米運生 羅必良 曾澤瑩

問題的提出:重新解讀農村基本經營制度的理論緊迫性

盡管農村基本經營制度的核心內容隨時代變遷而發(fā)生了巨大變化，但理論界仍然習慣于“二元”論或“三元”論的政策解讀?！岸闭搶⒅斫鉃椤凹彝コ邪洜I”、“統(tǒng)一經營”及兩者的“有機結合”①?！叭闭搫t增加了“農村土地集體所有”②。無論是“二元”論或“三元”論，它們均存在共同缺陷。其一，既因為忽略了“社會化服務”這一重要內容而未能反映最新發(fā)展與變化，也沒有指出“土地集體所有”、“家庭承包”和“統(tǒng)一經營”三個組成部分之間的重要性差異和相互關系。其二，在討論“家庭承包經營制”時，忽略了個人承包和家庭經營的區(qū)別。眾所周知的一個事實是，農村土地是承包給個人而非家庭。此外，它們對“分”之內容的理解集中于土地的要素特征和家庭的經營特征，即單純的分“田”(“地”)到戶和分“散”經營，而忽略了更重要的權利變革。其三，對“統(tǒng)”的內容和方式沒有給出明確的解釋。傳統(tǒng)視角沒有反映它的歷史變遷，沒有全面歸納它所要“堅持”和“穩(wěn)定”的現(xiàn)實內容。更重要的是，它沒有體現(xiàn)所要“完善”的未來圖景，不能體現(xiàn)黨中央對未來改革的總體規(guī)劃和方向性指導。比如，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“加快構建新型農業(yè)經營體系”、“賦予農民更多財產權利”、“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”、“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”等有關當前和未來“三農”改革的方向和重點，在傳統(tǒng)觀點中都沒有得到應有的體現(xiàn)。

理論界迫切需要以新的視角來重新解讀“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”之農村基本經營制度?；诖?，本文提出了“一個中心、三個基本點”的政策解讀視角:一個中心是“農村土地的集體所有”，三個基本點分別是“家庭經營的主體地位”、“農民土地的用益物權”和“市場主導的社會服務”。四者之間的關系是:“農村土地的集體所有”主要解決的是社會公平問題，“家庭經營”主要是為了解決農村經濟的微觀效率問題，“農民土地的用益物權”兼具公平和效率，“市場主導的社會服務”主要是為了彌補市場失靈和解決宏觀效率問題?！凹彝コ邪洜I制”包含兩個方面的內容:農村土地承包到個人，土地經營主體則是以家庭為基礎的多元化市場主體?！敖y(tǒng)分結合”中的“分”，其內容主要是“分”權:在土地均分到人的基礎上，農戶或家庭脫離集中決策的人民公社而成為市場分散決策中的獨立主體③;農民的土地權利，從人民公社時期的勞動權分離為市場經濟下的用益物權。“統(tǒng)分結合”中的“統(tǒng)”既包括社會服務的統(tǒng)一供給，也包括農村土地的集體所有;“統(tǒng)”的主體，在土地層面上表現(xiàn)為“集體經濟組織”，在社會化服務層面則包括家庭在內的多元化經濟主體。“統(tǒng)”與“分”結合的方式則是市場機制。從總體看，我國農村基本經營制度的內容可描述為:堅持“農村土地的集體所有”，穩(wěn)定“家庭經營的主體地位”和“農民土地的用益物權”，完善“市場主導的社會服務”。

厘清三個認識誤區(qū)

(一)因農民土地自物權而產生對農村土地集體所有制的認識誤區(qū)

