王 婷

行政體制改革的中國(guó)歷程

行政體制的發(fā)展是現(xiàn)代性世界發(fā)展的一部分，從歷史的角度透視，“公共行政得以實(shí)踐、研究和傳授的整體文化的特點(diǎn)可以概括為現(xiàn)代性”①。在現(xiàn)代性漸已成為中國(guó)社會(huì)主導(dǎo)的文化精神和運(yùn)行機(jī)理的情況下，中國(guó)的行政體制改革不可避免地要直面這一情景預(yù)設(shè)。與西方國(guó)家市場(chǎng)主導(dǎo)的自發(fā)式現(xiàn)代化發(fā)展道路不同，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為薄弱、民間力量相對(duì)不足的條件下，中央政府在中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中始終扮演著主導(dǎo)者與推動(dòng)者的角色，改革開放以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后進(jìn)行了七次較大規(guī)模的政府改革?；仡欀袊?guó)行政體制改革的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代性的敘事文本與行政體制的發(fā)展始終存在著深層的耦合關(guān)系與共振效應(yīng)，面對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐拓展與認(rèn)識(shí)深化，中國(guó)的行政體制改革不斷尋找新的科學(xué)定位，經(jīng)歷了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)型改革(1982)、轉(zhuǎn)變職能型改革(1988、1993)、行政體制綜合配套型改革(1998、2003)到中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革(2008、2013)的變遷歷程，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型。行政體制的發(fā)展軌跡始終植根于中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的宏大敘事中，既被現(xiàn)代化的進(jìn)程所塑造和改變，又為現(xiàn)代化的推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的體制保障。這決定了中國(guó)的行政體制改革在現(xiàn)代化推進(jìn)中必然形成自身所獨(dú)有的中國(guó)命題。只有立足于現(xiàn)實(shí)的中國(guó)語(yǔ)境之中，方能正確把握中國(guó)行政體制改革的核心命題，正確定位中國(guó)行政體制發(fā)展的未來(lái)走向，從而超越現(xiàn)代化進(jìn)程中的種種困境。

行政體制改革的中國(guó)語(yǔ)境

行政體制改革作為一個(gè)鮮活、流動(dòng)的理論范疇與實(shí)踐關(guān)系，在不同的歷史時(shí)期會(huì)隨著現(xiàn)代性的主題、使命以及具體情勢(shì)的不同而呈現(xiàn)出多元的面相。改革開放以來(lái)，中國(guó)現(xiàn)代化的推進(jìn)所帶來(lái)的“整體社會(huì)語(yǔ)境”的變遷，既為行政體制改革提供了新的歷史境遇，也產(chǎn)生了前所未有的挑戰(zhàn)。要對(duì)行政體制的現(xiàn)代性路徑做出解答，首先必須對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)語(yǔ)境予以回答。

