祁 鈺

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，中國(guó) 北京100081）

自進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)高等教育開始由“精英教育”向“大眾化教育”轉(zhuǎn)變，高校擴(kuò)招讓更多學(xué)生有了接受高等教育的機(jī)會(huì)，整體提升了青年一代受教育的水平，推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步，據(jù)教育部《2014年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示“全國(guó)各類高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)到3559萬人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到37.5%，普通高等教育本?？乒舱猩?21.40萬人”①。但是龐大的應(yīng)屆畢業(yè)生數(shù)量和有限的工作崗位之間的矛盾也逐漸浮出水面，嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)讓政府和社會(huì)更加注重高等教育的效率和效益。隨著我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的頒布實(shí)施，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)期將會(huì)持續(xù)增加，如何更有效率的使用教育經(jīng)費(fèi)的課題進(jìn)入公眾的視野。美國(guó)教育管理水平在一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過程中不斷演變，并在20世紀(jì)80年代初開始了卓有成效的績(jī)效改革，建立了較為完善的績(jī)效撥款系統(tǒng)，促進(jìn)了美國(guó)公立高等教育質(zhì)量的提升，對(duì)我國(guó)高等教育非常有借鑒意義。

1 美國(guó)高等教育績(jī)效撥款的背景

1.1 新公共管理運(yùn)動(dòng)

20世紀(jì)五六十年代，凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)在西方國(guó)家盛行，政府干預(yù)為主要工業(yè)國(guó)家?guī)砹诵碌慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，政府規(guī)模擴(kuò)大、政府支出增加。但是進(jìn)入70年代以后，凱恩斯主義政策失效，美國(guó)陷入近10年的“經(jīng)濟(jì)滯脹”時(shí)期，稅收收入銳減，陷入財(cái)政危機(jī)。20世紀(jì)80年代，美國(guó)掀起了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)主要集中在政府績(jī)效管理和政府管理的“流程再造”兩個(gè)問題上。②“新公共管理運(yùn)動(dòng)”很快就從政府蔓延到學(xué)校，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”重視績(jī)效和效益，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出的質(zhì)量和數(shù)量，績(jī)效管理的思想為公眾所接受。高校對(duì)財(cái)政撥款以及納稅人錢的使用方向及使用效率受到公眾的關(guān)注，公眾要求用較為完善的制度對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的效率進(jìn)行控制與評(píng)估，同時(shí)，社會(huì)各界也更加關(guān)注高等教育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)出來的大學(xué)生是否能夠適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的需要。

1.2 美國(guó)高等教育財(cái)政危機(jī)

自20世紀(jì)60年代起，美國(guó)開始進(jìn)入高等教育普及發(fā)展階段，20世紀(jì)70年代聯(lián)邦政府對(duì)高等教育入學(xué)政策進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，政府直接向貧困學(xué)生提供入學(xué)資助以達(dá)到擴(kuò)大高等教育規(guī)模的目的，形成了獨(dú)具特色的高等教育培養(yǎng)模式。受惠于這一政策，美國(guó)高等教育入學(xué)率從1960年的45%上升到了2001年的62%，學(xué)生人數(shù)增加了130%。而在20世紀(jì)70年代末80年代初時(shí)，凱恩斯主義赤字財(cái)政政策失效，美國(guó)經(jīng)濟(jì)滯脹嚴(yán)重，陷入低增長(zhǎng)階段，聯(lián)邦政府被迫開始實(shí)施緊縮性財(cái)政政策。受緊縮性財(cái)政政策的波及，里根政府決定將高等教育的權(quán)力與責(zé)任從聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移到州及地方政府，聯(lián)邦政府自顧不暇，大幅度削減對(duì)高等教育的財(cái)政撥款。州政府在嚴(yán)重的財(cái)政壓力下，重新安排州預(yù)算、各項(xiàng)支出項(xiàng)目的優(yōu)先順利，高等教育一改“養(yǎng)尊處優(yōu)”的財(cái)政撥款地位，不得不和其他州政府支出項(xiàng)目進(jìn)行激烈的撥款競(jìng)爭(zhēng)。要爭(zhēng)取到州議會(huì)的支持，就必須向社會(huì)各界證明高等教育對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的正面的績(jī)效和效果。

