閆 海

(遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110136)

道路交通事故社會(huì)救助基金立法分析與完善建議

閆 海

(遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110136)

道路交通事故社會(huì)救助基金是道路交通事故中受害人救濟(jì)三元體系的最后救濟(jì)渠道。我國已經(jīng)初步建立法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)、地方政府規(guī)章的道路安全交通事故社會(huì)救助基金的規(guī)范體系，但是存在較多問題。文章研究提出我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全救助基金的管理體系，完善救助基金的資金籌集，加強(qiáng)救助基金的先行墊付和追償機(jī)制建設(shè)。

道路交通事故；救助基金；道路交通安全法；社會(huì)救助

為保障交通事故受害人的根本利益，健全公平合理交通事故損害賠償機(jī)制，須建立交通事故受害人的侵權(quán)法救濟(jì)、交強(qiáng)險(xiǎn)救濟(jì)以及社會(huì)救助基金救濟(jì)三元救濟(jì)體系[1]。道路交通事故社會(huì)救助基金(以下簡(jiǎn)稱“救助基金”)是填補(bǔ)交通事故受害人救濟(jì)體系空白的最后救濟(jì)渠道，健全道路交通事故社會(huì)救助基金法制乃是我國當(dāng)下最刻不容緩的法治任務(wù)。

一、道路交通事故社會(huì)救助基金的規(guī)范體系

2003年《道路交通安全法》第17條首次在我國法律體系中提出“設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金”，并且授權(quán)國務(wù)院規(guī)定具體辦法，此外第75條對(duì)救助基金先行墊付、追償及第98條對(duì)罰款劃歸救助基金等予以規(guī)范，歷經(jīng)2007、2011年修正，相關(guān)規(guī)定未作調(diào)整。2009年《侵權(quán)責(zé)任法》第53條對(duì)救助基金墊付情形略有修改。2004年《道路交通安全法實(shí)施條例》第90條第2款較為簡(jiǎn)單地規(guī)定救助基金墊付程序，甚至在條文中還使用存在漏字嫌疑的“道路交通事故救助基金”概念。2006年《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第24、25、26、31、33、34條針對(duì)救助基金予以更為細(xì)致地規(guī)定，其中第26條又授權(quán)國務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同保監(jiān)會(huì)、國務(wù)院公安部門、國務(wù)院衛(wèi)生主管部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門制定救助基金具體管理的試行辦法，條例歷經(jīng)2006年及2012年兩次修改，相關(guān)條文未作調(diào)整。根據(jù)條例第26條授權(quán)，2009年財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)、公安部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》。

法律、法規(guī)多次提出“國家設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金”，但《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第3條第3款規(guī)定，“省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立救助基金。救助基金主管部門及省級(jí)以下救助基金管理級(jí)次由省級(jí)人民政府確定”。因此，省、市地方立法是我國道路交通事故救助基金法制框架的重要組成部分。據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，目前大約20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大及武漢、西安、珠海、淮南等10多個(gè)市級(jí)人大以道路交通安全條例或道路交通安全法實(shí)施辦法等形式對(duì)救助基金予以規(guī)定，同時(shí)再次授權(quán)省、市政府或相關(guān)管理部門制定救助基金籌集、使用、管理的具體規(guī)定，河北省政府及大連、寧波、深圳、廣州等大約50多個(gè)市政府已經(jīng)出臺(tái)社會(huì)救助基金的管理辦法或細(xì)則。鑒于2015年修改《立法法》第72條授予設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)地方法規(guī)的立法權(quán)，可以預(yù)見，救助基金的地方立法規(guī)模將持續(xù)膨脹并成為關(guān)注焦點(diǎn)。

綜上所述，從法律層面的《道路交通安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》，到行政法規(guī)《道路交通安全法實(shí)施條例》、《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，到部門規(guī)章《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》，以及省市人大、政府制定地方法規(guī)、地方規(guī)章、規(guī)范性文件，龐大的法律文件已經(jīng)形成我國救助基金法制體系。但是，予以細(xì)致考察，除大量重復(fù)性規(guī)定之外，不乏沖突、錯(cuò)漏之處，亟待予以針對(duì)性完善。

