*本文系國家社科基金重點項目“新形勢下城鄉(xiāng)基層社會管理創(chuàng)新研究”(項目號：11AZD021)、江蘇省社科基金項目“基于政府、市場、社會良性互動的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑研究”(項目號：14SZB023)的階段性成果。按慣例，文中的人名、地名等均進行了技術處理。

劉 安

網格化管理：城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征*
——基于N市Q區(qū)的個案研究

*本文系國家社科基金重點項目“新形勢下城鄉(xiāng)基層社會管理創(chuàng)新研究”(項目號：11AZD021)、江蘇省社科基金項目“基于政府、市場、社會良性互動的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑研究”(項目號：14SZB023)的階段性成果。按慣例，文中的人名、地名等均進行了技術處理。

劉 安

近年來興起的網格化管理完善和優(yōu)化了我國以社區(qū)制為核心的城市社會治理體制，同時也影響了城市基層的政治社會結構，形塑了秩序整合過程中國家與社會和市場間的關系及其制度與組織表現(xiàn)形式。它通過劃分網格重構了基層社會治理單元，下沉黨政資源的同時激發(fā)了社會和市場資源。網格化管理構建起了一種剛性與彈性并濟的目標責任制，并通過考核評定來保障其有效實施。此外，網格化管理還創(chuàng)新了基層黨政組織的運作方式，增強了黨政系統(tǒng)對社會利益訴求的回應與滿足，從而有利于秩序穩(wěn)定。但網格化管理也表現(xiàn)出了“科層化”傾向和“壓力型體制”的特征，導致了國家的“內部分化”以及國家與基層社會聯(lián)結的“非均衡性”與“不穩(wěn)定性”。這使基層政府無限承擔了社會治理責任，卻降低了行政管理效率，同時制造了城市基層治理體制內在的結構性緊張。

網格化管理 社會治理體制 運行邏輯 實踐特征

網格化管理及其學理闡釋

近年來，在我國城市基層興起了一種名為網格化管理的新型社會治理模式。其基本做法是在城市“區(qū)—街道—社區(qū)”的管理層次與組織構架基礎上，依據轄區(qū)面積或常住人口數(shù)量等指標，將管理區(qū)域劃分為單元網格。同時，借助數(shù)字化技術以及相應的制度手段建立起以網格為基礎的，綜合資源配置、信息收集、公共服務與事務處置等功能的一體化管理機制。

然而，對于這一目前在我國城市社會治理領域廣泛應用的制度，學術界的關注和研究卻相當有限。根據筆者梳理，現(xiàn)有關于網格化管理的討論大致是從以下兩種理論視角展開的，一種視角側重于從政府管理技術與流程的角度進行分析。如竺乾威認為“網格化管理借助信息技術，借助社會力量在政府層級、職能和部門之間進行了全方位打通的努力，盡管帶有濃厚的中國色彩，但它是繼‘無縫隙政府’模式后在政府管理流程上的一個重大變革和突破”①。文軍認為通過以前端管理為重點、以公眾管理為核心、充分整合資源，可以實現(xiàn)網格化管理從單一被動到多元聯(lián)動的轉變，由此解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎性問題。②此類研究從公共管理、社會管理等不同角度分析了網格化管理的構成要素與運行方式，指出了網格化管理對于解決諸如條塊分割、職能缺位與越位等治理難題的價值，同時也針對網格化管理自身存在的一些問題，如網格盲區(qū)、法規(guī)支持、多元服務等，提出了解決思路。但這一視角下研究的局限性在于：偏向對網格化管理的內在運行及其積極后果的討論；而未在我國城市社會治理的制度結構背景下分析它與其他各制度要素的互動，同時也忽視了網格化管理的消極后果。