1.3 高等教育質(zhì)量下滑

高等教育規(guī)模的擴(kuò)大以及政府財(cái)政撥款的減少導(dǎo)致高等教育質(zhì)量下滑。各州財(cái)政經(jīng)費(fèi)高等教育總經(jīng)費(fèi)的比例不斷下降，自1979年以來，美國(guó)各州高等教育財(cái)政支出平均減少的比率達(dá)到了32%。社會(huì)各界開始對(duì)高等教育的質(zhì)量提出質(zhì)疑，州政府也對(duì)關(guān)乎社會(huì)未來走向的高等教育的效率性進(jìn)行苛責(zé)。他們認(rèn)為大學(xué)生入學(xué)以后，學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量以及學(xué)生們的學(xué)習(xí)情況并不高，美國(guó)高等教育過于重視對(duì)研究生的培養(yǎng)而輕視了本科生教學(xué)；在本科教育質(zhì)量方面美國(guó)高校招生門檻過低，同時(shí)在本科生教育過程太過放松，允許本科生延期畢業(yè)，本科生在畢業(yè)時(shí)并沒有擁有信息時(shí)代中較為成熟的職業(yè)所需要的知識(shí)和技能。

80年代，世界范圍內(nèi)各國(guó)都意識(shí)到知識(shí)對(duì)社會(huì)的高回報(bào)率，各國(guó)高等教育的入學(xué)率急速增長(zhǎng)，在這種大環(huán)境下，美國(guó)更加想保全自己在高等教育方面的領(lǐng)先地為你。1983年，美國(guó)高等教育質(zhì)量委員會(huì)發(fā)表了一篇《國(guó)家正在危險(xiǎn)中》的報(bào)告，報(bào)告指出美國(guó)公立學(xué)校教育質(zhì)量不斷下降，美國(guó)處在危險(xiǎn)之中，報(bào)告呼吁對(duì)美國(guó)教育制度進(jìn)行改革。美國(guó)公眾對(duì)這一報(bào)告反應(yīng)強(qiáng)烈，加上新一輪的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和通貨膨脹帶給人們經(jīng)濟(jì)上的不安全感，被美國(guó)人視為未來希望的高等教育逐漸不能達(dá)到公眾的期望。追求優(yōu)異的高等教育質(zhì)量成為社會(huì)各界的一直要求。

2 美國(guó)高等教育績(jī)效撥款的基本思路

美國(guó)高等教育績(jī)效撥款是指各州政府根據(jù)本州高等教育質(zhì)量委員會(huì)對(duì)各高校根據(jù)績(jī)效指標(biāo)評(píng)定的具體分?jǐn)?shù)，以公式撥款數(shù)額為基礎(chǔ)，在本州對(duì)高等教育公式撥款數(shù)額的0.5%—6%中間進(jìn)行浮動(dòng)?？?jī)效撥款是美國(guó)高等教育績(jī)效政策的重要實(shí)現(xiàn)路徑，它強(qiáng)調(diào)財(cái)政撥款的使用效率，強(qiáng)調(diào)是在一定時(shí)期內(nèi)的績(jī)效得分，強(qiáng)調(diào)高校對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)程度，包括學(xué)校教學(xué)及科研成績(jī)，學(xué)生的素質(zhì)、對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)以及各高校是否滿足州政府的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)等。

2.1 績(jī)效撥款與績(jī)效預(yù)算

美國(guó)高等教育財(cái)政績(jī)效政策一般采取兩種方式將績(jī)效與結(jié)果相聯(lián)系，即績(jī)效預(yù)算與績(jī)效撥款。③高等教育績(jī)效撥款將財(cái)政撥款數(shù)額與績(jī)效評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)聯(lián)系起來，績(jī)效評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)高獲得的撥款數(shù)額就多，績(jī)效撥款是由績(jī)效評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)決定的。但是績(jī)效預(yù)算和財(cái)政撥款的關(guān)系是松散的，績(jī)效預(yù)算只是把績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果當(dāng)成一個(gè)參考指標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)并不能決定績(jī)效預(yù)算。同時(shí)，績(jī)效撥款的數(shù)額也比較少，只占整個(gè)財(cái)政撥款的0.5%—6%。

