吳興實(shí) 趙 娜

(吉林工程技術(shù)師范學(xué)院，吉林 長春 130052)

長吉圖(長春、吉林、圖們)開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)是中國圖們江區(qū)域的核心地區(qū)，該區(qū)域沿邊近海，屬于東北亞區(qū)域地理幾何中心和新歐亞大陸橋中心，具備得以開發(fā)開放的得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢。對長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)的建設(shè)早就成為一項(xiàng)不可或缺的國家戰(zhàn)略，長吉圖城市圈也藉此成為迄今唯一一個(gè)國家批準(zhǔn)實(shí)施的沿邊開發(fā)開放區(qū)域。要將長吉圖城市圈培育成東北地區(qū)新的重要增長極，就要以長吉圖開發(fā)開放為先導(dǎo)，立足圖們江，面向東北亞，全面推進(jìn)圖們江區(qū)域的合作開發(fā)。

城市圈政府間合作開發(fā)建設(shè)沿邊區(qū)域是長吉圖開發(fā)開放的突破口，那么，長吉圖城市圈地方政府間將形成怎樣的關(guān)系，又有哪些因素將影響地方政府的合作程度，地方政府間的合作模式依靠什么來進(jìn)行維系呢？

一、地方政府間合作的基本要素

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和跨界公共問題的治理進(jìn)程中，地方政府間的合作正發(fā)揮著舉足輕重的作用，許多學(xué)者就如何加強(qiáng)和深化地方政府合作展開了討論和辯證。受區(qū)域發(fā)展環(huán)境參差和城市圈發(fā)展路徑不同的影響，我國不同區(qū)域的地方政府合作水平及方式也存在較大差異，欲圖構(gòu)建一種普適的地方政府合作模式或機(jī)制幾乎是不可能的。因此，從政府合作屬性上研究影響合作模式的基本要素對地方政府合作的開展將更為重要。

1.地方政府間的合作關(guān)系本質(zhì)是契約關(guān)系

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，中央政府與地方政府是命令與從屬的關(guān)系，地方政府只是服從并辦理上級政府交辦的任務(wù)，由于沒有利益關(guān)系，幾乎不存在不同城市地方政府間的合作。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府活動的焦點(diǎn)從社會資源的再分配逐步轉(zhuǎn)向增強(qiáng)政府的服務(wù)能力，政府運(yùn)行模式逐步由統(tǒng)治型政府向治理型政府過渡，權(quán)力的下放使政府的職能發(fā)生了很大變化。①地方政府這一理念的指導(dǎo)下，不斷增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也逐漸形成了各具特色的服務(wù)模式。在市場化改革的大潮中，放權(quán)讓利等重要舉措燃起了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的熱情，造就了地方政府相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體地位，使其具備了與其他地方政府間合作的基本條件。正因?yàn)榈胤秸谪?cái)政預(yù)算、物資分配、投資、資金信貸等方面獲得了實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，地方政府也就擁有了與其他經(jīng)濟(jì)主體談判的資本，不同城市地方政府間的合作也才有了發(fā)展的空間。地方政府間合作的開展大多是以訂立協(xié)議、互通有無，以達(dá)成雙方的既定目標(biāo)，契約關(guān)系在此基礎(chǔ)上建立起來，彼此遵守契約內(nèi)容也就成了毋庸置疑的合作原則。但是目前，地方政府之間達(dá)成的協(xié)議往往采取會議紀(jì)要和備忘錄的形式，不具備法律約束力，也沒有一個(gè)組織能夠?qū)@些協(xié)議的執(zhí)行進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，因此，完善區(qū)域合作的政策協(xié)調(diào)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、爭議解決機(jī)制和廣泛參與機(jī)制將是契約關(guān)系得以存在的必要條件。

2.地方政府間合作的動力是共同的利益需求

地方政府間的合作實(shí)質(zhì)上就是在優(yōu)化資源配置，解決區(qū)域間經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡的問題。隨著各地自身優(yōu)勢的不斷凸顯，生產(chǎn)要素流動不斷加強(qiáng)，地方政府間的橫向聯(lián)系也日益密切，合作形式也隨之日益多樣，這推動了我國不同地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時(shí)，我們也該認(rèn)識到，這種發(fā)展趨勢都源于這些地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在需求。

