黃升斌

(珠江航務(wù)管理局，廣東 廣州 510110)

社會治理視角下珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理機(jī)制研究

黃升斌

(珠江航務(wù)管理局，廣東 廣州 510110)

在社會治理角度下的珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理主要存在四方面問題：一是缺乏珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理總體規(guī)劃和設(shè)計，沒有流域中遠(yuǎn)期工作目標(biāo)；二是安全管理主體的權(quán)責(zé)界限或邊界，多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象普遍存在；三是珠江水運(yùn)企業(yè)普遍處于小、弱、散的局面，重生產(chǎn)經(jīng)營輕安全管理的觀念普遍存在；四是珠江水運(yùn)跨省航運(yùn)企業(yè)委托或光租船舶現(xiàn)象大量存在，安全管理存在漏洞和隱患。文章研究提出探索構(gòu)建政府監(jiān)管、行業(yè)自律、中介服務(wù)、社會監(jiān)督合作互動的工作機(jī)制。

水運(yùn);行業(yè)安全;機(jī)制;研究

交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)工作，事關(guān)人民群眾財產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。在國家深化簡政放權(quán)和機(jī)構(gòu)精簡的背景下，推動安全管理工作的手段創(chuàng)新性不足，遵循原有的安全管理模式越來越難以適應(yīng)新形勢下安全管理的要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出創(chuàng)新社會治理體制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理理念的提出，無疑為我們破解現(xiàn)實(shí)安全管理的難題提供了一種新的思想方法。作為珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理者，需要重新審視目前所從事的行業(yè)安全管理行為(或模式)，思考運(yùn)用社會治理理念，在了解和掌握安全行業(yè)交通主管部門在交通運(yùn)輸行業(yè)安全管理總體設(shè)計和構(gòu)想的基礎(chǔ)上，通過分析珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理的基本現(xiàn)狀及存在問題，同時借鑒國外在安全管理上一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，力求在社會治理視角下，研究提出適合珠江水運(yùn)特點(diǎn)的行業(yè)安全管理模式，探索構(gòu)建政府監(jiān)管、行業(yè)自律、中介服務(wù)、社會監(jiān)督合作互動的工作機(jī)制。

一、珠江水運(yùn)交通運(yùn)輸行業(yè)管理安全管理基本現(xiàn)狀和存在問題

全國交通運(yùn)輸行業(yè)安全管理基本建成了部省市縣四級交通運(yùn)輸綜合安全與應(yīng)急管理體制；行業(yè)負(fù)有安全監(jiān)督管理職能的機(jī)構(gòu)和規(guī)模以上企業(yè)也相應(yīng)設(shè)立了機(jī)構(gòu)。跨部門、行業(yè)內(nèi)部、跨區(qū)域之間建立了一些安全生產(chǎn)和應(yīng)急工作協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制，安全監(jiān)管聯(lián)合檢查和應(yīng)急救援聯(lián)動機(jī)制逐步深化。但中央和地方、政府和企業(yè)、部門之間的安全管理職責(zé)界限仍不清晰，安全與應(yīng)急工作不均衡，存在層層衰減現(xiàn)象，“最后一公里”責(zé)任不落實(shí)問題沒能得到有效解決。

(一)珠江水運(yùn)行政和安全管理的基本現(xiàn)狀

珠江水系地理范圍涵蓋云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西六省(區(qū))及香港、澳門特別行政區(qū)。流域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與珠江水運(yùn)關(guān)系比較密切的是廣東、廣西、貴州、云南四省(區(qū))，而行業(yè)安全管理目前僅廣東省、廣西區(qū)。

這主要是珠江水系航道、運(yùn)輸管理等實(shí)施以省級交通運(yùn)輸主管部門為實(shí)施主體的體制特點(diǎn)所決定的，因此水運(yùn)行業(yè)安全監(jiān)督基本遵循這種管理模式。航道是水運(yùn)行業(yè)賴以生存的重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是交通及其他涉水部門賴以存在的基礎(chǔ)，具有公用性和公益性。開發(fā)利用航道，發(fā)展水運(yùn)事業(yè)，要服從水資源綜合利用的總體需要，在統(tǒng)籌兼顧、綜合利用的前提下，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，充分挖掘水資源在水運(yùn)方面的潛力。航道可根據(jù)自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等進(jìn)行分步開發(fā)，但與其他基礎(chǔ)設(shè)施不同，如果不保護(hù)好遠(yuǎn)期發(fā)展的條件，則會造成某類設(shè)施的短視行為，約束了其他行業(yè)的發(fā)展?jié)摿Α８母镩_放前，由于歷史原因或部門利益驅(qū)動，在珠江流域的中上游興建了大量的水利水電基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施建成后渠化了山區(qū)河流，提高了航道的水深條件，改善了船舶的通航環(huán)境，但由于未按照水運(yùn)部門要求同步建設(shè)通航設(shè)施或建設(shè)通航設(shè)施偏低等原因，造成了云南和貴州原本可以通江達(dá)海的西南水運(yùn)出海通道(右江、南北盤江-紅水河)斷航，制約了珠江水運(yùn)發(fā)展的空間。