另一種視角則側重于從社會治理體制與機制的角度進行分析。如何海兵認為在街道辦事處和居委會建制不做調整的前提下，網格化增加了管理和操作的層次，使城市基層的運作變得更加繁瑣，增加了基層協(xié)調的復雜性和城市管理的成本。③張權等認為網格化管理的啟動時機還不成熟、運行體系存在缺陷且穩(wěn)定性難以保證，同時還限制了公眾的社會參與，因此這一模式本身還不能與當前社會體制兼容。④基于這一視角的研究敏銳地分析了網格化管理與當前我國宏觀社會體制的緊張、沖突，乃至不兼容。但其局限在于，并未詳盡討論網格化管理的運行邏輯，以及它如何建構了城市基層的治理關系與結構形態(tài)。

本文將網格化管理置于我國城市基層治理體制從單位制、街居制到社區(qū)制的歷史發(fā)展脈絡之中；⑤同時將其視作社會結構持續(xù)深入轉型背景下社區(qū)制以及社區(qū)建設運動的完善。在此基礎上，本文嘗試通過對N市Q區(qū)的實地調查，分析網格化管理的運行邏輯，進而說明當前我國城市基層社會治理體制的實踐特征，也即秩序整合過程中國家、社會、市場等主體的互動關系及其制度與組織表現(xiàn)形式。

網格化管理的運行邏輯

目前全國各地網格化管理的具體做法不盡相同，但基本包含了以下四個核心要素或環(huán)節(jié)，即網格劃分、資源配置、責任包干、考核激勵。⑥

1．網格劃分：基層社會治理單元的重構

網格化管理的起點是網格劃分。較為普遍的做法是在街道—社區(qū)組織構架的基礎上，根據具體情況，在社區(qū)以下劃分出若干網格。Q區(qū)劃分網格的原則是“因地制宜、便于服務、全面均衡”⑦。具體做法是：街道為一級網格，負責組織領導整個街道的網格工作；以社區(qū)(村)為基本單位，根據人口、面積、資源、事務等因素劃分二級網格；以自然村、樓棟、駐區(qū)單位、五小行業(yè)⑧等為基本單位劃分三級以下(含三級)網格。其中，在三級及以下網格中，農村以村民小組，城市以樓棟、路段等為基本單位劃分；在規(guī)模較大的三級網格中，則可以進一步細分網格層次。

Q區(qū)的網格劃分體現(xiàn)了如下幾個特點：一是層級化。雖然Q區(qū)是按照街道—社區(qū)的基本構架設置三級網格，但這兩者之間并非完全對應。如果說街道—社區(qū)的組織體系還帶有行政色彩的話，那么三級網格則是圍繞著服務與治理的具體事務來設置的。垂直的多層級網格劃分，將社會治理與服務事務進行了逐級分解與責任落實，從而使網格尤其是處于更低層次的網格成為一個“實”的，而非“虛”的社會治理單元。二是彈性化。除了一級網格，二、三級網格的范圍、大小、規(guī)模等根據實際情況靈活設置。治理難度越小的區(qū)域，網格越稀疏；反之，網格越密集。一些大型駐區(qū)單位，如高校、國企等，一般單獨劃為一個三級網格；而在社會治理的重難點地區(qū)，如外來人口聚居地等，則考慮以戶為單位、根據實際需要將若干戶劃分為一個三級網格。三是全覆蓋。網格劃分是要“通過網格體系覆蓋所有社會管理對象”，尤其是此前被忽視或難以覆蓋的對象，從而實現(xiàn)“聯(lián)系無縫隙、管理無盲點、服務無遺漏、安全無隱患、和諧有保障”的目標。⑨如Q區(qū)XL街道的1144個三級網格就覆蓋了轄區(qū)8個廣場、11所高校、14個商業(yè)網點、1個經濟適用房小區(qū)、24個商品房小區(qū)、25條道路、908家五小行業(yè)、1341個樓棟。