二、道路交通事故社會(huì)救助基金的管理體制

管理體制建設(shè)是救助基金的組織保障。法律、法規(guī)僅規(guī)定“國家設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金”，《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第3條第1款才確立“分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)”的管理體制建構(gòu)原則，而且第3款將“國家設(shè)立”改為“省級(jí)人民政府設(shè)立”，并且授權(quán)省級(jí)人民政府確定救助基金主管部門及省級(jí)以下救助基金管理級(jí)次。換言之，中央政府負(fù)責(zé)救助基金的政策統(tǒng)一，尤其是依據(jù)《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第3條第2款，“財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門制定救助基金的有關(guān)政策，并對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市(以下簡(jiǎn)稱省級(jí))救助基金的籌集、使用和管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督”。依據(jù)《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第4條，救助基金的分工負(fù)責(zé)主要包括：(1)地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)救助基金的籌集、使用和管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；(2)地方保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)公司是否按照規(guī)定及時(shí)足額向救助基金管理機(jī)構(gòu)繳納救助基金實(shí)施監(jiān)督檢查；(3)地方公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)通知救助基金管理機(jī)構(gòu)墊付道路交通事故中受害人的搶救費(fèi)用；(4)地方農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門負(fù)責(zé)協(xié)助救助基金管理機(jī)構(gòu)向涉及農(nóng)業(yè)機(jī)械的道路交通事故責(zé)任人追償；(5)地方衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督醫(yī)療機(jī)構(gòu)按照《道路交通事故受傷人員臨床診療指南》及時(shí)搶救道路交通事故中的受害人及依法申請(qǐng)救助基金墊付搶救費(fèi)用。地方各級(jí)立法基于以上政府機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)確定主管部門，主要存在公安部門或財(cái)政部門兩種模式，例如2014年《河北省道路交通事故社會(huì)救助基金管理辦法》第5條第1款規(guī)定，省公安機(jī)關(guān)主管全省救助基金的籌集、使用和管理工作；又如2011年《寧波市道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第6條第1款規(guī)定，財(cái)政部門為救助基金的主管部門。鑒于救助基金分工負(fù)責(zé)的復(fù)雜性，地方立法往往設(shè)立救助基金管理工作協(xié)調(diào)小組，例如《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于成立遼寧省道路交通事故社會(huì)救助基金管理工作協(xié)調(diào)小組的通知》(遼政辦發(fā)[2014]38號(hào))。此外，值得注意的是，救助基金地方立法中在法律、法規(guī)確立的相關(guān)部門之外，加入民政部門。

筆者認(rèn)為，救助基金宜采取協(xié)調(diào)小組、主管部門、管理機(jī)構(gòu)、承辦單位的地方管理體制：(1)救助基金的協(xié)調(diào)小組。我國應(yīng)當(dāng)在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立救助基金的協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織、開展救助基金的有關(guān)工作，擬訂基金管理辦法和操作規(guī)則，指導(dǎo)和監(jiān)督基金籌集、管理和使用及協(xié)調(diào)解決工作中存在的問題等。由省政府副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，各相關(guān)部門副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任成員，同時(shí)在主管部門設(shè)置協(xié)調(diào)小組辦公室，負(fù)責(zé)日常工作；(2)省、市民政部門為救助基金的主管部門。依據(jù)《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第2條規(guī)定，救助基金為社會(huì)專項(xiàng)基金，道路交通事故社會(huì)救助乃是一項(xiàng)專門的社會(huì)救助，應(yīng)當(dāng)由民政部門擔(dān)任主管部門。盡管2014年《社會(huì)救助暫行辦法》未將道路交通事故社會(huì)救助納入其中，但是其與臨時(shí)救助、醫(yī)療救助密切相關(guān)，統(tǒng)一由民政部門管理較為妥適；(3)救助基金的管理機(jī)構(gòu)。市級(jí)民政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立救助基金的管理部門，依據(jù)《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第20條，管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)依法籌集救助基金，受理、審核墊付申請(qǐng)并依法墊付，依法追償墊付款，其他管理救助基金的職責(zé)。依據(jù)《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第22條，救助基金管理機(jī)構(gòu)的人員費(fèi)用、辦公費(fèi)用、追償費(fèi)用、委托代理費(fèi)用等費(fèi)用支出，應(yīng)當(dāng)同級(jí)年度預(yù)算中予以安排，不得在救助基金中列支。此外，為方便救助基金行使求償權(quán)，建議賦予救助基金以法人資格，例如《寧波市道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第7條規(guī)定，“市和縣(市)區(qū)設(shè)立具有法人資格的救助基金管理機(jī)構(gòu)，履行救助基金管理職責(zé)”；(4)承辦單位。為方便救助基金墊付，建議借鑒《河北省道路交通事故社會(huì)救助基金管理辦法》第4條規(guī)定，采用政府購買服務(wù)的方式確定相關(guān)商業(yè)保險(xiǎn)公司等專業(yè)機(jī)構(gòu)作為救助基金墊付等事項(xiàng)的具體承辦單位。