隨著“均田制”改革的推進，農民的土地權利不斷完善，農地流轉速度加快，同時，也存在集體經濟組織地位相對下降、耕地細碎化、缺乏規(guī)模經濟等現(xiàn)象?！敖浗绮徽钡耐恋禺a權確實會帶來國家權力過度干預農村經濟等諸多問題。④面對新現(xiàn)象，一部分學者產生了思想失調。一些學者批評農村集體所有制的產權“模糊”和集體經濟組織的“虛化”，并認為國家有意通過集體產權的模糊化設計來尋租和獲利。⑤他們將農民土地的用益物權或村莊內部的土地流轉，視為土地的私有化。這些認識存在一定的偏頗。在人地關系緊張的背景下，堅持農村土地集體所有制可以最大程度維護社會公平。但是，農村集體經濟有多樣化的實現(xiàn)形式，不能簡單地將土地承包和流轉視為土地的私有化。判斷土地產權合理與否的標準，不應該是教條主義的俗套，而是要基于它的客觀績效。

(二)因耕地細碎化現(xiàn)象而產生對“家庭承包經營”的認識誤區(qū)

土地承包極大程度地提高了微觀效率，同時，農村也面臨著技術、信息、水利基礎設施等社會化服務和公共產品供給短缺等一系列問題。部分學者認為，家庭經營意味著小規(guī)模、分散經營的小農經濟，小農經濟意味著封閉與低效，進而，他們把我國農業(yè)領域存在的一些弊端、困難和問題，歸因于家庭承包經營這種體制安排。⑥在他們的眼中，家庭承包經營制下的耕地細碎化制約了農業(yè)的規(guī)模化和國際競爭力的提高⑦;農村公共服務、公共產品的供給不足也是因它而產生⑧。其結果是，家庭難以成為真正的經營主體，農業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展也步履艱難。在這部分人看來，家庭承包經營簡直就是制約農業(yè)現(xiàn)代化的“罪魁禍首”⑨。

上述種種認識不但經不起理論推敲，而且缺乏經驗證據的支持。理論上，由于信息不對稱下的監(jiān)督困難、勞動力市場的不完全性和利他主義等因素，家庭經營在大部分國家占主導地位。⑩說它缺乏現(xiàn)實感，是因為它無視如下基本事實:無論是在人地關系緊張的日本，還是在土地資源充裕的美國，家庭都是農村經濟中最主要的經營主體。顯然，這種思維方式的錯誤之處是:將特定時期的特殊問題不適當地遷怒于家庭承包經營。因為耕地細碎化源自資源稟賦特征而無關于農村基本經營制度。更重要的是，耕地細碎化與其說是一個“問題”，倒不如說是一個“現(xiàn)象”或“事實”?！艾F(xiàn)象”與“問題”是不同的，“現(xiàn)象”是一個客觀事實，而“問題”是我們所不愿意看到的，因而是需要解決的。耕地細碎化是由中國的土地資源稟賦狀況所決定的，因而它只是一個現(xiàn)象罷了。無論是從宏觀經濟的總體層面還是從農業(yè)經濟的產業(yè)層面來看，耕地細碎化都不足以成為一個真正的“問題”。決定經濟發(fā)展水平的主要因素不是自然資源等物質基礎，而是“信念、制度、手段、工具、技術”等人造結構。即便對于農村經濟來說，耕地細碎化也不是一個主要“問題”。在人力資源緊張而土地充裕的美國、澳大利亞等國家，農業(yè)效率表現(xiàn)為較高的人均產量。但在歐洲或者是日本，農業(yè)也一樣是有效率的，并主要表現(xiàn)為較高的地均產量。何況，無論是在美國、日本，還是在中國臺灣等新興市場經濟體，農業(yè)社會化服務都非常發(fā)達。因此，土地占有的小規(guī)模是一種“現(xiàn)象”，而不是一個“問題”;耕地細碎化并不必然導致低效率，也并不一定產生不了規(guī)模經濟，它與農村社會化服務的供給不足更是毫無關系。

(三)因社會服務供給的暫時短缺而產生對“雙層經營體制”的認識誤區(qū)

在改革初期，農村地區(qū)一度出現(xiàn)農田水利、道路交通、信息等公共服務供給不足的問題。部分學者對集體經濟組織的相對衰落表現(xiàn)出了很大的不滿，甚至懷念人民公社的舊體制。進而，他們將質疑的眼光投向了改革本身。在他們看來，家庭承包經營導致農民的“原子化”程度日益加劇，集體經濟組織的職能弱化、“統(tǒng)一經營”的落后導致“雙層經營體制的異化”和“徒有其名”。