(一)行政體制改革的政治語(yǔ)境

自工業(yè)革命以后的兩百年時(shí)間里，西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)基本完成了現(xiàn)代化的任務(wù)，進(jìn)入到所謂后現(xiàn)代階段，因此，這些國(guó)家的行政體制改革，主要是針對(duì)現(xiàn)代社會(huì)向后現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中公共管理的需要進(jìn)行的一種治理技術(shù)調(diào)整，改革的政治化訴求相對(duì)有限。與西方行政體制改革有著顯著不同，中國(guó)的行政體制改革屬于政治體制改革范疇。由于后發(fā)現(xiàn)代化模式下實(shí)施的趕超戰(zhàn)略和非均衡發(fā)展的實(shí)踐，轉(zhuǎn)型社會(huì)中各種傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的與后現(xiàn)代因素雜糅交織，利益格局的重新建構(gòu)與社會(huì)關(guān)系的巨大解構(gòu)并存，這一時(shí)期尤其需要政府具有強(qiáng)大的調(diào)控能力，最大限度地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，推動(dòng)各項(xiàng)改革能夠在穩(wěn)定的政治環(huán)境中順利實(shí)施，從而比較平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)低成本的模式轉(zhuǎn)換。因此，中國(guó)的行政體制改革是以推進(jìn)政治體制改革為內(nèi)在訴求的，中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型采取了“行政吸納政治”的模式，行政體制改革“既需要著力解決政府行政的權(quán)力約束與權(quán)威發(fā)展，又需要時(shí)刻關(guān)注政府效率與公平的動(dòng)態(tài)平衡，既需要建設(shè)有效政府，更需要建設(shè)責(zé)任政府，同時(shí)還需要通過(guò)政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整與功能的重塑來(lái)鞏固政治秩序、強(qiáng)化管理和優(yōu)化服務(wù)。這又涉及執(zhí)政黨與國(guó)家政府、中央與地方、國(guó)家與社會(huì)、政府與公民等多重關(guān)系。這些問(wèn)題涉及權(quán)力與權(quán)利關(guān)系以及權(quán)力與資本關(guān)系的調(diào)整”②。顯然，這種低成本的政治發(fā)展原則可以通過(guò)行政體制改革的不斷深化牽動(dòng)政治體制的變革，同時(shí)又避免了在市場(chǎng)主體尚未成熟、政府缺乏行政控制能力的情況下過(guò)激的政治體制改革可能誘發(fā)的政治自由化和極端化等轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。然而，這種工具性定位使不同向度的權(quán)力主體之間存在著深度的勾連關(guān)系，很大程度上導(dǎo)致了行政體制改革幾乎缺乏“自動(dòng)力機(jī)制”③，外延式的改革始終跳不出“精簡(jiǎn)—膨脹”循環(huán)往復(fù)的怪圈。因此，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的行政體制改革而言，如何跳出外在的經(jīng)濟(jì)政治調(diào)試型的目標(biāo)模式，從中國(guó)行政體制的自身特點(diǎn)出發(fā)來(lái)重構(gòu)行政權(quán)力的配置邏輯，厘清行政權(quán)力的治理邊界，完成行政體制改革自動(dòng)力系統(tǒng)的構(gòu)建，是加快建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的關(guān)鍵問(wèn)題。

(二)行政體制改革的經(jīng)濟(jì)語(yǔ)境

西方國(guó)家的現(xiàn)代化大多經(jīng)歷了從市場(chǎng)化到工業(yè)化的發(fā)展歷程。16世紀(jì)，隨著商業(yè)專門化的形成，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)新的市場(chǎng)制度得以盛行，包括適應(yīng)市場(chǎng)的貨幣、法律、信用制度的建立;政府進(jìn)行金融、財(cái)政以及行政管理方面的改革;農(nóng)業(yè)的商業(yè)化滲透;勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成等④，而工業(yè)革命正是在市場(chǎng)制度不斷完善的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因?yàn)槭袌?chǎng)的發(fā)展不僅為其提供了巨大的需求、資源、要素，而且還為其提供了穩(wěn)定的制度保障。中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程則是在外部沖擊下所進(jìn)行的一種革命性的波折式推進(jìn)過(guò)程，此前尚未對(duì)市場(chǎng)化發(fā)展做出充足的制度準(zhǔn)備。新中國(guó)成立后由于堅(jiān)持片面發(fā)展單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路，市場(chǎng)仍然游離于工業(yè)化發(fā)展之外，直到1978年改革開放之后，工業(yè)化與市場(chǎng)化才同時(shí)聚焦于中國(guó)社會(huì)。由于中國(guó)市場(chǎng)發(fā)展條件的先天不足，政府制度供給成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。因此，“中國(guó)后發(fā)現(xiàn)代化的國(guó)情與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初創(chuàng)的社情，決定了一個(gè)‘強(qiáng)政府’的干預(yù)是合理的社會(huì)訴求”⑤。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)行政體制改革產(chǎn)生了源源不斷的動(dòng)力，促進(jìn)行政體制改革從行政發(fā)展向發(fā)展行政的轉(zhuǎn)變，以積極主動(dòng)的行政行為來(lái)引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的逐漸提高，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強(qiáng)，但中國(guó)多年來(lái)形成的自上而下的管制慣性導(dǎo)致政府在市場(chǎng)體系的培育過(guò)程中常常過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)對(duì)市場(chǎng)的替代作用而忽視市場(chǎng)自身的導(dǎo)向性，代替市場(chǎng)去配置與私人產(chǎn)品相關(guān)的資源，不僅妨礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮，而且一定程度上產(chǎn)生了行政權(quán)力尋租的溫床。