三、道路交通事故社會(huì)救助基金的資金籌集

充足的資金才能保障救助基金發(fā)揮應(yīng)有的職能和作用，否則救助基金形同虛設(shè)，毫無意義。2011年修正《道路交通安全法》第75條規(guī)定，救助基金先行墊付后，管理機(jī)構(gòu)有權(quán)向交通事故責(zé)任人追償，此外第98條規(guī)定，機(jī)動(dòng)車所有人、管理人未按照國家規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由公安部門處依照規(guī)定投保最低責(zé)任限額應(yīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)的2倍罰款，這些罰款全部納入社會(huì)救助基金，同時(shí)授權(quán)國務(wù)院規(guī)定對(duì)此予以具體規(guī)定。2012年修正《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第25條規(guī)定，救助基金來源包括：(1)按照機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例提取的資金；(2)對(duì)未按照規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款；(3)救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金；(4)救助基金孳息；(5)其他資金?！兜缆方煌ㄊ鹿噬鐣?huì)救助基金管理試行辦法》第6條則規(guī)定，救助基金的來源包括：(1)按照機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱交強(qiáng)險(xiǎn))的保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例提取的資金；(2)地方政府按照保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)交強(qiáng)險(xiǎn)繳納營(yíng)業(yè)稅數(shù)額給予的財(cái)政補(bǔ)助；(3)對(duì)未按照規(guī)定投保交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款；(4)救助基金孳息；(5)救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金；(6)社會(huì)捐款；(7)其他資金。從法律的2項(xiàng)、到條例5項(xiàng)、再到辦法7項(xiàng)，來源渠道日益豐富有利于保障救助基金的順利實(shí)施，但嚴(yán)格意義是下位法逾越上位法的授權(quán)范圍，建議全面修訂救助基金法制，以解決上下倒置問題。

救助基金按照交強(qiáng)險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)收入的一定比例提取的資金是世界上較為普遍的立法和實(shí)踐做法[2]?！兜缆方煌ㄊ鹿噬鐣?huì)救助基金管理試行辦法》第7、8條規(guī)定，每年3月1日前，財(cái)政部會(huì)同中保監(jiān)會(huì)根據(jù)上一年度救助基金的收支情況，按照收支平衡的原則，確定當(dāng)年從交強(qiáng)險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)收入提取救助基金的比例幅度。省級(jí)人民政府在幅度范圍內(nèi)確定本地區(qū)具體提取比例。辦理交強(qiáng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)按照確定的比例，從交強(qiáng)險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)中提取資金，并在每季度結(jié)束后10個(gè)工作日內(nèi)，通過銀行轉(zhuǎn)賬方式全額轉(zhuǎn)入省級(jí)救助基金特設(shè)專戶。但是，2010年財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)下發(fā)的《關(guān)于從機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)保費(fèi)收入中提取道路交通事故社會(huì)救助基金有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2010〕17號(hào))沒有確定交強(qiáng)險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)收入提取救助基金的比例幅度，而是直接規(guī)定2%具體比例；2013年財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)下發(fā)的《關(guān)于從機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)保費(fèi)收入中提取道路交通事故社會(huì)救助基金有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)金〔2013〕9號(hào))則規(guī)定從交強(qiáng)險(xiǎn)保費(fèi)收入中按1%～2%的比例幅度提取救助基金。筆者認(rèn)為，既然《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第9條規(guī)定通過交強(qiáng)險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅數(shù)額給予財(cái)政補(bǔ)助以實(shí)現(xiàn)收支平衡，因此第7條授權(quán)規(guī)范并無意義，并且人為造成交強(qiáng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本的地區(qū)性不均衡，建議依據(jù)2010年的做法修改規(guī)章。