上述認識是片面的，部分原因可能是缺乏對農村基本經營制度改革理念的正確理解。一直以來，我國都非常重視農村的社會化服務。早在1986年，中央一號文件就提出了“統(tǒng)分結合”:“有些地方沒有把一家一戶辦不好或不好辦的事認真抓起來，群眾是不滿意的。應當堅持統(tǒng)分結合，切實做好技術服務、經營服務和必要的管理工作?！秉h和政府一直希望通過“統(tǒng)一經營”的方式向農民提供公共服務和現(xiàn)代要素。2008年之前，憲法、黨和政府的相關文件，在定義農村基本經營制度時，都添加了“農村集體經濟組織”的前置定語。對于這個規(guī)定，有學者存在認識偏差，認為“統(tǒng)一經營”必須依賴于單一的集體經濟組織，“統(tǒng)”就是集體統(tǒng)一經營。于是，在他們看來，集體組織的弱化便是基本經營制度的“異化”。這些學者不清楚，2008年之前的相關政策方針之所以如此規(guī)定，原因之一確實是希望集體經濟組織能夠承擔“統(tǒng)一經營”的職責，但它并不意味著農村社會服務或“統(tǒng)一經營”只能由集體經濟組織來承擔。在改革開放初期，新的市場化主體尚未發(fā)育成熟，農村社會化服務的供給短缺是一種正?，F(xiàn)象。家庭經營主體地位的確立可通過法律而很快實現(xiàn)，但“統(tǒng)一經營”的主體和模式，則只能通過農業(yè)經濟的發(fā)展而逐漸成熟起來。那種以行政方式規(guī)定“統(tǒng)一經營”的主體和模式，都因其先驗主義而注定歸于失敗。農村社會服務的“統(tǒng)一”方式和經營主體的形成，需要依靠農民的自我選擇，通過市場發(fā)育而在“試錯”中漸進解決。這才符合我國經濟體制改革的基本理念(“摸著石頭過河”的漸進變革)，這才是“統(tǒng)一經營”的真正政策含義。

綜上所述，我們的基本觀點是:無論是主張土地私有化或者將土地用益物權理解為私有化，都是不正確的;耕地細碎化是一個現(xiàn)象而不是一個問題，將農村社會化服務的不足歸因于家庭承包經營的觀點，是不科學的;不能因為農村社會化服務暫時的供給不足而否認“雙層經營體制”，社會化服務供給的暫時短缺需要在經濟發(fā)展過程中通過“試錯”和“摸索”而逐漸予以解決。事實上，正如我們將要指出的那樣，農村基本經營的改革，便是按照這個思路來推進的。

一個中心:堅持“農村土地的集體所有”

在我國漫長的歷史中，農村土地一直保持著某種程度的公有形式。原始部落的土地公有制自不待言。在春秋時期，周天子通過“封侯建邦”來管理國家。諸侯對其領土的正規(guī)治理以縣為基礎，諸侯對鄉(xiāng)村的統(tǒng)治則主要通過代理人進行。在秦朝建立郡縣制之后，中央政府對縣以下鄉(xiāng)村的治理模式，基本不變。在鄉(xiāng)村地區(qū)，土地固然是私有制的，但土地權利的分配、土地契約的實施等，主要依靠鄉(xiāng)村宗族勢力。秦朝之后的農村土地制度也具有某種程度的集體所有性質。某種程度的農村土地公有，便利了國家對鄉(xiāng)村的政治、經濟治理，較大程度促進了社會的公平。久而久之，土地公有成為中國人固有的思維方式。改革開放以后，我國逐漸建立的土地集體所有既是對土地關系的歷史繼承，也是社會公平理念的現(xiàn)實體現(xiàn)。

