文/彭高建

彭高建：國務院法制辦社會管理法制司副司長

一、社會法建設(shè)現(xiàn)狀

（一）對社會法范圍的認識

1.“社會”的含義。廣義上，社會指社會類型、社會形態(tài)，如原始社會、奴隸社會等五種社會形態(tài)。狹義上，社會是指與公眾等不特定對象相關(guān)的、非營利性事務，如社會事業(yè)、社會保障、社會組織、社會治理、社會穩(wěn)定等。中義上，社會是著眼于經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五位一體總體布局意義上的“社會建設(shè)”。

2.“社會法”的含義。目前主要有幾種認識：一是“兩分法”，即經(jīng)濟立法與社會立法；二是“七分法”，中國特色社會主義法律體系包括七個部門法，即憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。社會法主要規(guī)范社會組織、勞動關(guān)系、社會保障、社會福利和特殊群體權(quán)益保障等事項；三是“五分法”，與政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明五位一體的社會主義建設(shè)總布局相對應，通常指社會建設(shè)領(lǐng)域立法。社會領(lǐng)域立法主要是從這個意義上來講的。

黨的十七大報告第八部分“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”確定的社會建設(shè)范圍是教育、勞動就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會管理六個方面。黨的十八大報告第七部分“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”中要求“加快推進社會體制改革”，確定的范圍是教育、就業(yè)、居民收入、城鄉(xiāng)社會保障體系、人民健康、社會管理六個方面。二者總體看是相近的。

（二）中國社會法制的現(xiàn)狀

目前，社會領(lǐng)域立法有20多部，包括紅十字會法、工會法；殘疾人保障法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法、婦女權(quán)益保障法、老年人權(quán)益保障法；社會保險法、軍人保險法、勞動法、勞動合同法、就業(yè)促進法；礦山安全法、安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法、食品安全法、人口與計劃生育法；義務教育法、職業(yè)教育法、民辦教育促進法等。還有40多部行政法規(guī)，包括基金會管理條例、外國商會管理暫行條例、社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例、事業(yè)單位登記管理暫行條例；失業(yè)保險條例、工傷保險條例、社會保險費征繳暫行條例；生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例、安全生產(chǎn)許可證條例等。

二、社會法建設(shè)問題

當前，社會法建設(shè)中存在著一些突出問題。一是法律體系尚不完整。一些支柱性法律尚未制定出臺，如社會組織法、社會救助法等。法律的配套法規(guī)、規(guī)章未及時制定，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等還是執(zhí)行國務院的文件；有些法律法規(guī)需修訂或廢止，如勞動法、國務院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定等。二是法律實施不夠理想。社會法介于公法與私法之間，屬于第三法域。有關(guān)特殊群體權(quán)益保障、職工休息休假等法律規(guī)定強制性不夠，落實不理想。

造成上述問題的主要原因是：一是我國社會體制改革滯后于經(jīng)濟體制和其他改革, 社會法所調(diào)整的社會關(guān)系處在發(fā)展變動中。要處理好法律穩(wěn)定性與改革變動性的關(guān)系，把立法決策同改革決策結(jié)合起來，做到改革于法有據(jù)。如社會團體登記管理體制改革與相關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢等。二是社會關(guān)系更加復雜，各方利益博弈加劇。第一，利益主體、利益結(jié)構(gòu)日趨多元。如社會組織的蓬勃發(fā)展，自媒體時代人人都有麥克風與立法中利己主義的泛化，社會階層分化加劇且有固化傾向；勞動關(guān)系雙方談判能力不對等，立法過程中的部門利益法制化。第二，經(jīng)濟社會發(fā)展地域差異大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在。如居住證條例難以馬上解決城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的“身份差異”和“區(qū)別對待”；養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等法律法規(guī)的制定，需有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是為今后的制度并軌制造障礙。三是執(zhí)法主體和法律責任呈多元化、復合化。社會保障、特殊群體權(quán)益保障方面的法律法規(guī)，往往有多個執(zhí)法主體和多種法律責任。如勞動社會保障爭議的一調(diào)、一裁、兩審制度；“體制內(nèi)”、“體制外”人員的待遇差異問題。

三、社會法建設(shè)展望

（一）社會法立法原則

1.公平性。社會法面向全社會、覆蓋全社會，保障全社會成員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，保障全社會成員共享發(fā)展改革成果。堅持公民在法律面前一律平等，反對歧視。就基本權(quán)利而言，不因民族、種族、性別、語言、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、政治見解、社會地位、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限等而有不同；在一定情況下可以有差別，但這樣的差別應是合理的、非歧視性的。

2.可持續(xù)性。社會法確立的制度要管長遠，要有可持續(xù)性。如社會保障政策具有剛性，社會保障水平只能提高或維持，除非有替代方案，一般不能降低。因此，社會保障制度建設(shè)需按照從無到有、從易到難、從窄到寬、從低到高的順序，逐步推進。養(yǎng)老保險待遇涉及代際調(diào)劑，養(yǎng)老保險待遇的確定和調(diào)整辦法要以精算為基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

3.社會自治與政府管理相結(jié)合。第一，社會法建設(shè)要尊重社會力量的主體地位，發(fā)展壯大社會力量，充分發(fā)揮社會自治功能。如社會組織類的立法，行業(yè)協(xié)會商會法等。第二，社會領(lǐng)域的目標和價值，一般認為是市場機制發(fā)揮作用的“弱項”、“盲區(qū)”，因而必須通過政府積極作為才能充分實現(xiàn)。加強社會立法，需要政府在更大程度上投入公共資源、提供公共服務、履行公共責任，并使之規(guī)范化、制度化。政府在社會領(lǐng)域的基本角色定位是保障和服務。

4.可操作性。社會法涉及公民基本權(quán)利、政府職責，需要明確具體的條件、程序。如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險待遇在不同地域、不同職業(yè)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)。社會立法要突出民主立法，有序引導公民參與社會立法，多聽取社會民眾的意見。如機動車的限行措施。社會法需明確權(quán)利救濟渠道，如社會保險權(quán)利的可訴性。

（二）社會法建設(shè)的重點任務

1.完善社會保障體系的法律法規(guī)。第一，完善社會保險立法，推進基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等方面社會保險的法制化。第二，完善社會救助立法，健全城市低保、農(nóng)村低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，完善專項救助制度。第三，完善社會福利法律法規(guī)，發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利事業(yè)，健全優(yōu)撫安置、優(yōu)撫保障法律制度。第四，制定慈善事業(yè)法。

2.完善教育、衛(wèi)生、食品安全等法律法規(guī)。包括修訂職業(yè)教育法，制定基本醫(yī)療衛(wèi)生法、中醫(yī)藥法，修訂食品安全法、藥品管理法，修訂紅十字會法，制定安全生產(chǎn)法，修訂礦山安全法等。

3.保護特殊群體合法權(quán)益的法律法規(guī)。近年來，全國人大常委會先后對婦女權(quán)益保障法、未成年人保護法、殘疾人保障法、老年人權(quán)益保障法作了全面修訂。制定了反家庭暴力法、殘疾預防和殘疾人康復條例、殘疾人教育條例。

4.規(guī)范社會組織方面的法律法規(guī)。制定境外非政府組織管理法，制定行業(yè)協(xié)會商會法，修訂社會團體登記管理條例、基金會登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理條例，制定志愿服務法等。

5.加強社會治理方面的法律法規(guī)。包括居住證管理辦法、社區(qū)矯正法等。