網格劃分并不是簡單地將社區(qū)劃分為若干網格；它實際上是對治理對象的一次重新梳理和全面登記，是對我國城市基層社會治理單元的重構。街道—社區(qū)的組織構架難以滿足基層社會日益增長的服務與治理需求，是網格化管理出現(xiàn)的一個重要原因。在Q區(qū)，一個社區(qū)一般配備十來名工作人員，但轄區(qū)住戶平均達到兩三千戶，約七八千人，還不包括駐區(qū)單位和流動人員。很多社區(qū)工作人員抱怨，一年時間把社區(qū)跑一遍下來、熟悉情況就很不容易了，哪里還談得上去搞管理、搞服務。這說明：“社區(qū)并非一定是有效的初級治理單元”；而網格化管理通過重新劃分網格，實現(xiàn)了“中國城市社區(qū)內部治理單元的多層次和多元化”以及“城市社區(qū)治理單元的重構和創(chuàng)生”⑩。

2．資源配置：下沉黨政資源與激發(fā)社會、市場資源

“街居制”的特點之一是“上面千根線、下面一根針”和“人、錢不隨事走”。區(qū)、街道兩級政府組織往往是將各種事務逐級分解并最終落實到社區(qū)；但與之相應的權、人、錢等各種資源卻并未隨之一起下放。因此，僅通過網格劃分重構我國基層社會治理單元是不夠的；網格化管理目標的實現(xiàn)還有賴于治理資源能夠下沉到網格之中。在Q區(qū)的網格化管理中，重新配置資源的做法主要有：下沉黨政資源和激發(fā)社會、市場資源。

二是激活社會、市場資源。在這一方面，Q區(qū)的做法主要有以下兩點。首先是在網格中引入專業(yè)性社會服務組織與項目。如BGZ、MQ、LT三個街道聯(lián)系并引入了EP、AD等在全市乃至全國都有一定知名度的機構進駐轄區(qū)，開展養(yǎng)老、助殘等專業(yè)性社會服務。XL街道定期舉辦高校公益性社會組織項目對接會，吸引區(qū)內高校公益服務項目在其網格內落地，目前已經形成包括課外輔導、環(huán)境保護、關愛婦女兒童等在內的網格公益志愿服務項目體系。其次是為民間草根組織發(fā)展創(chuàng)造條件，提升居民自我服務的意識和能力。如XG街道將分散在網格中的草根文藝組織進行整合成立了“星緣薈”，帶動轄區(qū)文體愛好者加入健身娛樂隊伍。該街道的TZ網格還成立了“和事佬”協(xié)會，組織人緣口碑好、有威望的居民參與網格內矛盾調處。在激活市場資源方面，Q區(qū)的做法主要包括尋求企業(yè)服務社會的公益性資源和直接引入市場化的服務力量。前者如QX街道與轄區(qū)企業(yè)對接，引進了KL公司的“陽光”慈善會、“陽光”韓國媽媽團到街道開展助困助學等慈善服務活動。后者如WJB家政服務公司根據YH街道網格分布設置服務點，提供有償和針對困難人群的低償或無償便民利民服務。

3．管理任務：剛性與彈性并濟的目標責任制

表1 Q區(qū)深入推進網格化社會服務管理模式考評細

4．考核評定：推進網格化管理的關鍵手段

目標責任體系是網格化社會管理實踐的核心所在，但其實施效果的保障還需要有一套以獎懲為基礎的考評制度。我們在調查中甚至感到：作為全區(qū)網格化管理工作的主管部門，Q區(qū)委社會建設工作委員會主要的日常工作就是考評各級網格。Q區(qū)考核評定網格化管理的基本做法是：

第一，考評內容、頻率與考評對象。根據《Q區(qū)深入推進網格化社會服務管理模式考評細則》，Q區(qū)網格化管理考評內容由兩大類組成：工作考評和群眾評價。前者又包括基礎工作、規(guī)范運行和工作成效。考核頻率很高，工作考評中的基礎工作每季度一次；工作成效和規(guī)范運行幾乎達到了每月一次。單次考評并不是普查式的。工作考評每次隨機抽查各街道的兩個一級網格、每個一級網格下的兩個二級網格、每個二級網格下的兩個三級網格。上一次考核抽中的一級網格下一次不再抽取。