制度變遷是一個演化過程。我們的認知結構和思維方式決定了制度模式，“很多被我們看作理性選擇的東西，與其說是個人感知，倒不如說是根植于更大范圍內的社會和制度之中的思想過程”。社會主義理想之所以深深地打動了我們，難道不是因為馬克思主義喚醒了我們靈魂深處的“公平”渴望?計劃經濟體制，難道不正是西方建構論理性主義與中國根深蒂固的國家萬能論思想的巧妙結合嗎?可以說，計劃經濟和人民公社是內生的。盡管它們都已經成為歷史，但其核心觀念仍然占據我們的頭腦。社會主義和計劃經濟以其“公平”理念及其相關的制度安排而獲得了合法性。這是它留給我們的最大遺產。當中國拋棄計劃經濟的外殼時，它的內涵卻深深影響著市場經濟的制度變遷。

就影響經濟制度變遷的動力而言，潛在利潤是內在動力，政治格局是驅動力量，社會歷史文化是軟因素。農村基本經營制度的核心部分，便是如此而產生的。效率導向的改革的結果是家庭經營主體地位的逐漸確立，公平理念的主要體現(xiàn)卻是市場要素即土地的集體所有和承包權均分到人。這表明，今天的市場經濟與過去的計劃經濟并非相互割裂的，相反通過這些制度的核心是一脈相承的。十五屆三中全會的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》確定了“農村土地集體所有”的基本原則。《中華人民共和國憲法》(2004年)更是以根本大法的形式規(guī)定了農村土地集體所有的法律地位。通過這些制度安排，歷史和現(xiàn)實聯(lián)結在一起。在改革過程中，核心問題是不能動搖的。在確保公有制經濟這個基本原則和社會公正的基礎上，基本經營制度的重點是解決效率問題。“家庭經營的主體地位”便因此成為最先改革的重點。

基本點之一:家庭經營的主體地位

早在春秋時期，一些執(zhí)政者便已經充分認識到“分力”的激勵機制對經濟發(fā)展的重要性。針對人民公社時期的農業(yè)低效等諸多問題，我國在反思馬克思主義經典作家小農改造有關理論的同時，也意識到微觀激勵的意義。1978年之后，以提高微觀效率為目標，以強化產權的激勵功能為手段，逐漸確立了家庭在市場經濟中的主體地位。按照家庭經濟地位的獨立程度，改革可分為三個階段。

第一個階段:集體經濟組織內部的責任單位(1978～1997年)。在改革初期，我國主要通過各種形式的責任制來建立微觀激勵機制。1979年《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》盡管規(guī)定“不許分田單干……也不要包產到戶”，但同時也肯定了家庭激勵的輔助性作用，“社隊的多種經營是社會主義經濟，社員自留地、自留畜、家庭副業(yè)和農村集市貿易是社會主義經濟的附屬和補充”。實踐中，“包產到組”“包工到組”等各種責任制的推行使農業(yè)生產效率得到較大幅度的改善。1980年中共中央頒布的《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》肯定了責任制的作用，鼓勵對生產責任制的積極探索，同年開始在小范圍內進行“包產到戶”“包干到戶”的試點改革。在效率優(yōu)先原則的引導下，責任制的微觀主體逐漸集中于家庭。1982年中央一號文件《全國農村工作會議紀要》肯定了包產到戶、包干到戶和其他一些形式的生產責任制“都是社會主義集體經濟的生產責任制”。1984年中央一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》提出要穩(wěn)定和完善生產責任制。在生產責任制的基礎上，中央進一步擴大農民的收益權。1985年中央一號文件《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》突破統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，肯定家庭的市場行為。此后，黨和政府的重要文件，逐漸把“家庭聯(lián)產承包責任制”視為農村經濟體制的一個支柱。不過，在1978～1997年間，仍然把家庭定位于集體經濟組織的附屬單位:從名分看，集體對家庭的勞動配置具有控制權，對其剩余具有索取權，家庭只能根據貢獻大小獲得一部分產出。這種模式雖然具有人民公社的濃厚色彩，但它又體現(xiàn)了市場經濟的效率原則。