全國交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門原本派駐珠江的行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)行使珠江水系的航運(yùn)行政管理職責(zé)，但根據(jù)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全”的明確規(guī)定，自然派生出珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理之責(zé)。如西江干線跨省航運(yùn)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作是按照交通運(yùn)輸部《關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施方案的通知》基于行政許可事項(xiàng)按照誰審批誰負(fù)責(zé)的原則，明確給流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，也是流域管理機(jī)構(gòu)開展企業(yè)安全管理工作的有力抓手。2014年后按照部的要求大力推進(jìn)，但隨著《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》頒布和《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》實(shí)施后，珠江水系省際水路普通貨物運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營許可下放至省級交通管理部門負(fù)責(zé)，隨著管理事權(quán)下放，原有的配套措施和管理手段被取消或弱化，給推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考評工作帶來了很大難度。

(二)珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理存在主要問題

在保障行業(yè)安全方面依然存在辦法不多，措施不到位，成效不理想的狀況。

(1)缺乏珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理總體規(guī)劃和設(shè)計，沒有流域中遠(yuǎn)期工作目標(biāo)，故難以從制度層面進(jìn)行構(gòu)建。

(2)安全管理主體的權(quán)責(zé)界限或邊界，多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象普遍存在，就層級而言，有中央、省、市、縣四級；就行業(yè)而言，既有安監(jiān)系統(tǒng)也有交通系統(tǒng)；就考核或檢查內(nèi)容而言，既有安監(jiān)系統(tǒng)的14項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化考核指標(biāo)，也有交通系統(tǒng)16大類的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考核要求。

(3)珠江水運(yùn)企業(yè)普遍處于小、弱、散的局面，重生產(chǎn)經(jīng)營輕安全管理的觀念普遍存在。以從事西江干線省際水路普貨運(yùn)輸企業(yè)為例，2013年共有約265家(廣東61家、廣西204家)，對照2011年頒布的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，廣東和廣西各有小微企業(yè)有39家和175家，小微企業(yè)的占比分別為64%和86%。經(jīng)營規(guī)模小，水運(yùn)市場不景氣，生產(chǎn)經(jīng)營壓力大、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不理想，據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年珠江水運(yùn)總體虧損面超過了50%，其中廣東地區(qū)的企業(yè)達(dá)到70%左右。因此對安全生產(chǎn)的重視程度不高，部分企業(yè)存在重生產(chǎn)經(jīng)營輕安全管理的觀念。

(4)珠江水運(yùn)跨省航運(yùn)企業(yè)委托或光租船舶現(xiàn)象大量存在，占比達(dá)到50%左右，安全管理存在漏洞和隱患。

二、交通運(yùn)輸行業(yè)安全管理模式轉(zhuǎn)變面臨的形勢和機(jī)遇

(一)政府由監(jiān)管型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求

十八大報告在闡述“深化行政體制改革”時明確要求穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。其核心問題是理順部門之間的關(guān)系，明確部門之間的權(quán)限，使部門在實(shí)際工作中各自運(yùn)行其職責(zé)，將會使部門設(shè)置更合理，更符合社會發(fā)展和為社會服務(wù)的要求。

近期不斷強(qiáng)化的深化行政審批制度改革釋放的信號表明，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。大部制改革的另一個重要內(nèi)容是理清權(quán)力清單，其中包括兩個方面，一個是要下放權(quán)力，盡量把權(quán)力下放到能夠承擔(dān)起政府責(zé)任的下一級部門，另一個就是權(quán)力轉(zhuǎn)移，“權(quán)力必須向社會部門轉(zhuǎn)移，真正實(shí)現(xiàn)政府和社會共同治理”。以期化解由于部門數(shù)量多、分工細(xì)，使得職能交叉、職能重疊，政府多頭管理、多頭執(zhí)法的問題突出”

(二)新《安全生產(chǎn)法》在監(jiān)管手段的方式和手段的變化，體現(xiàn)國家共治的要求

自2014年12月1日起施行的新《安全生產(chǎn)法》出臺和實(shí)施，“有法可依”的問題在很大程度上已經(jīng)得到解決，為安全生產(chǎn)管理工作提供了法律上的支撐。

