quán)的方法和蒙特卡羅模型得出了政府擔(dān)保的最低價值,并由此算出了特許期;何濤[8]從實物期權(quán)的角度出發(fā),把政府擔(dān)保的價值看成是一個看跌期權(quán),對政府擔(dān)保的期權(quán)價值進行了計算,從而為特許期的選擇提供了依據(jù)。

由于PPP項目在實施過程中的復(fù)雜性,項目在建設(shè)和運營過程中會出現(xiàn)各種各樣的爭議、矛盾和問題,以及外部和內(nèi)部的各項風(fēng)險因素,故筆者在綜合考慮PPP項目政府和社會資本合作的特點上,提出了確定特許期的決策模型。

1 特許期模型

1.1 問題描述

在PPP項目中,政府參與部分項目的投資,分擔(dān)部分風(fēng)險,社會資本投資PPP項目所需要考慮的財務(wù)指標(biāo)通常包括投資回報率R以及凈現(xiàn)值N[9],投資回報率以及凈現(xiàn)值的水平受到初始投資、運營收入、運營成本、通貨膨脹率、利率等多方面因素的影響。對于社會資本投資項目公司來說,主要目標(biāo)就是獲取最大的利潤,在獲得預(yù)期回報的基礎(chǔ)上希望能夠盡可能地延長特許期,以期獲得更多的利潤;對于政府部門來說,作為水利投資機制和運營補償機制的一部分,前期對項目進行了不求回報的補貼性投資[10],后期項目移交之后的運營,政府方也要求有正的凈現(xiàn)值，以保證不受到損失。

1.2 模型建立

特許期的基礎(chǔ)模型建立思想在于,對于社會資本投資項目公司而言,凈現(xiàn)值需大于其期望回報,政府部門的凈現(xiàn)值為正值。由此可知,模型如下:

(1)

(2)

(3)

式中：NC為特許期內(nèi)社會資本投資方的凈現(xiàn)值;NG為政府部門的凈現(xiàn)值；TC為PPP項目的特許移交期;IC為社會資本投資方的投資額；R為投資方的期望回報率,根據(jù)《政府和社會資本合作項目通用合同指南》[11]的要求,強調(diào)社會資本獲得合理回報，R值的選取是在鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下,降低項目運作成本、提高資源配置效率、合理獲取的投資回報,對于水電站項目來說一般取值在10%～20%之間。It為第t年的項目收入；Ct為第t年的項目支出；Tf為項目的整個服務(wù)周期；r為考慮風(fēng)險因素的基準(zhǔn)收益率。

需要說明的是,項目在建設(shè)期間和運營期間,可能會受到各種風(fēng)險因素的影響,比如建設(shè)工程進度、市場需求的變化、商業(yè)利益與公共利益的沖突等,也就是說并不完全依照投標(biāo)過程中談判的投資額和運營費用來預(yù)測和計算,因此2個階段都不適宜采用無風(fēng)險利率,本文采用考慮風(fēng)險因素的基準(zhǔn)收益率r。

滿足式(1)中投資方的要求,也就是說項目的特許期內(nèi),社會資本投資方獲得其所期望的回報水平；另一方面,政府方從社會資本投資方接手項目之后也需要考慮凈現(xiàn)值的水平,政府的凈現(xiàn)值NG可通過式(3)計算,凈現(xiàn)值的計算期從項目移交后的第一年開始算起,也就是t=TC+1。事實上,在政府方接管項目時,項目已經(jīng)運營了相當(dāng)?shù)囊欢螘r間,也就是說項目的維護費等開支逐漸增加,政府方在建設(shè)期已經(jīng)無償對項目進行了補貼,接管后也將會產(chǎn)生一筆較高的開支,在這樣的情況下,政府方從項目中獲得的價值就是項目每年的運營收入,在運營狀況較為穩(wěn)定的情況下,為了保證運營收入能夠彌補整體的項目維護開支,政府方只有通過特許期的調(diào)整才能滿足NG≥0的基本約束條件[12]。由此可見,在雙方對項目特許期達成一致之前,確定一個合理的現(xiàn)金流概況和投資回報率是很重要的。

將式(1)進行調(diào)整后得到,

(4)

(5)

根據(jù)項目的建設(shè)運營情況,在整個生命周期中,項目的收入和支出隨時間的變化如圖1所示,表示在T0點,項目開始進入運營期,有了利潤收入。

圖1 項目收入支出情況曲線

社會資本投資方獲得項目移交時的凈現(xiàn)值NC(TC),需滿足式(4),項目整體的凈現(xiàn)值必須大于或等于期望回報水平,也就是要求項目移交點TC必須滿足這樣的不等式:

(6)