(三)行政體制改革的社會(huì)語(yǔ)境

馬克思曾指出:“正如古代國(guó)家的自然基礎(chǔ)是奴隸制一樣，現(xiàn)代國(guó)家的自然基礎(chǔ)是市民社會(huì)及市民社會(huì)中的人?！雹蕃F(xiàn)代化發(fā)展是一個(gè)分化的過(guò)程，市民社會(huì)與國(guó)家的分化正是這一過(guò)程的結(jié)果。早在中世紀(jì)后期，隨著城市生活的定型化，市民社會(huì)作為資本主義的萌芽逐漸生成，獨(dú)立的權(quán)利訴求隨著現(xiàn)代理性主義的張揚(yáng)而不斷高漲，最終引發(fā)了國(guó)家與市民社會(huì)的體制重構(gòu)。從理論范式上看，無(wú)論是康德—洛克為代表的自由主義范式，還是霍布斯—黑格爾為代表的國(guó)家優(yōu)位范式，抑或馬克思的社會(huì)優(yōu)先論，西方學(xué)術(shù)界更強(qiáng)調(diào)在國(guó)家與社會(huì)二元分化的結(jié)構(gòu)模式下推動(dòng)政府與社會(huì)關(guān)系的建構(gòu)。中國(guó)社會(huì)的發(fā)展缺乏西方市民社會(huì)所經(jīng)歷的那種自然的歷史積累過(guò)程，正如鄧正來(lái)所指出的:“中國(guó)市民社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系架構(gòu)絕非只有非洛即黑的選擇，毋寧是二者間的平衡，亦即筆者力主型構(gòu)的市民社會(huì)與國(guó)家間良性的結(jié)構(gòu)性互動(dòng)關(guān)系?！雹哌@種互動(dòng)或曰雜糅源自于中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化謀劃中的政府主導(dǎo)性。吉爾伯特曾對(duì)建國(guó)初期的四次群眾運(yùn)動(dòng)浪潮進(jìn)行了系統(tǒng)歸納，即以土地改革運(yùn)動(dòng)為主的第一次浪潮、以社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)為主的第二次浪潮、以反右派運(yùn)動(dòng)和大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)為主的第三次浪潮以及以文化大革命為主的第四次浪潮，正是這幾次大規(guī)模的群眾性運(yùn)動(dòng)使國(guó)家掌握了藉以控制社會(huì)的關(guān)鍵要素，即對(duì)土地、勞動(dòng)力、收入以及教育等要素的分配。⑧社會(huì)改造的結(jié)果是建立起一個(gè)總體性社會(huì)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，其“是以國(guó)家壟斷所有社會(huì)資源、國(guó)家將所有社會(huì)成員納入行政化的組織體系為體制支撐的。因而一旦啟動(dòng)了市場(chǎng)化改革，這種體制支撐逐步瓦解，傳統(tǒng)的管制型的社會(huì)管理模式很快就陷入了難以為繼的困境”⑨。因此，面對(duì)這種困境，中國(guó)的行政體制改革具有不同于西方意義上的使命，既需要為市民社會(huì)的培育、社會(huì)資源的合理流動(dòng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供良好的制度保障，又需要不斷完善自身的社會(huì)管理模式，引導(dǎo)社會(huì)健康有序地發(fā)展。三十多年行政體制的現(xiàn)代性改革推動(dòng)中國(guó)政府模式由全能統(tǒng)治型行政轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薹?wù)型行政，這是一個(gè)社會(huì)培育的過(guò)程，亦是一個(gè)還權(quán)于社會(huì)的過(guò)程，“以服務(wù)型政府建設(shè)推動(dòng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新，是正確處理‘良政’與‘善治’的關(guān)系，將行政體制改革與社會(huì)體制改革有機(jī)結(jié)合的理性選擇”⑩，在這個(gè)過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)政府職能的合理定位，科學(xué)劃分政府權(quán)力的適當(dāng)邊界，仍然是當(dāng)前中國(guó)行政體制改革深入推進(jìn)需要解決的核心問(wèn)題。