(三)交通運(yùn)輸主管部門提出推進(jìn)交通運(yùn)輸安全體系建設(shè)總目標(biāo)，體現(xiàn)了安全管理模式的轉(zhuǎn)變

交通運(yùn)輸行業(yè)由安全管理向治理理念的轉(zhuǎn)變。交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)是我國安全生產(chǎn)的重要領(lǐng)域，事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會健康穩(wěn)定發(fā)展，事關(guān)人民群眾安全便捷出行，也是交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。經(jīng)過“十二五”的努力，交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)各項(xiàng)工作發(fā)展更加規(guī)范化、科學(xué)化、現(xiàn)代化，但也存在亟待解決的問題和短板。在新的形勢下，發(fā)展需求的重點(diǎn)更加明確，思路更加清晰。

三、國外綜合交通運(yùn)輸安全管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和啟示

加強(qiáng)國際交通運(yùn)輸安全發(fā)展的研究，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家交通運(yùn)輸?shù)陌踩砟?、管理方法。盡管與美、英、德等國的交通運(yùn)輸安全管理現(xiàn)狀相比，我們在水運(yùn)行業(yè)安全管理方面仍存在不少的差距，造成這種局面的原因是多方面的，根本原因是由所處的國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平所決定的，伴隨著人們對于交通安全的認(rèn)識不斷提高和加深的過程，更有體制方面的問題?；窘?jīng)驗(yàn)和做法有：

(一)注重總體規(guī)劃，對交通的各要素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一管理

交通安全管理在本質(zhì)上是一項(xiàng)綜合管理。西方國家把設(shè)計交通安全的各個環(huán)節(jié)所應(yīng)負(fù)的職責(zé)給予總體的劃定，并從立法的角度對各部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行總體的協(xié)調(diào)，然后根據(jù)各部門的組織特點(diǎn)與管理優(yōu)勢，確定所承擔(dān)的具體職責(zé)。在編制長遠(yuǎn)規(guī)劃時，既要求水陸銜接，統(tǒng)籌合理布局，以保證應(yīng)急力量全范圍覆蓋；又突出各地應(yīng)急管理特色，有的放矢，提高裝備性能，保證快速反應(yīng)和處置效果。

(二)實(shí)行決策與執(zhí)行相分離的格局，促進(jìn)安全生產(chǎn)服務(wù)主體多元化發(fā)展

交通運(yùn)輸主管部門主要負(fù)責(zé)運(yùn)輸、交通方面的法律政策制定和監(jiān)督執(zhí)行。行政執(zhí)行、公共產(chǎn)品和服務(wù)提交給省級政府和地方政府或民間協(xié)會來承擔(dān)。有關(guān)交通運(yùn)輸方面的具體事務(wù)，大都通過下面的“執(zhí)行局”和非政府部門的“公共團(tuán)體”來完成。技術(shù)工作采用委托給半官方的工業(yè)協(xié)會和民間機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。這些機(jī)構(gòu)既承擔(dān)政府委托的事務(wù)，又向企業(yè)和社會提供服務(wù)。

(三)加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)，建立應(yīng)急經(jīng)費(fèi)保障

德國普遍實(shí)行政府購買服務(wù)的模式，政府在應(yīng)急管理方面有固定的預(yù)算。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律法規(guī)要求，推動將應(yīng)急資金納入各級政府財政預(yù)算的規(guī)定落實(shí)到位，確保應(yīng)急經(jīng)費(fèi)的可靠來源。同時，應(yīng)開展交通運(yùn)輸突發(fā)事件處置應(yīng)急補(bǔ)償機(jī)制研究，制定應(yīng)急補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、出臺應(yīng)急補(bǔ)償管理辦法，建立起完善的交通運(yùn)輸應(yīng)急補(bǔ)償機(jī)制，確保應(yīng)急處置過程中緊急征用的物資裝備、參加應(yīng)急搶險的社會力量得到合理的補(bǔ)償。