2.2 績(jī)效撥款的基本思路

在高等教育領(lǐng)域，采取何種撥款方式變得越來越重要，因?yàn)檎梢酝ㄟ^撥款方式對(duì)高校進(jìn)行管理。美國(guó)各州在1974年開始對(duì)高等教育實(shí)施績(jī)效撥款，成為美國(guó)歷史上對(duì)高等教育撥款最成功的模式之一，形成了依靠績(jī)效撥款對(duì)高校進(jìn)行“獎(jiǎng)懲”的制度，高等教育績(jī)效撥款更加突顯其社會(huì)性和政治性，通過績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置，體現(xiàn)出政府的政策導(dǎo)向。

2.2.1 領(lǐng)導(dǎo)群體與撥款水平

各州高等教育績(jī)效撥款的領(lǐng)導(dǎo)群體一般會(huì)包括州政府官員，高等教育質(zhì)量委員會(huì)官員以及高校的官員，有的州還會(huì)加入商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者以多元化整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)。各州績(jī)效撥款一般在當(dāng)年各高校一般財(cái)政撥款的0.5%—6%之間，績(jī)效撥款水平較低。較低水平的績(jī)效撥款能夠保證州政府教育預(yù)算的穩(wěn)定性，盡管如此，這部分績(jī)效款項(xiàng)對(duì)高校來說仍然是一個(gè)很好的激勵(lì)。

2.2.2 績(jī)效撥款的配置方式

績(jī)效撥款有兩種配置方式。一種較為常用，績(jī)效撥款進(jìn)入州基本預(yù)算，屬于州教育預(yù)算，在教育預(yù)算中單獨(dú)的列出績(jī)效撥款數(shù)額，用預(yù)算的嚴(yán)肅形式保證了績(jī)效撥款能夠連續(xù)運(yùn)行下去。另一種方法是績(jī)效撥款并不進(jìn)入州基本預(yù)算，額外拿出一部分資金單獨(dú)運(yùn)轉(zhuǎn)，這種方法并不常用，因?yàn)橹葚?cái)政狀況稍有變動(dòng)就會(huì)影響到這部分款項(xiàng)，如果當(dāng)年要削減預(yù)算，首先要取消的就是這種并不進(jìn)入州預(yù)算的撥款，這樣的話績(jī)效撥款的延續(xù)性就會(huì)受到很大的影響。

2.2.3 績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

各州在判斷績(jī)效是否達(dá)到目的的時(shí)候，一般有三種標(biāo)準(zhǔn)：高校相較過去的提高程度、同類型高校之間比對(duì)、與設(shè)定的目標(biāo)比對(duì)，從縱向、橫向兩方面進(jìn)行覆蓋。較常使用的是前兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，第三種成功標(biāo)準(zhǔn)是將高校的績(jī)效與其先前設(shè)定的目標(biāo)比對(duì)，由于事先設(shè)定的目標(biāo)難度難以控制，很難以此來激勵(lì)高校不斷進(jìn)步，因此這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)使用率很低。大部分的州選擇前兩種方式相結(jié)合，高校相較過去的提高標(biāo)準(zhǔn)注重高校內(nèi)部的進(jìn)步狀況以及是否能夠更加接近績(jī)效目標(biāo)的要求；高校和同類型學(xué)校之間的比較注重高校之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也能夠保證各高校不斷多元化自身的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。這兩種標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合從能夠讓高校平衡追求內(nèi)部績(jī)效與保證多元化目標(biāo)之間的關(guān)系，所以這兩種標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合對(duì)高校追求績(jī)效指標(biāo)完成程度較為理想。

2.2.4 依據(jù)績(jī)效指標(biāo)得分撥款

績(jī)效撥款將財(cái)政撥款數(shù)額與績(jī)效評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)聯(lián)系起來，各州績(jī)效評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)算法不同。根據(jù)各州評(píng)分原理，我們假設(shè)各州都使用百分制，績(jī)效指標(biāo)以一百分為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，然后根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)所占的權(quán)重進(jìn)行平均，得分高的學(xué)校將會(huì)獲得當(dāng)年預(yù)算中的獎(jiǎng)勵(lì)性撥款。