(四)行政體制改革的治理語(yǔ)境

治理模式的基本要素是權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各種新興社會(huì)力量紛紛要求進(jìn)入治理體系，構(gòu)成了治理體系在現(xiàn)代化過(guò)程中所面臨的基本挑戰(zhàn)。針對(duì)這一挑戰(zhàn)，治理模式的選擇面臨著兩個(gè)基本目標(biāo):(1)吸納新的社會(huì)力量或階級(jí)階層，或在社會(huì)力量此消彼長(zhǎng)時(shí)，予以調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定;(2)以盡可能少的政治決策成本最大限度地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在這兩大目標(biāo)的指引下，以強(qiáng)政府為核心的中國(guó)治理模式成為支撐新中國(guó)成立六十多年來(lái)現(xiàn)代化進(jìn)程的制度基石。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨充分利用執(zhí)政黨組織網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)大社會(huì)滲透能力，實(shí)現(xiàn)了超大規(guī)模的社會(huì)再組織化，形成了新中國(guó)國(guó)家治理體系的邏輯起點(diǎn)，這一時(shí)期國(guó)家治理體制呈現(xiàn)出權(quán)力配置的集中化和權(quán)力自上而下單向運(yùn)行的特點(diǎn)。改革開放后，中國(guó)公共權(quán)力配置和運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化。面對(duì)這一變化，中國(guó)并沒(méi)有像其他后共產(chǎn)主義國(guó)家的轉(zhuǎn)型一樣，政府和政黨權(quán)力大幅度回收后撤，反而不斷強(qiáng)化自身的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)把市場(chǎng)轉(zhuǎn)型與社會(huì)變遷過(guò)程中涌現(xiàn)的各種新興社會(huì)、市場(chǎng)組織納入國(guó)家治理體系，在組織化調(diào)控的過(guò)程中不斷拓展國(guó)家治理空間，通過(guò)威權(quán)主義與國(guó)家法團(tuán)主義的有機(jī)結(jié)合來(lái)操縱和控制現(xiàn)代化引起的社會(huì)政治效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。然而，在日益分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)控制導(dǎo)向的組織化調(diào)控模式始終無(wú)法超越自身的局限性。黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，可以視為對(duì)這一現(xiàn)實(shí)困境做出的戰(zhàn)略回應(yīng)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從制度層面提出了現(xiàn)代化目標(biāo)，標(biāo)志著國(guó)家治理由組織化調(diào)控向制度化調(diào)控的整體轉(zhuǎn)型，而實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本落腳點(diǎn)是構(gòu)建現(xiàn)代行政體制。因?yàn)椤靶姓w制改革在全面深化改革中居于中心的地位，一方面政治體制改革主要表現(xiàn)為政府改革，另一方面經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。所以行政體制改革是改革中必須破解的難題，是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。因此，現(xiàn)代國(guó)家治理體系與治理能力的建設(shè)為中國(guó)行政體制改革確立了新的制度愿景，而現(xiàn)代行政體制的發(fā)展則直接推動(dòng)著國(guó)家治理體系的不斷完善與治理能力的不斷提升。

行政體制改革的中國(guó)命題

現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)語(yǔ)境表明，作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)政府并沒(méi)有經(jīng)歷早發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家政府功能成長(zhǎng)的過(guò)程，為了在短期內(nèi)解決“趕超型”現(xiàn)代化積聚的各種矛盾，中國(guó)政府必須有一個(gè)高效能的行政系統(tǒng)，能夠推動(dòng)政府在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期發(fā)揮積極有效的主導(dǎo)作用。中國(guó)行政體制改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，靈活多變的行政調(diào)控在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的改革形勢(shì)中充分發(fā)揮了其特有的優(yōu)勢(shì)，但這一定位同時(shí)決定了行政體制在改革中必然面臨著政府職能轉(zhuǎn)型以及與其他主體的權(quán)力關(guān)系重塑問(wèn)題、法律關(guān)系和契約關(guān)系全新建構(gòu)問(wèn)題、利益調(diào)整與再平衡問(wèn)題乃至意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，等等，所以，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展各個(gè)層面上的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，中國(guó)特色行政體制改革的目標(biāo)與方向既不是傳統(tǒng)意義上的利維坦式政府，也不是西方自由主義視野中的無(wú)為政府，而是建構(gòu)一個(gè)積極有為的有效政府。這種有效性體現(xiàn)在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上;體現(xiàn)在基本公共服務(wù)水平和均等化的健全完善上;體現(xiàn)在發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果人民共享上。那么，符合上述發(fā)展目標(biāo)的行政體制改革的具體內(nèi)容是什么呢?筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)行政體制改革的任務(wù)主要體現(xiàn)三個(gè)方面:其一，政府職能重心由單一功能性向多元結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變;其二，行政組織機(jī)構(gòu)由部門主義向規(guī)模效應(yīng)轉(zhuǎn)變;其三，權(quán)力運(yùn)行規(guī)則由政治關(guān)系向法律關(guān)系轉(zhuǎn)變。