(四)推進(jìn)交通運(yùn)輸應(yīng)急咨詢專家隊(duì)伍建設(shè)，廣泛動員社會力量參與安全應(yīng)急管理

交通運(yùn)輸行業(yè)面臨的突發(fā)事件多、處置難度大、專業(yè)要求高，組建不同專業(yè)特長的應(yīng)急專家隊(duì)伍庫，對改進(jìn)應(yīng)急管理水平和提高應(yīng)急處置的科學(xué)性、有效性，意義重大。重心下移，廣泛動員社會力量參與安全應(yīng)急管理。英國在強(qiáng)化政府部門間協(xié)調(diào)和協(xié)作的同時，還重視基層的公共安全管理，善于動員和儲備社會應(yīng)急力量。一是改善社會公共服務(wù)和管理，化解公共安全隱患。英國中央和地方政府支持改善社區(qū)公共服務(wù)和安全管理，建立了評級制度，起到良好的導(dǎo)向作用；二是鼓勵非政府組織和民間團(tuán)體建立志愿者隊(duì)伍。一部分機(jī)構(gòu)還承擔(dān)公共服務(wù)職能。政府把這些民間力量納入安全應(yīng)急管理體系，支持建立各類專業(yè)性、技能性的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，在很大程度上彌補(bǔ)了政府應(yīng)急資源的不足，同時增強(qiáng)了民間組織的社會責(zé)任感。

四、加強(qiáng)珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理主要工作措施

力求在規(guī)范模式上有所轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)由以往過分地重視行政監(jiān)管轉(zhuǎn)化為由傳統(tǒng)的命令+控制式的管控法升級為管理和自主相結(jié)合的共治，積極引導(dǎo)各方面共同參與，建立多方參與和合作的共治機(jī)制，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)，職工參與；政府監(jiān)管；行業(yè)自律；社會監(jiān)督的機(jī)制。

為貫徹落實(shí)全國交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門提出到2017年要初步建成交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)六個體系。即使“法規(guī)制度、安全責(zé)任、預(yù)防控制、宣傳教育、支撐保障、國際化戰(zhàn)略”，基本適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。到2020年建成交通運(yùn)輸安全體系，全面適應(yīng)我國小康社會和現(xiàn)代交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展需要。主要工作措施是：

(1)按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”以及“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”總體要求，結(jié)合珠江水運(yùn)行政管理的實(shí)際，建立珠江水運(yùn)行業(yè)安全管理制度、隱患排查治理、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，規(guī)范履職行為，并研究建立考核評價、盡職免責(zé)機(jī)制。

(2)強(qiáng)化社會監(jiān)督，加快水運(yùn)企業(yè)安全生產(chǎn)誠信管理建設(shè)。充分發(fā)揮各種媒介等輿論監(jiān)督作用，建立和完善舉報、受理、處置、信息公開等辦法，及時曝光非法違法企業(yè)、安全生產(chǎn)事故多發(fā)頻發(fā)單位、造成惡劣社會影響的交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事件等。加快推進(jìn)珠江水運(yùn)企業(yè)安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)，促進(jìn)水運(yùn)企業(yè)依法守信做好安全生產(chǎn)工作，切實(shí)保障珠江流域人民群眾和從業(yè)人員生命安全。

(3)明晰安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任和發(fā)揮行業(yè)組織的作用。按照專項(xiàng)安全生產(chǎn)工作賦予的職責(zé)，積極引入行業(yè)組織參與到安全生產(chǎn)管理中來，科學(xué)界定行業(yè)監(jiān)督管理部門、行業(yè)組織、地方港航管理部門和企業(yè)之間職責(zé)分工，理清各個服務(wù)主體在安全生產(chǎn)中的定位和功能，理順并完善安全生產(chǎn)管理層級責(zé)任鏈條，確保監(jiān)督管理責(zé)任有效落實(shí)。

(4)積極培育珠江水運(yùn)安全生產(chǎn)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，并依法加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范其咨詢服務(wù)行為。按照財政預(yù)算改革的思路，今后財政按事權(quán)下達(dá)專項(xiàng)資金，以政府購買服務(wù)的方式解決。督促各交通運(yùn)輸行業(yè)協(xié)(學(xué))會應(yīng)按照誠信建設(shè)要求，充分發(fā)揮在安全生產(chǎn)方面的行業(yè)自律作用。鼓勵和支持交通、運(yùn)輸(港航)行業(yè)協(xié)(學(xué))會等行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)在安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)、風(fēng)險評估、達(dá)標(biāo)評級等方面發(fā)揮技術(shù)支撐作用。

[1] 編寫組.《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2013.

[2] 向春玲.創(chuàng)新社會治理與社會和諧[Z].北京：中共中央黨校，2015.

[3] 魏 東.依法治國與法治政府部門建設(shè)[R].北京：交通運(yùn)輸部黨校，2015.

[4] 新華網(wǎng).新聞分析：向社會力量購買公共服務(wù)傳遞政府加快職能轉(zhuǎn)變信號[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-07/31/c_125097696.htm.

2015-06-10

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2095-4263(2015)03-0020-04