這種獎(jiǎng)勵(lì)性撥款有兩種方式：一是根據(jù)各高?？?jī)效指標(biāo)得分所達(dá)到的不同標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)進(jìn)行相應(yīng)的撥款；二是根據(jù)各高校是否達(dá)到了其所選取的績(jī)效指標(biāo)得分的最高值進(jìn)行撥款。并且州內(nèi)的高等教育機(jī)構(gòu)并不需要和其他學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)以取得撥款，不同類型的學(xué)校按照其選擇的指標(biāo)以及其得分獲得自己的撥款。如果高校不能達(dá)到各州規(guī)定績(jī)效指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，未被分配的撥款將會(huì)劃到另一個(gè)高等教育項(xiàng)目或是下年的績(jī)效撥款留存或是州正常撥款中，并不是撥給另一個(gè)高績(jī)效的學(xué)校。即使績(jī)效得分比較低的高校也不會(huì)因此受到懲罰，所以各高校對(duì)績(jī)效撥款是比較支持和配合的。

3 案例分析

表1 田納西州績(jī)效撥款指標(biāo)（2005—2010）

田納西州從1974年實(shí)行高等教育績(jī)效撥款，是美國(guó)第一個(gè)實(shí)行高等教育績(jī)效撥款的州。田納西州績(jī)效撥款模式開始運(yùn)行方式較為完善，經(jīng)過發(fā)展，演變?yōu)槌墒斓捏w系，是其他各州學(xué)習(xí)的對(duì)象。

3.1 田納西州高等教育績(jī)效撥款定位

田納西州在實(shí)行績(jī)效撥款之前基礎(chǔ)撥款用公式撥款進(jìn)行確定，保證撥款的公平性，但沒有考慮效率問題。受教育大環(huán)境影響，田納西州高等教育質(zhì)量受到質(zhì)疑，民眾希望高校培養(yǎng)出來的畢業(yè)生能夠適應(yīng)知識(shí)時(shí)代的要求；州政府希望高等教育機(jī)構(gòu)能夠配合州戰(zhàn)略計(jì)劃，為本州進(jìn)行人才儲(chǔ)備。因此田納西州政府對(duì)高等教育績(jī)效撥款的定位是關(guān)注本州公共政策，提高高校競(jìng)爭(zhēng)力，為學(xué)生提供更高質(zhì)量的教育。

3.2 田納西州績(jī)效指標(biāo)的選擇

田納西州績(jī)效指標(biāo)的選擇具有系統(tǒng)性，也比較合理。該州績(jī)效指標(biāo)的選擇注重高校的產(chǎn)出和結(jié)果，對(duì)于學(xué)生基礎(chǔ)教育、主修課程測(cè)試、就業(yè)率、雇主滿意度非常重視，產(chǎn)出和結(jié)果方面的指標(biāo)在過去十幾年中占有很高的比重。同時(shí)，田納西州的績(jī)效指標(biāo)對(duì)州戰(zhàn)略計(jì)劃指標(biāo)也很配合，在績(jī)效指標(biāo)中有專門的標(biāo)準(zhǔn)“州戰(zhàn)略計(jì)劃優(yōu)先考慮因素”。這樣，田納西州就用績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置就能夠兼顧學(xué)校教學(xué)質(zhì)量和州政府的戰(zhàn)略指標(biāo)，完成外部和內(nèi)部的統(tǒng)一，協(xié)調(diào)了社會(huì)各階層的利益，為田納西州高等教育績(jī)效撥款順利實(shí)施提供了重要條件。

在田納西州各高校通過績(jī)效撥款公立院校能夠得到其公式撥款中應(yīng)得撥款的最高5.45%的額外撥款。③這部分撥款在政府預(yù)算中列出，保證了撥款的穩(wěn)定性。根據(jù)田納西州高等教育質(zhì)量委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果，在1990—2000這十年時(shí)間中，田納西州高等教育有了很大的進(jìn)步，本科生在校率增加了8.9%，研究生在效率增加了6.7%，學(xué)位證書的取得率在美國(guó)一直超過了平均水平。

我國(guó)高等教育在引入績(jī)效撥款時(shí)可以借鑒美國(guó)的部分成功經(jīng)驗(yàn)，可以借鑒美國(guó)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)周期、撥款比重等，但是要在充分考慮我國(guó)國(guó)家體制以及高等教育發(fā)展水平、管理體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行。設(shè)計(jì)一套適合我國(guó)國(guó)情，可以流暢執(zhí)行，有執(zhí)行力的撥款模式，做好充分的準(zhǔn)備，讓高等教育績(jī)效撥款能夠取得更好的效果。

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