(一)政府職能重心的位移:由單一功能性向多元結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會(huì)指出:“政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心?！闭毮苁菄?guó)家職能的具體體現(xiàn)，反映著國(guó)家活動(dòng)的基本方向、根本任務(wù)和主要作用，既包括政治職能，又包括社會(huì)職能，在社會(huì)職能中又可以分為經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)管理職能與公共服務(wù)職能。伴隨著三十多年的改革和發(fā)展，利益結(jié)構(gòu)的多元化、經(jīng)濟(jì)生活的市場(chǎng)化、政治生活的民主化、公民主體意識(shí)的明晰化、社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜化向傳統(tǒng)管制型的政府職能提出了挑戰(zhàn):政府的職能要從傳統(tǒng)的、單一的、整體的功能向分散的、多元的結(jié)構(gòu)性職能轉(zhuǎn)化，打破政治與經(jīng)濟(jì)、國(guó)家與社會(huì)的一元結(jié)構(gòu)模式，理順政治職能、社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能、服務(wù)職能之間的關(guān)系，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，綜合發(fā)揮政府的“元治理”職能，使之與現(xiàn)代化進(jìn)程中所顯示出來(lái)的高度復(fù)雜性和高度不確定性相適應(yīng)。

法國(guó)治理學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默強(qiáng)調(diào)，全球公共管理當(dāng)前的主要問(wèn)題是“關(guān)系革命”而不是機(jī)構(gòu)改革。對(duì)于政府職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不是單純地強(qiáng)調(diào)政府規(guī)模的縮小和政府人員的縮減，而應(yīng)注重對(duì)公權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化重組，明確政府職能要素的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的多中心配置。首先是以深化行政審批制度改革為核心進(jìn)行合理分權(quán)，推進(jìn)政企分開、政社分開、政資分開、政事分開。推進(jìn)政企分開，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力;推進(jìn)政社分開，以分權(quán)共治為導(dǎo)向，充分培育社會(huì)組織和推進(jìn)基層社會(huì)自治建設(shè);推進(jìn)政資分開，將部門所屬的企業(yè)整合脫鉤，強(qiáng)化政府提供公共產(chǎn)品的職能;推進(jìn)政事分開，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善事業(yè)單位分類改革。其次是高效用權(quán)，以創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義為目標(biāo)，強(qiáng)化政府的社會(huì)治理與公共服務(wù)職能。在公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)比重，公共需求快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)供給短缺的矛盾在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中日益尖銳，教育、醫(yī)療、住房與社會(huì)保障問(wèn)題日益嚴(yán)峻。究其原因，有學(xué)者曾鮮明指出，中國(guó)的市場(chǎng)化改革更側(cè)重于政府責(zé)任的市場(chǎng)化而非服務(wù)提供機(jī)制市場(chǎng)化，政府責(zé)任市場(chǎng)化的累積效應(yīng)必然是公共服務(wù)可及性和公平性的缺乏。要應(yīng)對(duì)這一矛盾，政府職能結(jié)構(gòu)需要進(jìn)行重新調(diào)整和轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)職能與公共服務(wù)職能的平衡發(fā)展，在完善經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的同時(shí)，建立健全基本公共服務(wù)供給體制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化供給。當(dāng)然，政府職能重心的位移，絕不意味著一種職能對(duì)另一種職能的替代，只有充分發(fā)揮政治職能的保障性作用，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的基礎(chǔ)性作用，才能充分體現(xiàn)出社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，更好地發(fā)揮政府的社會(huì)治理與公共服務(wù)職能，而政府社會(huì)治理與公共服務(wù)職能的強(qiáng)化既是社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求，又進(jìn)一步體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的主權(quán)地位?，F(xiàn)代政府職能必須從自由主義或國(guó)家主義中解放出來(lái)，必須擺脫價(jià)值偏離的管理主義窠臼，超越傳統(tǒng)的大一統(tǒng)職能論，優(yōu)化政府的多元職能結(jié)構(gòu)，共同承擔(dān)起服務(wù)型政府的公共責(zé)任，在對(duì)公平正義的追求中完成自身的重構(gòu)。