第二，考評指標的操作化。即為考評細則中的各項內容制定考察方法和可操作的評價標準。其中有的內容是進行量化，有的則是將任務目標進行細化。比如考評“群眾訴求處置率”時的做法為隨機抽查15個1、2、3級網格的群眾訴求處置意見，看是否在3個工作日內及時處置與回應。

當前我國城市基層社會治理體制的實踐特征

網格化管理在一定程度上克服了社區(qū)制面臨的一些問題，但不能就此將它視作社區(qū)制“查遺補缺”式的簡單“修補”。一旦形成自身獨特的運行邏輯，網格化管理便會對當前我國城市基層社會治理體制的實踐特征產生深遠影響。

1．政府主導下基層治理的“科層化”傾向與“壓力型體制”的慣性

需要指出的是，Q區(qū)網格化管理實踐中也體現(xiàn)了一些與“科層制”相悖的特點。如靈活和彈性地劃分網格，這體現(xiàn)了治理組織邊界的不確定性以及組織結構設置的可變通性；再如整合社會、市場資源參與基層服務與治理，這使得政府主導的治理體系更加具有開放性，使得組織內外的資源流動和要素交換成為可能。此外，網格化管理中的“壓力”也并非絕對剛性的。這不僅體現(xiàn)在獎懲力度上——就權重而言，社會治理指標的重要性遠不如經濟發(fā)展指標；也體現(xiàn)在各級治理組織對“壓力”的認識上——在調查中不少網格責任人告訴我們：網格化管理排名只要不是最后，不一定要靠前。

2．黨政組織在基層治理中的“吸納效應”與“鏈接效應”

政府雖然仍然主導城市基層社會治理體制，但不再壟斷所有資源和控制所有社會成員。因此，基層政府開始努力通過各種組織形式和相應的機制手段，盡可能將社會和市場資源納入治理體系，同時積極主動地吸納和滿足社會利益訴求，以降低基層治理的成本。我們將此稱為政府在基層社會治理中的“吸納效應”。就Q區(qū)網格化管理而言，將專業(yè)的社會化與市場化服務組織與項目引入社會治理的網格平臺、在人員配備上將專職工作人員與志愿服務人員相結合以及覆蓋整個網格系統(tǒng)的利益訴求信息收集與反饋機制，都體現(xiàn)了這一效應。除了將體制外的治理資源與利益訴求吸納到體制內，政府還積極為市場和社會組織的發(fā)展創(chuàng)造條件、提供資源，以增強市場的服務能力和社會的自我治理能力。我們將此稱為政府在基層社會治理中的“鏈接效應”，即發(fā)揮資源鏈接和信息平臺的作用。在Q區(qū)網格化管理中，將網格化與民間草根組織的培育以及家政服務企業(yè)的布點推廣結合起來，就體現(xiàn)了這一效應。

目前學界對我國城市基層治理中黨組織的關注程度遠不及對農村基層黨組織以及兩委關系的討論。事實上，作為社會治理領導核心的黨組織通過“社區(qū)黨建”，不僅積極調整著自身組織建設的策略，也在城市基層治理中發(fā)揮了重要作用。如Q區(qū)的網格化管理將網格建設與社區(qū)黨建結合起來，凝聚基層黨員、吸收社會和市場組織的成員加入各級網格黨組織；通過與各類組織合作開展黨建活動，提升基層黨組織服務社會的能力；廣泛發(fā)動社區(qū)黨員收集民情民意，化解社會矛盾糾紛，這都體現(xiàn)了黨組織在基層治理中的“吸納效應”。而通過所謂“兩新黨建”“行業(yè)黨建”“樓宇黨建”等新型黨建方式，基層黨組織不僅擴大了組織覆蓋面，而且集聚整合了組織與體制內外的各種資源，成為社會利益訴求表達和獲得滿足的重要管道，這體現(xiàn)了黨組織在基層治理中的“鏈接效應”。

