胡彩霞

財(cái)政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），并要求各行政事業(yè)單位自2014年1月1日起施行。本文對其實(shí)施進(jìn)行探討。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

從目前事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀看，大部分單位在資產(chǎn)管理、支出管理、會計(jì)核算等方面建立了部分內(nèi)部控制制度，但是沒有形成完整的制度體系。

（一）內(nèi)部控制制度不健全

（1）內(nèi)部控制體系未建立。很多單位對內(nèi)部控制的認(rèn)識還停留在財(cái)務(wù)會計(jì)方面的控制，因此講到內(nèi)部控制就是單位財(cái)務(wù)部門的事情，未能站在單位整體的高度，建立健全內(nèi)部控制管理體系，覆蓋單位所有的經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容。

（2）重大事項(xiàng)決策制度未建立。部分單位對重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策集體決策，但未制定重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)集體決策和會簽制度，對什么是重大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)沒有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，重大事項(xiàng)的決策程序無章可循。

（3）關(guān)鍵崗位輪崗制度未建立。部分單位未建立關(guān)鍵崗位輪崗制度，有部分單位建立了內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度但未能執(zhí)行。

（4）內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制不完善。規(guī)模較小的單位由于人員限制等因素，未設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門或人員，規(guī)模大的單位（如醫(yī)院等）基本上已建立內(nèi)部審計(jì)部門或設(shè)立內(nèi)部審計(jì)崗位，并制定了相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)制度。但由于內(nèi)部審計(jì)未能引起管理層的重視，其在檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況、及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議、對內(nèi)部控制制度進(jìn)行評價等方面并未開展有效的工作，內(nèi)部審計(jì)的牽頭、監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮。

（5）會計(jì)機(jī)構(gòu)及人員配備不健全。在許多單位財(cái)務(wù)部門不受重視，沒有單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)部門，而只是作為辦公室的一部分；未配備足夠的人員；未配備具有相應(yīng)資格和能力的會計(jì)人員。導(dǎo)致會計(jì)人員流動性大，不相容崗位相分離要求不能有效落實(shí)，會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，會計(jì)制度未有效執(zhí)行，會計(jì)核算不規(guī)范，會計(jì)信息失真等諸多問題。

（二）內(nèi)部控制管理不完善

（1）預(yù)算管理控制。未建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等內(nèi)部管理制度，或者雖建立了預(yù)算內(nèi)部管理制度但內(nèi)容不完善，制度未包括預(yù)算管理的所有方面。預(yù)算編制不細(xì)化，部分收入未納入綜合預(yù)算、超范圍超標(biāo)準(zhǔn)支出，項(xiàng)目之間隨意調(diào)整、決算編報(bào)不完整、預(yù)算決算脫節(jié)等問題普遍存在。

（2）貨幣資金控制。現(xiàn)金使用不規(guī)范。一是庫存現(xiàn)金超限額。單位內(nèi)部控制相關(guān)制度中規(guī)定現(xiàn)金的庫存限額，但在實(shí)際工作中未予有效執(zhí)行，庫存現(xiàn)金余額超規(guī)定限額，從而造成潛在的資金安全隱患；二是現(xiàn)金使用超范圍。單位之間大額資金往來使用現(xiàn)金情況較為普遍。單位印鑒章管理不規(guī)范，未制定印鑒管理制度。單位印鑒章應(yīng)由兩人保管，但實(shí)際工作中由于崗位設(shè)置不合理、不相容崗位沒有相互分離，印鑒章由一人保管的情況時有發(fā)生。對貨幣資金的核查控制不到位。未能做到不定期對現(xiàn)金進(jìn)行抽查盤點(diǎn)，并做相應(yīng)的盤點(diǎn)記錄。有的做到了出納定期盤點(diǎn)，但未留有書面盤點(diǎn)記錄，也無其他會計(jì)人員監(jiān)督復(fù)核。