(二)行政組織機(jī)構(gòu)的規(guī)模性整合:由部門主義向規(guī)模效應(yīng)的轉(zhuǎn)變

政府職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變必然涉及政府組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整。作為履行政府職能的主要組織載體，政府機(jī)構(gòu)本身的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，直接關(guān)系到政府職能的實(shí)施效能，是世界各國(guó)尤其是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家推動(dòng)現(xiàn)代化發(fā)展的重要進(jìn)路。中國(guó)政府自身的行政改革也一直是以機(jī)構(gòu)改革為重心的，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)推動(dòng)與實(shí)現(xiàn)政府職能的結(jié)構(gòu)性變革。然而，“對(duì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，無(wú)可否認(rèn)的是現(xiàn)代官僚制建構(gòu)并未完成，科層理性明顯不足，政府制度化與法治化壓力巨大”。因此，面對(duì)公共事務(wù)的復(fù)雜性和政府職能的多元性，需要在政府整體成本績(jī)效最優(yōu)化的宏觀視野中，強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)的規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府職能的結(jié)構(gòu)性整合與政府組織機(jī)構(gòu)變革的有機(jī)統(tǒng)一。這也是十八屆三中全會(huì)將大部制改革作為機(jī)構(gòu)改革重心的原因所在。作為對(duì)傳統(tǒng)官僚制的重構(gòu)，大部門體制集大職能制、大服務(wù)制、大責(zé)任制于一體，旨在通過(guò)系統(tǒng)優(yōu)化提高行政效能。從改革初衷與改革難易程度來(lái)看，大部門體制不僅僅著眼于機(jī)構(gòu)上的整合，權(quán)力與責(zé)任的重構(gòu)才是大部制改革的靈魂所在，這種重構(gòu)既體現(xiàn)在職能調(diào)整中實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的整合統(tǒng)一，又體現(xiàn)在機(jī)制建設(shè)中實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的協(xié)調(diào)制衡，二者最終的發(fā)展目標(biāo)表現(xiàn)為部門主義向規(guī)模效應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

首先，職能調(diào)整上實(shí)現(xiàn)部門權(quán)力與責(zé)任的整合統(tǒng)一。懷特認(rèn)為，政府的行政效率從根本上來(lái)說(shuō)是以行政組織中責(zé)任與權(quán)力的適當(dāng)分配為基礎(chǔ)的。所謂適當(dāng)配置就是將統(tǒng)一目標(biāo)的行政事務(wù)、權(quán)力和責(zé)任歸于同一行政部門。權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代行政運(yùn)行的基本規(guī)律，就現(xiàn)實(shí)而言，“組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個(gè)方向上的復(fù)雜性”。因此，行政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)調(diào)整的有效性取決于權(quán)責(zé)配置的合理性，大部制不是簡(jiǎn)單地把幾個(gè)部門的機(jī)構(gòu)合并起來(lái)，而是首先根據(jù)政府職能的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對(duì)責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行重新梳理，進(jìn)而以職能整合為中心，逐步削減傳統(tǒng)過(guò)細(xì)的政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，代之以一種寬而優(yōu)的大部制模式。在整體性治理思維的引導(dǎo)下，實(shí)施整合性的治理戰(zhàn)略，按照整體性和專業(yè)性統(tǒng)一的原則，合理確定部門的管理幅度、管理規(guī)模、管理層次，使機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備適應(yīng)政府職能結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的實(shí)際需要。