3．國家在基層治理中的“非同質性”與“內部分化”特征

4．社會和市場有限參與基層治理及其對國家的依賴

5．國家與基層社會聯(lián)結的“非均衡性”與“不穩(wěn)定性”

基層社會是國家(政府)與社會相連接的空間，基層社會治理體制則能夠溝通兩者并在它們之間發(fā)揮緩沖和過渡的作用。城市基層治理體制的非均衡特征，使得國家與基層社會的聯(lián)結是不穩(wěn)定的，并由此導致秩序整合難以形成。而在“非均衡”和“不穩(wěn)定”聯(lián)結以及“確保秩序穩(wěn)定”壓力的共同作用下，基層政府更加傾向于在社會治理中采取管控的手段，通過“堵”和“壓”而不是“疏”和“導”的方式，來防止利益訴求表達可能對秩序造成的沖擊。這不僅使基層政府的權威性與合法性面臨挑戰(zhàn)，還使其陷入不斷增加投入以維持秩序，但維持秩序的壓力卻日益增大的怪圈。

6．基層社會結構與秩序的網格分割特征

盡管上述學者的闡釋不盡相同，但他們關于中國基層社會結構與秩序具有“分割”特征的理解基本上都源于其對社會利益?zhèn)鬏斉c滿足的過程，以及在此基礎上國家與基層社會聯(lián)結形態(tài)的判斷。從這一角度來說，當前我國的網格化管理延續(xù)了對基層社會結構與秩序的“分割”效應。這可以從以下三個方面來說明。第一，通過網格化管理，社會利益訴求被以基于行政區(qū)劃設立的網格分割為一個個邊界明顯的封閉領域。無論是集聚還是滿足社會利益訴求，都嚴格遵循“屬地管理”原則。第二，網格化管理要求社會利益訴求的表達和上傳必須嚴格遵照自下而上、“逐級”進行的原則，任何越級行為都被視為是秩序不穩(wěn)定的表現(xiàn)，這也是各級網格責任人要竭力避免的。第三，網格化管理要求基層利益訴求和利益糾紛盡可能在低級別層次得到滿足與解決。在考評機制的約束下，各級網格需要將問題解決在自己的責任范圍之內，盡量不向上級反映，因為過多向上反映問題會被視為是工作不力的表現(xiàn)。

基層社會的分割特征有助于我們理解當代中國社會劇烈變遷過程中社會秩序保持相對穩(wěn)定的結構性基礎。城市基層治理體制所具有的網格分割效應在客觀上導致了基層社會利益訴求和利益沖突被限制在一定的范圍，即網格之內，并通過加強基層(準)政府組織的回應性和提升其滿足利益訴求的能力來給予靈活有效處理。由于網格系統(tǒng)與基層政府組織構架基本重疊，因此盡管社會利益訴求與沖突可以從低級別網格向高級別網格傳遞，但基本被控制在行政體制之內。這樣一來，沖突因素就不會擴散到網格之外，也難以跨越行政邊界，融合并形成更大的利益聚合體或者導致更大規(guī)模的、哪怕是潛在的利益沖突。此外，網格化管理將利益滿足和利益沖突解決在盡量低的網格層次，使得網格成為了國家與基層社會之間的“過渡”和“緩沖地帶”，從而有效避免了兩者的直接接觸或對立，也降低了利益沖突對行政體系和社會秩序造成沖擊的風險。