（3）實(shí)物資產(chǎn)控制。一般單位都制定了實(shí)物資產(chǎn)管理制度，但實(shí)際資產(chǎn)管理中還存在很多問題，未能保證資產(chǎn)安全和使用有效。資產(chǎn)管理制度更新滯后，未能根據(jù)外部情況的變化和要求及時更新相關(guān)制度內(nèi)容，從而造成制度內(nèi)容與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)；未設(shè)置專職部門或明確專人負(fù)責(zé)實(shí)物資產(chǎn)管理；未能定期或不定期對實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)；超預(yù)算、無預(yù)算采購固定資產(chǎn)；對資產(chǎn)增減未能及時進(jìn)行會計(jì)核算；對不良不實(shí)資產(chǎn)未能及時進(jìn)行清理；資產(chǎn)權(quán)屬不清晰，對資產(chǎn)出租、處置未按規(guī)定上報(bào)上級主管部門或財(cái)政部門批準(zhǔn)。

（4）對外投資控制。未建立對外投資管理制度，對外投資風(fēng)險(xiǎn)較大。存在對外投資未入賬，或未在對外投資科目核算，對被投資單位疏于管理，基本沒有投資收益，甚至出現(xiàn)投資壞賬等。

（5）收支管理控制。在收支管理方面，大部分單位比較重視建立相關(guān)制度，但是實(shí)際工作中在制度執(zhí)行方面還存在問題。部分非稅收入項(xiàng)目應(yīng)收未收，滯留、截留挪用非稅收入、出租收入，甚至設(shè)置賬外賬的情況；退費(fèi)審批環(huán)節(jié)薄弱；支出原始憑證不規(guī)范、不充分，虛列支出套取資金等。

（6）合同管理控制。事業(yè)單位在合同管理方面較薄弱，主要是對重大合同談判、簽訂方面未安排技術(shù)、法律、財(cái)會方面人員共同參與，未建立對合同履行實(shí)施監(jiān)控的應(yīng)對措施。合同管理部門與財(cái)會部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，合同的備案登記、保管不規(guī)范等問題。

（7）信息系統(tǒng)控制。部分單位在將內(nèi)部控制理念、控制活動、控制手段等要素，通過信息化手段固化到信息系統(tǒng)方面執(zhí)行力度不夠，未能有效減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制完善對策建議

事業(yè)單位要按照《規(guī)范》的要求，結(jié)合實(shí)際在梳理現(xiàn)有內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立完善制度體系，建立適合本單位科學(xué)、可行、有效的內(nèi)部控制體系，并嚴(yán)格執(zhí)行。

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制管理

（1）健全組織結(jié)構(gòu)。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制約的原則，建立科學(xué)有效的組織架構(gòu)、設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)。成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，單位負(fù)責(zé)人親自抓，明確牽頭負(fù)責(zé)部門，其他相關(guān)部門要明確責(zé)任人，建立高效聯(lián)動的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

（2）建立決策議事機(jī)制。對本單位經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行梳理分類，實(shí)行內(nèi)部審批制度。對重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)要建立集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的決策議事機(jī)制，要事先明確事項(xiàng)集體決策的事項(xiàng)范圍。增加決策的透明度。

（3）建立內(nèi)部控制專業(yè)隊(duì)伍。內(nèi)部控制從根本上說是對人的控制，要把好人員入口關(guān)。應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模、復(fù)雜程度和管理模式等因素，為內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位配備能力和資質(zhì)相符的人員；要加強(qiáng)對關(guān)鍵崗位工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)及職業(yè)道德教育，提升其綜合素質(zhì)；對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度，無法實(shí)施輪崗的要采取強(qiáng)制休假，專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。endprint

（4）建立激勵約束機(jī)制。為確保內(nèi)部控制工作有效開展，提高積極性主動性，應(yīng)構(gòu)建有效的激勵約束機(jī)制，將內(nèi)部控制工作納入對員工的考核體系中。對員工內(nèi)控工作實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，將年度工作任務(wù)分解到各個部門、崗位，明確任務(wù)及完成任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。年底組成考核小組，公正公平組織考核，并將考核結(jié)果與年終考評、職務(wù)晉升等結(jié)合起來，充分調(diào)動員工積極性，促進(jìn)內(nèi)部控制工作有效開展。