第二個階段:集體經濟組織中的經營主體(1998～2007年)。隨著市場經濟體制的逐漸確立，家庭對集體和國家的經濟“責任”越來越少。類似于國有企業(yè)，農村也開始了所有權與經營權相分離的體制改革。十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》首次提出“家庭承包經營，使用權同所有權分離”。1999年和2004年全國人大通過的《憲法修正案》規(guī)定:“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制?！痹诨窘洜I制度的框架內，家庭的經濟地位越來越獨立。在農民眼里，“家庭聯(lián)產承包責任制”的形象表達是“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。在改革過程中，隨著人民公社、生產大隊和小組等傳統(tǒng)集體經濟組織的基本消失，“留足集體的”已經基本失去現(xiàn)實意義。隨著2006年農業(yè)四稅的取消，“繳夠國家的”也變成歷史?！凹彝ヂ?lián)產承包責任制”的三個支點只剩下了最后一點即“剩下都是自己的”，“責任制”也因此而失去現(xiàn)實意義。在這種背景下，黨中央將“家庭聯(lián)產承包責任制”的提法轉變?yōu)椤耙约彝コ邪洜I為基礎”，從而確立了家庭作為基本經營單位的法律地位。

第三個階段:獨立的市場主體(2008年之后)。出于公有制經濟意識形態(tài)、農村穩(wěn)定等考慮，農村經濟體制改革是非常謹慎的。盡管1993年就已經確立社會主義市場經濟體制的改革目標，而國有經濟也于90年代末期實現(xiàn)了市場化改革，但集體經濟一直被視為農村公有制經濟的唯一形式。各種涉農文件尤其是中央一號文件在定位農村基本經營制度的本質時，均添加了“農村集體經濟組織”的前置定語。在80年代，我國也曾經將合作經濟視為集體經濟的主要實現(xiàn)形式。實踐發(fā)展表明，在堅持土地集體所有制的前提下，家庭完全可以成為獨立于集體經濟組織的市場主體。實踐中也出現(xiàn)了農業(yè)企業(yè)、家庭農場、專業(yè)大戶等新型經營主體。經營主體的發(fā)育和成熟，極大地提高了農業(yè)經濟效率。這種情況下，不但家庭已經脫離集體成為獨立的經濟主體，而且它與家庭農場、農民專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)等一起作為農村經濟的獨立主體。相應，2008年中央一號文件和黨的十七屆三中全會公報均肯定了農村經濟的市場化改革模式，在定位農村基本經營制度時，略去了“農村集體經濟組織”的限制，強調創(chuàng)新農業(yè)經營體制對于完善農村基本經營制度的重要性。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定，“堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新”。至此，我國基本完成了農村經濟體制的市場化改革。如前所述，在2007年之前，我國一直將農村經濟的性質定位于“集體經濟”，將實現(xiàn)“統(tǒng)分結合”的希望寄托于“集體經濟組織”。2008年之后，這一提法不再出現(xiàn)?？梢哉f，這是我國農村經濟體制的第二次革命。這表明，我國政策重點已經從強調農村集體經濟的本質轉變?yōu)樘剿骷w經濟的有效實現(xiàn)形式;對集體經濟組織內涵的認識，已經擴展到包括農民專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶等一切獨立的經濟主體。

綜上所述，“家庭經營的主體地位”有三個方面的政策含義。第一，家庭經營的基礎性地位:合作社的社員來自于農戶，農業(yè)企業(yè)要通過與農戶的合作來開展生產和經營，專業(yè)大戶和家庭農場則本身就是以家庭作為基本的決策單位。第二，從經濟主體的數量和發(fā)展趨勢看，在各類經營主體中，家庭是最多的。第三，家庭是獨立的經濟主體，它和專業(yè)大戶、家庭農場一樣，都是農業(yè)生產經營或社會化服務的基本主體。對中國的農戶來說，家庭“經營”的主要對象是土地，土地政策直接關系到家庭經營制度的激勵效果。隨著家庭主體地位的逐漸形成，土地權益問題愈發(fā)重要起來。