將未按照規(guī)定投保交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款納入救助基金是《道路交通安全法》所確立的救助基金兩大來源之一，但實(shí)踐中相關(guān)罰款數(shù)額過少，相對(duì)于救助基金的資金需求更是微乎其微。未參加交強(qiáng)險(xiǎn)僅是救助基金墊付情節(jié)之一，交通違法違規(guī)行為是引發(fā)和導(dǎo)致交通事故的根本原因和重要源頭，因此筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)打破未按規(guī)定投保交強(qiáng)險(xiǎn)的罰款限制，而是按所有交通違法違規(guī)行為處以罰款的一定比例提取。如此，能夠拓寬救助基金的來源渠道，充實(shí)救助基金的資金保障，從而滿足交通事故受害人的應(yīng)急需求，體現(xiàn)社會(huì)公平正義的要求[3]。

地方立法不斷豐富法規(guī)、規(guī)章中“其他資金”的內(nèi)容。近年來，一些地方政府采取號(hào)牌號(hào)碼公開競(jìng)價(jià)，一些文化上寓意“好兆頭”的數(shù)字作為號(hào)牌號(hào)碼倍受追捧，另外限行限號(hào)，讓號(hào)牌號(hào)碼成為稀缺資源。2014年《海南省實(shí)施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第15條規(guī)定，“本省對(duì)部分小型汽車號(hào)牌號(hào)碼可以采用公開競(jìng)價(jià)的方式實(shí)行有償使用。公開競(jìng)價(jià)的號(hào)牌號(hào)碼應(yīng)當(dāng)公示，公開競(jìng)價(jià)所得款項(xiàng)納入道路交通事故社會(huì)救助基金，實(shí)行預(yù)算管理”。2011年《寧波市道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第8條第6項(xiàng)亦規(guī)定“小型客車特殊號(hào)牌號(hào)碼公開競(jìng)價(jià)凈所得”為救助基金的資金來源之一。筆者認(rèn)為，將號(hào)牌號(hào)碼公開競(jìng)價(jià)收入納入救助基金，有助于增強(qiáng)公眾對(duì)號(hào)牌號(hào)碼有償使用制度的認(rèn)同，亦可以有效補(bǔ)充救助基金，應(yīng)當(dāng)為我國救助基金法律、法規(guī)的完善所采納。

四、道路交通事故社會(huì)救助基金的先行墊付

先行墊付是道路交通事故救助基金的基本功能，需要明確墊付情形、對(duì)象及范圍。2003年《道路交通安全法》第75條規(guī)定，救助基金先行墊付的三種情形：(1)肇事車輛參加交強(qiáng)險(xiǎn)，但搶救費(fèi)用超過由保險(xiǎn)公司承擔(dān)的責(zé)任限額的；(2)未參加交強(qiáng)險(xiǎn)的；(3)肇事后逃逸的。2009年《侵權(quán)責(zé)任法》第53條規(guī)定，救助基金墊付的兩種情形：(1)機(jī)動(dòng)車不明；(2)機(jī)動(dòng)車未參加交強(qiáng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，兩部法律的差異實(shí)際上是立法語言表述不準(zhǔn)確造成的，具體而言應(yīng)當(dāng)是以下三種情形：(1)肇事車輛參加交強(qiáng)險(xiǎn)，但搶救費(fèi)用超過由保險(xiǎn)公司承擔(dān)的責(zé)任限額的；(2)未參加交強(qiáng)險(xiǎn)的；(3)肇事后逃逸且機(jī)動(dòng)車不明的。

關(guān)于先行墊付的對(duì)象，2003年《道路交通安全法》第75條規(guī)定為“交通事故中的受傷人員”；2006年《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第24條規(guī)定為“道路交通事故中受害人”，因?yàn)楹笳叩膲|付范圍擴(kuò)張為喪葬費(fèi)用，即“受害人”包括受傷人員和死亡人員。《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第12條雖然承襲條例的“道路交通事故中受害人”的表述，但是第35條規(guī)定，“本辦法所稱受害人，是指機(jī)動(dòng)車發(fā)生道路交通事故造成除被保險(xiǎn)機(jī)動(dòng)車本車人員、被保險(xiǎn)人以外的受害人”。《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第35條對(duì)受害人限定源自《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第3條，這是將救助基金和交強(qiáng)險(xiǎn)兩種不同制度的不正當(dāng)聯(lián)結(jié)。救助基金是交強(qiáng)險(xiǎn)的補(bǔ)充，但二者在性質(zhì)上卻是不同的，因此《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》墊付對(duì)象與《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》賠償對(duì)象相對(duì)應(yīng)，進(jìn)而限定交通事故受害人，既不合理亦不嚴(yán)謹(jǐn)[4]。筆者認(rèn)為，國家設(shè)立社會(huì)救助基金的目的是為確保交通事故受害人得到及時(shí)有效的救助，以保障受害人的生命權(quán)和健康權(quán)，因此救助基金應(yīng)當(dāng)適用于交通事故中所有傷亡者。