首先，跨界公共問題迫切需要地方政府間的合作。

隨著城市圈一體化進(jìn)程的加快，各大城市都面臨著區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、公共衛(wèi)生、水資源利用等跨行政區(qū)域的公共事務(wù)問題，無論從理論界還是從政府的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐角度出發(fā)，跨界公共問題都成為不可忽視的公共治理的關(guān)鍵問題。在此背景下，許多地方政府間組織的聯(lián)席會議成為一種最為簡單的合作模式，共同探討公共問題治理協(xié)商機(jī)制也就由此發(fā)端并不斷完善。

其次，開發(fā)共有資源成為政府間合作的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

長吉圖包括吉林省長春市、吉林市部分區(qū)域和延邊朝鮮族自治州，這里既坐擁俄羅斯豐富的自然資源，又依仗日本和韓國的科技與資本，還占據(jù)著中國的市場與人力資源，并且憑借其朝鮮族人口集中居住地的優(yōu)勢發(fā)展朝鮮族特色的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，可謂資源豐饒、地理位置優(yōu)越、人杰地靈，成為中國沿邊開放開發(fā)的重要區(qū)域，是中國面向東北亞開放的重要門戶。長吉圖未來發(fā)展前景廣闊，在東北經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，將打通中蒙大通道和東北東部通道，強(qiáng)化長吉圖區(qū)域與遼寧省、黑龍江省、內(nèi)蒙古東部地區(qū)等區(qū)域的聯(lián)動合作開發(fā)，形成“兩縱一橫”對外開放通道，最終構(gòu)筑東西、南北全方位開放的格局。通過地方政府間的合作，未來將全力打造具有自主創(chuàng)新能力和核心競爭力的汽車、石化、農(nóng)產(chǎn)品加工、光電子信息、冶金建材、裝備制造、生物、新材料等八大新型工業(yè)基地。

二、長吉圖城市圈地方政府間合作存在的主要問題

面對社會的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，越來越多的公共事務(wù)和公共問題使城市間地方政府的聯(lián)系日益緊密，地方政府間的單邊行政已無力解決跨界公共事務(wù)，客觀上就要求地方政府間的跨區(qū)域合作治理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的一體化發(fā)展。②然而，盡管有共同的目標(biāo)和心愿，很多合作也在種種難以預(yù)料的因素中逐漸瓦解，沒能形成有效的地方治理。

1.信息不對稱嚴(yán)重影響合作關(guān)系。

受績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的限制和地方政府間利益博弈的影響，信息在政府間合作的過程中存在著流動性差的問題。合作雙方信息不對稱將嚴(yán)重影響政府間合作的效率和深度。政府間合作的本質(zhì)是資源優(yōu)化配置，就是說相關(guān)的資源在協(xié)議達(dá)成后會進(jìn)行流動以求得最大的效益，以此滿足雙方的合作需求，實(shí)則即是利益的共享。但是，地方政府在合作中也存在個(gè)體目標(biāo)與全局目標(biāo)間的沖突問題，或出于地方保護(hù)的“本位主義”問題，想在合作中成為獲得利益更多的一方，由此而造成信息傳遞誤差、偏差等現(xiàn)象。這將嚴(yán)重影響合作雙方意愿的達(dá)成。信息不對稱情況下的合作，都將導(dǎo)致資源不能得到最優(yōu)的配置，影響利益的最大化。輕則一方利益受損，重則共同目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，損失由公眾埋單。長此以往，不僅影響政府之間的信任關(guān)系，同時(shí)也將影響公眾對政府的信任程度。

解決這個(gè)問題，不僅需要政府工作人員不斷提升自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)理念，還要注重政務(wù)工作中信息的交流與整合。樹立正確的合作觀念是政府間合作得以開展的前提和基礎(chǔ)，要注重契約關(guān)系之中的誠實(shí)守信。同時(shí)，建立切實(shí)可行的信息共享機(jī)制。

2.缺少規(guī)范的合作規(guī)則，合作基礎(chǔ)不牢靠。

城市圈政府間的合作本質(zhì)是一種契約關(guān)系，締結(jié)契約的雙方都應(yīng)遵守協(xié)議內(nèi)容。但在實(shí)踐中，難免存在缺少監(jiān)督而迫使契約的約束力降低的情況。即便政府間合作意愿強(qiáng)烈，但現(xiàn)實(shí)因素影響了合作進(jìn)程，并且雙方都造成巨大的經(jīng)濟(jì)和社會損失。因此，必須有一套統(tǒng)一的規(guī)則約束地方政府行為，才能促進(jìn)有效合作的達(dá)成。