基本點之二:農民土地的用益物權

在人多地少的中國，土地問題對于經濟增長、社會發(fā)展和政治穩(wěn)定來說，都是至關重要的。改革開放以來，在維護基本公平的基礎上，出于對微觀效率的考慮，我國以漸進方式賦予農民越來越完整的土地產權。當然，農民土地的賦權經歷了漫長的探索過程。1978年黨的十一屆三中全會通過的《農村人民公社工作條例(試行草案)》和《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》均規(guī)定“不許包田到戶，不許分田單干”。1979年9月《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》也規(guī)定，“不許分田單干”。1982年中央一號文件《全國農村工作會議紀要》肯定土地“承包”的作用，賦予農民土地承包合法性;同一年，我國開始了為期三年的土地承包改革試點。1984年中央一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》提出“土地承包期限一般應在十五年以上”。在試行承包15年之后，1993年中發(fā)11號文件即《關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。

在承包權基礎上，農民還逐漸擁有了經營權和轉讓權。1984年中央一號文件首次允許土地轉包。1988年七屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》肯定了土地所有權和使用權的分離，規(guī)定“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。1993年中發(fā)11號文件提出，“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發(fā)包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓”。1988年全國人大常委會頒布的《土地管理法》確認了農民的土地承包權、經營權。2003年《農村土地承包法》將30年承包期限以法律形式規(guī)定下來。不過，農民的土地產權政策仍然在摸索之中，農民承包權和經營權仍是不完善的。從法律上說，農民的土地產權是他物權，農民和集體之間是一種債務人和債權人之間的關系。2007年《物權法》規(guī)定“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產”，從法律層面把土地承包經營權上升為一種用益物權，進而確認了土地使用權的物權性質。2008年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，實現(xiàn)了從“長期不變”到“長久不變”的根本性轉變，使農民的土地產權內容更為豐富。在強化產權的同時，我國開始了土地確權的具體操作。2008年中央一號文件提出“確保農村土地承包經營權證到戶”，經過長期的制度變遷，農民第一次獲得了比較完整的土地產權。由于農民擁有了土地的自物權，在土地要素這一關鍵領域，農民與集體之間已經不再是傳統(tǒng)的債務債權關系。農民擁有了基本完整的土地產權，這不但使農民可以自主決定通過出租、合作、入股等各種途徑經營土地，而且也為發(fā)展土地金融、土地市場、土地流轉、社會化服務體系等，奠定了制度基礎。

基本點之三:市場主導的社會化服務

經過三十多年的改革，“農村土地集體所有”這一基本原則已經確立，家庭對土地的用益物權已經上升到法律規(guī)范，以家庭經營為基礎的多元化經營主體或經營模式，也逐漸形成。這是農村基本經營制度改革的“制度性成果”，并且已經得到法律保護。農村經濟體制改革的重點將轉到最后一個“基本點”即市場主導的社會化服務體系。

第一階段(1979～1990年):樹立“統(tǒng)一經營”的政策原則。這段時期，盡管政策重點是“破”人民公社舊體制、賦予農民土地權利和確“立”家庭主體地位，但我國也重視社會化服務的供給問題。1983年中央一號文件在規(guī)定“聯(lián)產承包制采取統(tǒng)一經營與分散經營相結合的原則”時，已經意識到“統(tǒng)”的問題。1986年中央一號文件提出“完善統(tǒng)一經營與分散經營相結合的雙層經營體制”，首次確立了雙層經營體制，并將“統(tǒng)一經營”作為兩個政策目標之一。