關(guān)于墊付范圍，2003年《道路交通安全法》第75條將救助基金的墊付范圍限定為“部分或者全部搶救費(fèi)用”。2006年《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第24條在“部分或者全部搶救費(fèi)用”之外，增加“喪葬費(fèi)用”。2009年《侵權(quán)責(zé)任法》第53條則明確為“搶救、喪葬等費(fèi)用”?！兜缆方煌ㄊ鹿噬鐣?huì)救助基金管理試行辦法》第12條第2款沿襲條例的提法，為“喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用”，第3款將搶救費(fèi)用進(jìn)一步區(qū)分為“自接受搶救之時(shí)起72小時(shí)內(nèi)的搶救費(fèi)用”和“特殊情況下超過72小時(shí)的搶救費(fèi)用”，后者由醫(yī)療機(jī)構(gòu)書面說明理由。此外，《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》附則部分進(jìn)一步定義搶救費(fèi)用和喪葬費(fèi)用，即第36條規(guī)定，“本辦法所稱搶救費(fèi)用，是指機(jī)動(dòng)車發(fā)生道路交通事故導(dǎo)致人員受傷時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)按照《道路交通事故受傷人員臨床診療指南》，對(duì)生命體征不平穩(wěn)和雖然生命體征平穩(wěn)但如果不采取處理措施會(huì)產(chǎn)生生命危險(xiǎn)，或者導(dǎo)致殘疾、器官功能障礙，或者導(dǎo)致病程明顯延長(zhǎng)的受傷人員，采取必要的處理措施所發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用”；第37條規(guī)定，“本辦法所稱喪葬費(fèi)用，是指喪葬所必需的遺體運(yùn)送、停放、冷藏、火化的服務(wù)費(fèi)用。具體費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按照機(jī)動(dòng)車道路交通事故發(fā)生地物價(jià)部門制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定”。但是，一些地方立法中救助基金墊付范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)，例如2014年修訂的《黑龍江省道路交通安全條例》第26條第2款規(guī)定，“對(duì)家庭基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的，救助基金管理機(jī)構(gòu)可以給予交通事故重傷的受害人和死亡受害人的家屬不超過五萬元的繼續(xù)治療救助或者困難救助”；第27條第2款規(guī)定，“救助基金管理辦法可以作出對(duì)交通事故受害人及其家屬給予其他救助的規(guī)定”。為保障救助基金的有效運(yùn)行，筆者認(rèn)為墊付范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守?fù)尵荣M(fèi)用和喪葬費(fèi)用的底線，建議各省因地制宜制定單一事故單一人次的墊付搶救費(fèi)用的上限，對(duì)于超出上限的其他賠償機(jī)制或臨時(shí)救助、醫(yī)療救助承擔(dān)。

五、道路交通事故社會(huì)救助基金的追償機(jī)制

2003年《道路安全交通法》第75條規(guī)定，“道路交通事故社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)有權(quán)向交通事故責(zé)任人追償”。2006年《侵權(quán)責(zé)任法》第53條規(guī)定，“道路交通事故社會(huì)救助基金墊付后，其管理機(jī)構(gòu)有權(quán)向交通事故責(zé)任人追償”。2006年《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第24條規(guī)定，“救助基金管理機(jī)構(gòu)有權(quán)向道路交通事故責(zé)任人追償”。《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》依舊重復(fù)以上法律、法規(guī)規(guī)定，即第24條第1款規(guī)定，“救助基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本辦法墊付搶救費(fèi)用和喪葬費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)依法向機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任人進(jìn)行追償”，只是在第3款增加規(guī)定，“有關(guān)單位、受害人或者其繼承人有義務(wù)協(xié)助救助基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行追償”。