結 論

作為城市基層治理體制的實踐形式，網格化管理出現(xiàn)的原因是多方面的：基層社會對政府的回應性與服務能力提出了更高要求；利益持續(xù)分化背景下社會秩序穩(wěn)定的壓力不斷增大；社區(qū)制管理半徑過于稀疏、效率較低；多元主體參與社會治理的現(xiàn)實需要等。本研究說明，網格化管理對于當前我國城市基層治理體制的優(yōu)化運行以及秩序整合起到了一定的積極作用。首先，它開辟了黨政資源下沉到基層社會的渠道，增強了黨政系統(tǒng)對社會利益訴求的回應與滿足。其次，它創(chuàng)新了基層黨政組織的運作方式，通過“吸納效應”和“鏈接效應”鏈接了多元主體并促進了市場和社會資源參與社會治理。第三，它通過網格分割了社會利益訴求表達，從而有利于基層秩序保持穩(wěn)定。然而，本研究也發(fā)現(xiàn)政府主導下的城市基層治理體制具有“科層化”傾向和“壓力型體制”的特征，這使得基層政府無限承擔了社會治理職能以及維護社會秩序的責任，同時還限制了市場和社會組織參與基層社會治理的空間。另外，國家的“內部分化”也降低了基層政府的行政管理效率以及基層治理體制的整體績效。

本文說明了當前我國國家與基層社會聯(lián)結的“非均衡性”與“不穩(wěn)定性”。這意味著城市基層治理體制內部存在結構性的緊張與沖突因素，并對社會秩序構成威脅。盡管目前整個體制在某種平衡狀態(tài)下運行，基層社會并未出現(xiàn)明顯的、較大規(guī)模的不穩(wěn)定；但隨著社會變革的進一步深入，這種平衡隨時可能被打破，導致其內在的結構性緊張因素被激發(fā)。本文的研究只是一個開始。我國城市基層社會治理體制內在的結構性緊張與沖突因素的表現(xiàn)形式是什么，來源何在？其被激發(fā)并危及秩序整合的條件是什么？如何完善相應體制機制以避免社會秩序可能受到的沖擊？這些問題都有待更為深入的探討。[本文受到江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目“國家與社會關系視野下的社區(qū)治理結構研究”(項目號：2010SJB840008)資助]

①竺乾威：《公共服務的流程再造：“從無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》2012年第2期。

②文軍：《從單一被動到多元聯(lián)動——中國城市網格化社會管理模式的構建與完善》，《學習與探索》2012年第2期。

③何海兵：《城市社區(qū)體制改革的歷程與困境分析——以上海為例》，《華東理工大學學報》(社會科學版)2012年第3期。

④張權、尹昭慧：《“解構”網格化管理》，《河北學刊》2013年第5期。

⑤何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。

⑥一些地方尤其是大城市在網格化管理中借助網格(Grid)地圖、地理信息系統(tǒng)(GIS)等技術和手段對城市部件進行數(shù)字編碼，提升了社會治理的信息化水平并推進了城市電子政務的發(fā)展。參見池忠仁、王浣塵《網格化管理和信息距離理論——城市電子政務流程管理》，上海交通大學出版社2008年版。因此，不少研究者將信息化和電子政務視為網格化管理的重要內容。事實上，由于數(shù)字平臺建設所需費用昂貴，我國大多數(shù)地方尤其是中小城市的網格化管理對數(shù)字信息技術的應用并不是很多。另外，有學者注意到，網格化管理在初起階段(2000年前后)是以數(shù)字城市發(fā)展為目標、強調數(shù)字技術服務平臺的建立；到2005年后，網格化管理的功能和定位都發(fā)生了變化，體現(xiàn)為：“網格”開始作為社會管理的一個重要層級、網格化管理開始與社會管理體制改革相結合且應用范圍不斷擴大。參見田毅鵬《城市社會管理網格化模式的定位及其未來》，《學習與探索》2012年第2期。本文旨在觀察網格化管理作為城市基層社會治理體制的運行邏輯、實踐特征及其對基層政治社會結構產生的影響。因此，本文不關注網格化管理如何應用數(shù)字信息技術，而著重從制度和結構角度進行研究。

⑧指小美容美發(fā)店、小浴室、小餐飲店、小休閑娛樂場所、小網吧。

⑩張大維、陳偉東、孔娜娜：《中國城市社區(qū)治理單元的重構與創(chuàng)生——以武漢市“院落自治”和“門棟自治”為例》，《城市問題》2006年第4期。

〔責任編輯：丁惠平〕

劉安，1979年生，社會學博士，南京師范大學社會發(fā)展學院副教授。