第二階段(1991～2007年):確立“統(tǒng)分結合”的政策目標。隨著農民土地權利的逐漸完整和家庭經營地位的逐漸確立，“統(tǒng)”的重要性進一步凸顯。1986年中央一號文件首次提出了“統(tǒng)分結合”的思路:“應當堅持統(tǒng)分結合，切實做好技術服務、經營服務和必要的管理工作。”在這個時候“統(tǒng)分結合”還沒有上升到政策目標的高度。1991年《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》明確“以家庭聯(lián)產承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”，第一次提出“統(tǒng)分結合”的政策目標。此后，黨和政府希望通過“統(tǒng)一經營”的方式向農民提供信息、化肥、農藥等生產要素，但由于決策者和學術界通常把家庭經營理解為一種“分散經營”，因而相關政策期待合作經濟組織能夠將農戶組織起來，提供單個農戶無法提供的農村公共服務或社會化服務，從而成為“統(tǒng)一經營”的基本主體。然而，家庭對技術、資本和信息等社會化服務越來越旺盛的市場需求與集體經濟組織越來越弱的供給能力，形成了尖銳矛盾，亟待探索“統(tǒng)分結合”的有效實現(xiàn)方式。

第三階段(2008年至今):創(chuàng)新農業(yè)經營體制，探索“統(tǒng)一服務”的實現(xiàn)方式。實踐表明，家庭經營未必是分散的。通過“公司+農戶”等多種組織形式，家庭不但可以廣泛參與到社會化分工體系之中，家庭自身也可以成為專業(yè)化的服務供給主體，甚至可以發(fā)展成為能夠從事現(xiàn)代農業(yè)生產或服務的市場主體。實踐發(fā)展也表明，以市場為主導、以利益聯(lián)結為紐帶的“公司+農戶”和農民專業(yè)合作社等新型組織，已成為農業(yè)生產和社會化服務的經營主體。家庭農場和專業(yè)大戶，也可以成為“統(tǒng)一經營”或“統(tǒng)一服務”的市場主體。相應，農村基本經營制度的改革轉移到創(chuàng)新農業(yè)經營體制方面，轉移到市場主導的社會服務方面。2004年中央一號文件明確提出“加快發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”，從而為探索市場化的“統(tǒng)分結合”模式提供了廣闊的政策空間。2008年中央一號文件肯定了農村經濟的市場化改革模式，鼓勵創(chuàng)新“統(tǒng)一經營”的實現(xiàn)模式和微觀主體:“統(tǒng)一經營要向發(fā)展農戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，著力提高組織化程度。”同年，黨的十七屆三中全會強調“推進農業(yè)經營體制機制創(chuàng)新，加快農業(yè)經營方式轉變”。此后，農村基本經營制度的重點轉移到“統(tǒng)分結合”的市場化實現(xiàn)方式方面，完善社會化服務體系成為主要政策目標。實踐中，除各類農民專業(yè)合作社之外，農業(yè)企業(yè)等經濟組織也越來越多滲透到農村，專業(yè)大戶也開始為農民提供化肥、農藥、采摘、機耕、銷售等社會化服務。2009年中央一號文件提出要“扶持農民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)發(fā)展”。2010年中央一號文件提出要“提高農業(yè)生產經營組織化程度”。2011年將重點轉到農村公共服務方面，即“健全基層水利服務體系”。2012年的重點是“提升農業(yè)技術推廣能力”和“大力發(fā)展農業(yè)社會化服務”。2012年黨的十八大報告明確提出，要“構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系”。2013年中央一號文件提出要“創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制，穩(wěn)步提高農民組織化程度”，“構建農業(yè)社會化服務新機制，大力培育發(fā)展多元服務主體”。2014年則提出要“扶持發(fā)展新型農業(yè)經營主體”，“健全農業(yè)社會化服務體系”。這充分表明，農村社會服務的政策扶持重點已經逐漸轉移到信息、技術、資金等現(xiàn)代生產要素的市場化供給。