救助基金提供的僅是一種預(yù)先墊付的救濟(jì)，追償機(jī)制的設(shè)計(jì)既是防止責(zé)任人逃脫責(zé)任，亦是救助基金的合法資金來源，同時(shí)應(yīng)當(dāng)避免受害人獲得雙重補(bǔ)償，維護(hù)當(dāng)事人之間的利益關(guān)系。救助基金旨在為交通事故中受害人提供及時(shí)的救助，一旦緊急狀況結(jié)束，救助基金原則上可以取回墊付的費(fèi)用，目前僅限定于“交通事故責(zé)任人”的規(guī)定無法實(shí)現(xiàn)上述目的，筆者建議，追償對(duì)象應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至受害人醫(yī)療或意外保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人、肇事車輛交強(qiáng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)人、肇事車輛商業(yè)第三者責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)人等，甚至在受害人有支付能力的情況下，受害人本人也應(yīng)成為被追償對(duì)象。追償機(jī)制得以順利運(yùn)行尚須有關(guān)人員的協(xié)助，《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第24條第3款泛泛規(guī)定有關(guān)單位、受害人或者其繼承人的追償協(xié)助義務(wù)，第2款對(duì)于處理該道路交通事故的公安機(jī)關(guān)交通管理部門也僅要求履行及時(shí)通知義務(wù)。臺(tái)灣地區(qū)“強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)法”第39條第3項(xiàng)規(guī)定，“特別補(bǔ)償基金于加害人或汽車所有人償還全部補(bǔ)償金額前，得通知公路主管機(jī)關(guān)吊扣其汽車牌照或駕駛執(zhí)照，并停止辦理車輛異動(dòng)”，即以行政措施以加強(qiáng)加害人履行意愿，落實(shí)補(bǔ)償基金對(duì)賠償義務(wù)人的求償[5]。筆者建議，借鑒臺(tái)灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定救助基金的管理部門有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留肇事車輛和駕駛證等。

此外，一些地方立法還規(guī)定救助基金有權(quán)對(duì)交通事故中身份無法確認(rèn)的傷亡人員的賠償款項(xiàng)予以代位提存或保存，例如2014年《海南省實(shí)施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第50條規(guī)定，“交通事故死亡人員身份無法確認(rèn)的，其死亡賠償金交由省道路交通事故社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)代為保存，待損害賠償權(quán)利人確認(rèn)后及時(shí)交付”；又如2011年《寧波市道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》第28條第2款規(guī)定，“對(duì)無主或者無法確認(rèn)身份的死者或傷者，由公安機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定處理后，其損害賠償?shù)臋?quán)利由當(dāng)?shù)鼐戎鸸芾頇C(jī)構(gòu)代為主張并提存保管損害賠償款項(xiàng)”。該制度設(shè)計(jì)有利于防止因受害人身份不明讓責(zé)任人逃避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，但是存在以下問題：(1)缺乏上位法依據(jù)。依據(jù)2015年修正《立法法》第8條第8項(xiàng)規(guī)定，民事基本制度屬于法律保留領(lǐng)域，而交通事故侵權(quán)的賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于民事基本制度范疇；(2)身份不明人員的傷亡賠償數(shù)額難以確定。傷殘賠償金、死亡賠償金、被扶養(yǎng)人生活費(fèi)等賠償款項(xiàng)的確定與相關(guān)人員的住所地或者經(jīng)常居住地、扶養(yǎng)人情況等個(gè)人信息密切相關(guān)；(3)交通事故責(zé)任人不主動(dòng)繳納的，救助基金缺乏訴訟追究的法律地位?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于侵權(quán)行為導(dǎo)致流浪乞討人員死亡，無賠償權(quán)利人或者賠償權(quán)利人不明的，民政部門能否提起民事訴訟的復(fù)函》(〔2010〕民一他字第23號(hào))明確指出，“流浪乞討人員因侵權(quán)行為導(dǎo)致死亡，無賠償權(quán)利人或者賠償權(quán)利人不明，在法律未明確授權(quán)的情況下，民政部門向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。已經(jīng)受理的，駁回起訴”；(4)代位保存或提存期限缺乏規(guī)定，超過期限的賠償款項(xiàng)處理不明。筆者建議，以法律方式承認(rèn)救助基金代位保存制度，同時(shí)設(shè)定10年保存期限，超出期限，相關(guān)款項(xiàng)納入救助基金，依此代位保存即是追償機(jī)制之一。同時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)授予救助基金的管理部門以訴訟主體資格，法律推定請(qǐng)求賠償?shù)囊话銟?biāo)準(zhǔn)，傷亡人員身份查明后，相關(guān)賠償可加以調(diào)整。

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2015-09-08

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目(L14AFX004)

D922.296

A

2095-4263(2015)03-0037-05