其次，機(jī)制建設(shè)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的協(xié)調(diào)制衡。大部制改革后內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，而外部的部際合作亦在所難免，于內(nèi)于外都迫切需要建立權(quán)利與責(zé)任的協(xié)調(diào)制衡機(jī)制，這既是提高大部門組織內(nèi)聚力、降低大部門行政成本的基本要求，更是確保大部門組織整體效能的必然條件。因此，需要進(jìn)一步深化改革權(quán)力良性運(yùn)行的激勵(lì)機(jī)制，形成和集聚現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模效應(yīng)與制度優(yōu)勢(shì)，包括以政策過(guò)程的協(xié)調(diào)合作及其制度設(shè)計(jì)帶動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，解決跨部門跨機(jī)構(gòu)整合協(xié)作的激勵(lì)問(wèn)題;完善大部制改革后相關(guān)對(duì)接機(jī)制建設(shè)，比如上下級(jí)部門對(duì)接機(jī)制、黨政部門對(duì)接機(jī)制以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的對(duì)接機(jī)制建設(shè);建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的制衡機(jī)制，強(qiáng)化行政權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)性、民主性與合法性等。

(三)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的規(guī)則性改革:由政治關(guān)系向法律關(guān)系的轉(zhuǎn)變

行政體制改革不但要明確改革的目標(biāo)方向、推動(dòng)政府職能的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變、確定政府的合理規(guī)模，而且對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則提出了更高的要求。行政體制改革作為權(quán)力關(guān)系重新界定的過(guò)程，涉及利益關(guān)系的變動(dòng)，而改變?cè)械睦娣峙涓窬?、?shí)現(xiàn)行政權(quán)力的重新界定與規(guī)范運(yùn)行是行政體制改革最大的難點(diǎn)問(wèn)題。改革開放以來(lái)，在歷次行政體制改革中，我國(guó)行政權(quán)力界定規(guī)則的調(diào)整，主要表現(xiàn)為行政性分權(quán)，即依據(jù)政策而不是法律進(jìn)行權(quán)力配置。然而這種行政性分權(quán)由于缺乏剛性的規(guī)則約束，很難突破既得利益集團(tuán)的障礙，往往導(dǎo)致權(quán)力收放的隨意性和不穩(wěn)定性，頻繁的收權(quán)、放權(quán)，既影響和削弱了公民對(duì)政府體制改革的信任與信心，也產(chǎn)生了與政府宏觀調(diào)控初衷相反的后果。“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)……都是一個(gè)‘從身份到契約’的運(yùn)動(dòng)。”現(xiàn)代化實(shí)踐表明，只有法治政府才能規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保障各種利益關(guān)系之間實(shí)現(xiàn)必要的張力與平衡，維護(hù)社會(huì)主體的權(quán)利與自由。行政體制改革的深入推進(jìn)，有賴于權(quán)力界定規(guī)則的規(guī)范與調(diào)整，而法治規(guī)則對(duì)于行政權(quán)力的規(guī)范調(diào)整也具有現(xiàn)實(shí)可行性。因?yàn)榉傻恼{(diào)整對(duì)象是某種高度抽象化、概括化的社會(huì)關(guān)系，從行政體制改革的直接結(jié)果看，行政體制改革的決策實(shí)施之后，其結(jié)果、目的都是直接明確的，主要利益關(guān)系的變動(dòng)也是可被認(rèn)知和能夠抽象的，這一特點(diǎn)符合法律規(guī)范所作用對(duì)象的本質(zhì)要求，通過(guò)法治原則可以界定行政權(quán)力界限、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序，保障和鞏固行政體制改革的成果。因此，行政權(quán)力界定規(guī)則變革的意義表面上是一個(gè)政府權(quán)力重新分配的問(wèn)題，實(shí)際上是對(duì)政府權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)代性變革，推動(dòng)權(quán)力關(guān)系由政治關(guān)系向法律關(guān)系的轉(zhuǎn)向——將傳統(tǒng)的金字塔式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改造為現(xiàn)代的以法律為連接紐帶的平面式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，最終形成政府部門之間、不同層級(jí)政府之間、政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民之間的全新的法律關(guān)系和契約關(guān)系。這既關(guān)系到現(xiàn)代政府的建構(gòu)，又影響著行政體制改革的合法性與可持續(xù)性，因此，從某種程度上說(shuō)，行政系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力界定規(guī)則的變革比行政權(quán)力分配格局的變革更具有根本意義，行政法治化是行政體制現(xiàn)代化的根本路徑。