項目移交后政府部門開始計算凈現(xiàn)值,即移交開始時政府部門的凈現(xiàn)值為0,假設(shè)對于項目來說,其經(jīng)濟和工程壽命期為Tf,為了滿足政府部門凈現(xiàn)值為正值的要求,即式(5),截至項目壽命到期的時候政府部門的凈現(xiàn)值必須大于或等于零,則可以根據(jù)NG(Tf)=0推算出項目移交期的一個臨界值TC。根據(jù)臨界值的確定,從政府方來看,當(dāng)TC10,計算出NC(TC)=ICR時TC1的值,則對于社會資本而言,TC1～TC都是可取的;而當(dāng)取TC2≥TC時,無論NC(TC)是否大于ICR,對于政府而言NG(Tf)<0,不能滿足式(5),故TC～TC2是不可取的。

圖2 項目凈現(xiàn)值曲線

根據(jù)以上理論思想,由項目收入支出情況走勢,繪制出項目凈現(xiàn)值曲線,如圖2所示。項目開始到T0是建設(shè)期,T0點為起點,項目開始有了收入,凈現(xiàn)值曲線的斜率開始為正值,N開始往正方向發(fā)展。則TC之前即為項目特許期,T0～TC是項目移交前的運營期,TC以后是項目移交后的政府部門運營期。理論思想同樣可以通過作圖在圖2中得到驗證。項目移交之后,可以繪制出政府部門凈現(xiàn)值的坐標(biāo)圖(以O(shè)G為原點,NG-TG的坐標(biāo)系)。如果項目移交發(fā)生在TC1點,則移交后政府部門的凈現(xiàn)值坐標(biāo)變?yōu)橐設(shè)G1為原點,NG1-TG1的坐標(biāo)系上,可以觀察到當(dāng)?shù)竭_生命周期Tf時,政府部門的凈現(xiàn)值在TG軸上方,即NG1(Tf)>0,此移交點若同時滿足社會資本的要求(式(4))時,則TC1～TC之間進行項目移交同樣可取;相反地,若項目移交點發(fā)生在TC2,則移交后政府部門的凈現(xiàn)值坐標(biāo)變?yōu)橐設(shè)G2為原點,NG2-TG2的坐標(biāo)系,可以觀察到當(dāng)?shù)竭_生命周期Tf時,政府部門的凈現(xiàn)值在TG軸下方,即NG1(Tf)<0,無論是否滿足社會資本投資(式(4))的要求，TC～TC2區(qū)間確定特許期都不可取。

從圖2綜合上述2種情況,滿足NC(TC)≥ICR且NG(Tf)≥0,在坐標(biāo)系NG-TG中,即滿足:

(7)

根據(jù)以上約束條件分析,可以觀察到模型的構(gòu)建受到Tf的影響,同時還要受到社會資本投資的期望收益率和政府部門凈現(xiàn)值非負的約束,綜合這些條件來確定特許期即可滿足各方的要求。

2 工程實際案例分析

2.1 項目背景

某水電站項目是一個中小型的水電站樞紐工程,水電站的建成將會對項目所在地供電緊張的狀況有所緩解,并且能夠提高供電的穩(wěn)定性和可靠性;項目采用橋壩相結(jié)合的形式,建成后能夠緩解其他過江大橋的車流量壓力,改善跨江兩岸的交通狀況;水電站項目相應(yīng)水庫的建設(shè),將會與上一個梯級的水電站航道進行銜接,能夠?qū)ι嫌我欢ň嚯x的通航條件進行改善;項目建成之后,可以配套建設(shè)相應(yīng)的水電站風(fēng)景區(qū)、建設(shè)周圍的濕地公園以及水電站樞紐工程本身的旅游景觀,促進地方旅游業(yè)的發(fā)展;對于當(dāng)?shù)氐木用駚碚f,水電站建成之后,將會改善農(nóng)業(yè)灌溉和居民生活用水的狀況。

當(dāng)?shù)卣?jīng)過立項到勘察設(shè)計的步驟之后,從財政狀況以及水電站項目將會帶來的公共效益出發(fā),決定采用PPP項目融資模式引入社會資本參與項目建設(shè)和運營。對于政府部門來說,項目本身具有發(fā)電、交通、航運等社會服務(wù)功能的迫切需要,可以PPP融資的形式吸引社會資本進行投資,彌補財政資金的不足,同時也可以改善政府部門建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施效率低下的問題;對于社會資本投資方來說,除水電站建成本身的發(fā)電收入之外,運營期的交通航運收入、旅游收入等也將隨著項目使用的狀況產(chǎn)生靈活的變化。

2.2 項目基本數(shù)據(jù)

該水電站項目總投資3.2億元,項目計劃5年建設(shè)完工,建設(shè)期內(nèi)每年的計劃投資比例分別為:10%,10%,30%,30%,20%。水電站壽命期預(yù)計為39年,于2006年開工建設(shè), 2010年投入使用,建設(shè)期的最后一年部分電網(wǎng)開始運行,隨著各個機組開始發(fā)電,運營期第一年比前一年發(fā)電量增加40%,運營期第二年開始發(fā)電量保持不變。當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表政府部門出資,和社會資本聯(lián)合體共同組成項目公司,根據(jù)《政府和社會資本合作項目通用合同指南》[11]的規(guī)定，為體現(xiàn)PPP項目特征,政府部門在項目公司中持股比例需低于50%,談判決定按照社會資本與政府部門7∶3的比例投資0.96億元。由政府部門出面擔(dān)保,該水電站項目由一家銀行和一家信用擔(dān)?；鸾M成的銀團提供的固定利率為9%、還款期為20年的1.24億的貸款,以及一家基金提供的10年利率為10%,總額1億的次級貸款。