改革的未來預期與模式評價

(一)改革的未來預期

農村基本經營制度改革的主要成就是:確定了“農村土地集體所有”的根本原則;在“分”的層面上，通過“均地”賦予農民承包地，通過“分力”和“分權”確立了家庭獨立的市場主體地位;在“統(tǒng)”的層面上，基本形成了以家庭經營為基礎的新型農村經營體制、多元化的“統(tǒng)一經營”模式和經濟主體。當前，改革已經進入了“統(tǒng)一經營”與“統(tǒng)一服務”并重的新階段。因此，農村基本經營制度的政策含義可以比較完整地描述為:堅持“土地集體所有制”，穩(wěn)定“家庭的市場主體地位”和“土地用益物權”，完善“市場主導的社會服務”。下一步改革的重點仍然是“統(tǒng)”，其內容則更多傾向“服務”而不是“經營”。未來的改革思路是在推進小城鎮(zhèn)建設和農業(yè)轉移人口市民化的基礎上，將“統(tǒng)”的內容主要集中于鄉(xiāng)村道路、通信通訊、公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等公共產品，并逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化。農村基本經營制度的改革重點將逐漸從體制機制轉變?yōu)榻∪r地用途、經營主體準入、食品安全、生態(tài)補償等方面的微觀規(guī)制和完善糧食安全、價格調控等方面的農業(yè)扶持政策。

(二)改革模式評價

具有濃厚的道德追求、“天人合一”的和諧理念、“修身養(yǎng)性”的冷靜思考等特征的中華文明，既可以彌補西方文明的缺陷和不足，也要求中國追求一種特殊的現(xiàn)代化道路。湯因比曾經預言，中國存在一種將西方文明與中國傳統(tǒng)融為一體的可能性。如今，這種可能性已經變成一種活生生的現(xiàn)實:中國走出了一條既吸收西方文明又繼承歷史文化的現(xiàn)代化道路。中國未必能夠像湯因比所說的那樣為“人類提供一個全新的文化起點”，但中國經濟發(fā)展的實踐至少說明:人類存在多元化的現(xiàn)代化發(fā)展模式。這個特殊的發(fā)展道路和現(xiàn)代化模式實現(xiàn)了中國經濟的長期增長。這個道理也適用于中國農村經營制度的改革模式:尊重歷史傳統(tǒng)，基于社會公平而堅持土地的集體所有;學習西方的效率原則，重視利益驅動，堅持市場主導，建立完善的微觀激勵機制。正如國有經濟等領域所發(fā)生的故事一樣，舊體制下的微觀低效引發(fā)了農村經營制度的改革，改革路徑則按照“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則在探索中前進。在這個過程中，“舊”體制的“破”會帶來一些新現(xiàn)象，新舊體制的磨合可能帶來心理的不適，新體制形成之前的“真空”使人感到無所適從，新體制的產生會使既得利益者產生陣痛，摸索“新”體制的不確定性會使人焦慮，體制建設的長期性會使人急躁。面對這些新現(xiàn)象和新問題，出于利益或情感的因素，人們會產生理論上的認識偏差。農村基本經營制度的改革，是在糾正認識偏差，堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則下，以“試錯”方式逐漸推進的。

①孫中華:《關于穩(wěn)定和完善農村基本經營制度的幾個問題》(上)，《農村經營管理》2009年第5期。

②陳錫文:《加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)》，《求是》2013年第2期。

③此處的“分散經營”并不是指小規(guī)模的無序生產，它是相對于高度集中的“統(tǒng)一”經營而言的。分散經營和分權決策是市場經濟的基本特征。

④“慢其經界”和“經界不正”兩詞，均引自《孟子·滕文公上》。

⑤張德元:《農村基本經營制度的異化及其根源》，《華南農業(yè)大學學報》(社會科學版)2012年第1期。

⑥魏巍、李萬明:《農業(yè)勞動生產率的影響因素分析與提升路徑》，《農業(yè)經濟問題》2012年第10期。

⑦洪銀興:《三農現(xiàn)代化途徑研究》，《經濟學家》2009年第1期。

⑧宋洪遠、趙海:《從積貧積弱到全面小康——百年以來中國農業(yè)農村發(fā)展回顧與展望》，《中國農村經濟》2012年第1期。

⑨何秀榮:《公司農場:中國農業(yè)微觀組織的未來選擇》，《中國農村經濟》2009年第11期。

⑩黃宗智、彭玉生:《三大歷史性變遷的交匯與中國小規(guī)模農業(yè)的前景》，《中國社會科學》2007年第4期。

《經濟學家》2012年第1期。