具體來(lái)說(shuō)，推行行政體制改革的法治化運(yùn)行主要涉及行政體制改革權(quán)本身的法治化與行政體制改革內(nèi)容的法治化兩個(gè)層面的內(nèi)容。首先，作為國(guó)家權(quán)力范疇，行政體制改革權(quán)力的設(shè)定、機(jī)制的運(yùn)行程序必須以立法的形式確立，超越當(dāng)前行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的政策性改革模式，實(shí)現(xiàn)改革有法可依。其次，完善行政機(jī)構(gòu)組織法，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)權(quán)限、人員編制、職能部門關(guān)系及行政機(jī)構(gòu)的成立、變更、撤銷等做出明確法律規(guī)定，以立法形式完成體制改革的分解，實(shí)現(xiàn)職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置等的法定化。再次，強(qiáng)化程序法定原則，對(duì)政府行政行為的實(shí)施方式、過(guò)程、步驟、時(shí)限等做出明確法律規(guī)定，從而防止公共權(quán)力的濫用，保障行政行為的合法性與可控性。

結(jié) 語(yǔ)

行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，既為現(xiàn)代化進(jìn)程中政府建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的體制保障，推動(dòng)了政府、社會(huì)、政黨現(xiàn)代化架構(gòu)的建立，同時(shí)又被現(xiàn)代化要素所影響與塑造。在現(xiàn)代化從“器物”到“政制”直至社會(huì)精神文化和倫理價(jià)值觀念這一結(jié)構(gòu)性的深化歷程中，公共精神成為公共行政現(xiàn)代化須臾不可“缺場(chǎng)”的價(jià)值向度，行政體制改革的合法性內(nèi)源于行政價(jià)值與公共價(jià)值的契合度，這種價(jià)值的趨同程度規(guī)范并影響著行政體制改革的基本目標(biāo)和主導(dǎo)方向。因此，行政體制改革不僅應(yīng)該考慮局部行政組織的效率，更應(yīng)該考慮整體行政系統(tǒng)的效率，甚至包括整個(gè)“政治—社會(huì)”系統(tǒng)的效率改善。換句話說(shuō)，唯有明確了中國(guó)特色行政體制改革的長(zhǎng)期目標(biāo)與基本方向，方能科學(xué)地取舍與平衡各種改革方案，方能實(shí)現(xiàn)行政體制改革的長(zhǎng)期穩(wěn)步可持續(xù)推進(jìn)，避免改革反復(fù)與后續(xù)乏力。從政府職能的結(jié)構(gòu)性位移到組織機(jī)構(gòu)的規(guī)模性整合再到權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則性轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)層次遞進(jìn)的主題系列，而任何一個(gè)層次的變革都始終遵循著公共行政的價(jià)值目標(biāo)，從而在中國(guó)現(xiàn)代化的行政敘事中，做出屬于自己的理論闡釋與現(xiàn)實(shí)選擇。

①［美］懷特、亞當(dāng)斯:《公共行政研究:對(duì)理論與實(shí)踐的反思》，清華大學(xué)出版社2005年版，第20頁(yè)。

③胡偉、王世雄:《構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力——中國(guó)行政體制改革理論研究》，《政治學(xué)研究》1999年第3期。

④［英］約翰·?？怂?《經(jīng)濟(jì)史理論》，商務(wù)印書館2009年版，第25～163頁(yè)。

⑤劉祖云:《行政倫理關(guān)系研究》，人民出版社2007年版，第81頁(yè)。

⑥《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第145頁(yè)。

⑦鄧正來(lái)、亞歷山大:《國(guó)家與市民社會(huì)——一種社會(huì)理論的研究路徑》，中央編譯出版社2002年版，第77～100頁(yè)。

⑧［美］吉爾伯特·羅茲曼:《中國(guó)的現(xiàn)代化》，江蘇人民出版社2003年版，第468～473頁(yè)。

⑨何顯明:《政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建構(gòu)——60年來(lái)政府體制演變的內(nèi)在邏輯》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。

⑩孫肖遠(yuǎn):《“善治”出自于“良政”——公共理性視野中的服務(wù)型政府建設(shè)》，《江海學(xué)刊》2013年第3期。