項目的運營支出由流動資金和年運營費組成,運營支出每年以8%的通貨膨脹率及相關(guān)設(shè)備維護增長;2010年投入運營到2012年全網(wǎng)運營,電價保持每度0.4元,從2013年開始,電價以每年3%的速度漲價;發(fā)電量在2012年全部機組上網(wǎng)運行之后,基本保持不變,到了運營的第28年,機組因設(shè)備老化以及該地區(qū)其他電能的替代等原因,發(fā)電量開始下降,同時發(fā)電收入也開始下降;項目的優(yōu)先貸款和次級貸款均采用等額年金支付的方式;社會資本的期望收益為總投資的15%?？紤]到水電站建成后會產(chǎn)生其他的經(jīng)濟效益,該項目中的收入除了基本的發(fā)電收入之外,還將會有減排量交易款、風(fēng)景區(qū)濕地公園旅游收入等一些其他收入;項目運營后期,由于水電站后期需要更多的維護,故運營支出較前期增多。

基于以上的數(shù)據(jù),可以得到該水電站項目的現(xiàn)金流情況和凈現(xiàn)值，如表1所示。

2.3 特許期的確定

凈現(xiàn)值根據(jù)前文建立的PPP項目特許期決策模型,進行以下步驟的計算。

a. 首先從滿足社會資本投資方的角度,凈現(xiàn)值需要大于投資期望收益,即ICR=4 800萬元。表1中2025年以后的凈現(xiàn)值滿足式(4)。

b. 對于政府部門來說在項目壽命周期結(jié)束時,凈現(xiàn)值需要為正值,滿足式(5)。

c. 假設(shè)項目移交期為2030年,此時NC(TC)=6 861萬元,大于4 800萬元,則社會資本投資方滿足式(4),政府部門重新建立凈現(xiàn)值NG-TG坐標(biāo)系,則這時政府部門的凈現(xiàn)值如表2所示。

表1 案例項目凈現(xiàn)值 萬元

從表2中得知,項目壽命期結(jié)束時,NG(Tf)>0,對于政府部門來說是可取的,此時NG(Tf)=2 415萬元,滿足式(7)的NG(Tf)≥NG(TC)。

d. 假設(shè)項目移交期為2037年,NC(TC)=9 002萬元,此時NG(TC)=0,且社會資本投資方滿足式(4),同樣,此時政府部門重新建立凈現(xiàn)值NG-TG坐標(biāo)系,則這時政府部門的如表2所示。

表2 特許期移交后政府凈現(xiàn)值 萬元

從表2中得知,項目壽命期結(jié)束時NG(Tf)<0,對政府部門來說是不可取的,且此時的NG(Tf)=-76萬元,不能滿足式(7),故2037年移交是不可取的。

e. 以上計算過程不斷重復(fù)得到最終的項目特許移交期區(qū)間為2026—2037年。即在2026年以前進行項目的移交對社會資本投資方來說是不合理的;而2037年以后移交對于政府部門而言會有額外的費用支出,也是不合理的。

3 結(jié) 論

合理地確定特許期對社會資本投資方和政府部門而言都非常重要。在國家大力推廣PPP模式的大背景下,社會資本有很強的參與感,希望投入公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來提升其社會影響力,同時有政府部門的擔(dān)保更加容易獲得貸款,但投資要有基本的收益為前提,政府部門在引入社會資本的時候需要保障其最低收益;另一方面,政府部門同時也是項目的一個投資方,在引入社會資本減輕財政壓力的同時,也不希望在財務(wù)上再去補貼或產(chǎn)生費用損失,故政府部門需要在基本利益不受損的情況下經(jīng)營,也就是凈現(xiàn)值不為負。

中小型水電站項目符合PPP模式的要求,引入社會資本可以加快其建設(shè)和運營的效率。水電站項目除了本身的發(fā)電量收益之外還會產(chǎn)生航運、旅游等額外的收益,同時在建設(shè)和運營項目的過程中也存在風(fēng)險,在通過項目現(xiàn)金流計算特許期的時候需要將風(fēng)險的因素考慮進去,根據(jù)預(yù)測和監(jiān)測到的不同風(fēng)險,計算特許期的選擇區(qū)間,社會資本和政府方在保證雙方最低收益的基礎(chǔ)上再進行特許期的合同談判。

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中央高校基本業(yè)務(wù)費專項(2013B12714)

魏星(1989—),女,江蘇揚州人,碩士研究生,主要從事技術(shù)經(jīng)濟及管理研究。E-mail:cindykangta@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2015.06.004

F282

A

1003-9511(2015)06-0018-04

2015-06-13 編輯：方宇彤)