（5）優(yōu)化財(cái)務(wù)管理體系。要建立會計(jì)機(jī)構(gòu)，配備具有相應(yīng)資格和能力的會計(jì)人員；建立崗位責(zé)任制，確保經(jīng)辦、審批、核算、資產(chǎn)保管、對賬、審核等不相容崗位相互分離、制約、監(jiān)督；完善財(cái)務(wù)管理制度，強(qiáng)化對財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)及職業(yè)道德教育，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度，充分發(fā)揮會計(jì)在內(nèi)部控制中的重要作用。

（6）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督對發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行偏差，確保內(nèi)部控制有效運(yùn)行起到關(guān)鍵作用。應(yīng)重視單位內(nèi)部審計(jì)工作，應(yīng)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，配備專業(yè)的內(nèi)部審計(jì)人員，并賦予內(nèi)審部門必要的檢查權(quán)利，要求其定期或不定期地對各部門內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，分析執(zhí)行偏差的原因，提出管理建議；領(lǐng)導(dǎo)層要充分利用內(nèi)審結(jié)果，不斷完善內(nèi)部控制制度，提高制度執(zhí)行力。

（二）完善內(nèi)部控制制度

（1）建立預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度。事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際，梳理分析預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算與績效等環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程，建立預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理。對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等各個環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定。按不相容崗位相互分離原則設(shè)置崗位，對于關(guān)鍵控制點(diǎn)，采取有效措施。按照政策規(guī)定細(xì)化預(yù)算編制；明確預(yù)算審批主體、方法，建立預(yù)算調(diào)整機(jī)制；嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行；加強(qiáng)決算管理分析，確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，建立預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)機(jī)制；同時要加強(qiáng)預(yù)算績效管理、注重績效評價結(jié)果的運(yùn)用。

（2）建立收支業(yè)務(wù)管理制度。應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際，梳理分析單位所有收入、支出業(yè)務(wù)流程，建立收支業(yè)務(wù)管理制度。建立票據(jù)管理制度，按照不相容崗位相互分離原則設(shè)置收款、支出、審核、核算等崗位。明確由財(cái)務(wù)部門歸口管理收支，明確支出事項(xiàng)開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)支出審批、審核、資金支付控制，同時要對照預(yù)算進(jìn)行支出執(zhí)行情況分析，防止超預(yù)算支出。

（3）建立貨幣資金控制制度。建立貨幣資金管理崗位責(zé)任制，按不相容職務(wù)相互分離原則設(shè)置崗位，確保資金支付的審批與執(zhí)行、資金保管與會計(jì)核算、資金的保管與盤點(diǎn)清查、資金會計(jì)記錄與審計(jì)監(jiān)督相分離；建立印章管理制度，嚴(yán)禁一人保管支付所需全部印章；建立貨幣資金授權(quán)和審核批準(zhǔn)制度，明確審批人授權(quán)審批方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和控制措施。

（4）建立實(shí)物資產(chǎn)控制制度。應(yīng)根據(jù)實(shí)際擁有的實(shí)物資產(chǎn)種類，梳理實(shí)物資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)流程，分析資產(chǎn)配置預(yù)算、采購、驗(yàn)收入庫、領(lǐng)用、日常保管維護(hù)、處置、清查盤點(diǎn)等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，建立涵蓋各環(huán)節(jié)的控制制度。同時要設(shè)立專門的資產(chǎn)管理部門，明確工作職責(zé)。

（5）建立政府采購控制制度。應(yīng)建立政府采購預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購活動管理、驗(yàn)收等政府采購內(nèi)部管理制度。明確崗位職責(zé)權(quán)限，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。

（6）建立合同管理控制制度。應(yīng)建立健全合同管理制度，明確合同管理審批機(jī)制，定期檢查和評價合同管理中的薄弱環(huán)節(jié)，采取相應(yīng)措施促進(jìn)合同有效履行。endprint