城市圈各地區(qū)在招商引資、土地批租、人才流動、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面的規(guī)則都十分不同，就更缺乏促進(jìn)區(qū)域合作和一體化的統(tǒng)一規(guī)范，沒有制度的保障，合作中的違約行為得不到及時(shí)有效的追究，受損的依然是社會公眾。因此，需要一套牢靠的公約或規(guī)則約束政府的合作行為。至少包括以下幾點(diǎn)：一是平等協(xié)商。協(xié)議的締結(jié)是地方政府間博弈的產(chǎn)物，必須雙方一致同意；二是規(guī)范的文字協(xié)議。只有將合作事項(xiàng)以文字協(xié)議的形式固定下來才具有較強(qiáng)的制度性；三是有正式的執(zhí)行機(jī)制。要嚴(yán)格要求合作的具體事宜，規(guī)范每項(xiàng)行為的發(fā)生。缺乏規(guī)制政府行為的相關(guān)法律與制度都將使政策失去應(yīng)有的效果，政府間的合作迫切需要法律或規(guī)章加以調(diào)整。

三、有效促進(jìn)城市圈政府間合作的對策建議

隨著長吉圖經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市圈內(nèi)地方政府間的合作也日益增多，然而潛在的問題都是政府間未來長久合作的隱患，只有不斷提高政府間合作的能力和水平，才能不斷推進(jìn)長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)的開放合作，促進(jìn)長吉圖城市圈的一體化發(fā)展。

一是要運(yùn)用法治思維行使權(quán)力，不斷提高政府間合作的法治水平。黨的十八大報(bào)告提出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定能力”。地方政府及其各部門在認(rèn)識、分析和處理問題的過程中，要以法治的理念為前設(shè)，以法律底線為最低目標(biāo)作為基本的思維方式。這是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。

二是要不斷放權(quán)給市場，行使權(quán)力的負(fù)面清單。地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，由于行政審批事項(xiàng)過多，極容易造成權(quán)力的過分膨脹，權(quán)力的濫用或越權(quán)都嚴(yán)重影響市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。地方政府要推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合的理念發(fā)展，在做好服務(wù)的同時(shí)也要更有效地實(shí)施事中事后監(jiān)管，保證市場更加公平有序。積極探索引進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)權(quán)力負(fù)面清單的優(yōu)秀做法，推動城市圈經(jīng)濟(jì)一體化的建設(shè)步伐。

三是要探索有效的績效考評機(jī)制，對政府間合作的事項(xiàng)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。地方政府間的合作多是平級合作，缺乏有效的績效考評則會不利于政府間的合作。相互推諉或權(quán)力越級都會不利于政府間合作的深度與廣度。第三方非政府組織的發(fā)展應(yīng)得到政府的關(guān)注和重視，探索有效的內(nèi)部考評與第三方考核相結(jié)合的考評機(jī)制對城市圈地方政府間的合作至關(guān)重要。對合作事項(xiàng)的有效獎(jiǎng)懲，才能不斷完善合作過程中的工作，實(shí)現(xiàn)政府間合作的目標(biāo)。

注 釋：

①張萬寬，焦燕.地方政府績效考核研究——多任務(wù)委托代理的視角[J].東岳論叢.2010.05：154.

②方雷.地方政府間跨區(qū)域合作治理的行政制度供給[J].理論探討.2014.01：19.

[1]李輝.區(qū)域一體化中地方政府間合作的預(yù)期與挑戰(zhàn)——以協(xié)同理論為分析框架[J].社會科學(xué)輯刊2014.01.

[2]董姝娜，武向平.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中政府間合作模式研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫2013.07.

[3]陳強(qiáng).地方政府間合作的博弈論視角：“囚徒困境”之破解——以廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為例[J].開發(fā)研究2012.01.

[4]葉必豐.我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政協(xié)議[J].法學(xué)研究2006.02.

[5]傅永超，徐曉林.府際管理理論與長株潭城市群政府合作機(jī)制[J].公共管理學(xué)報(bào)2007.02

[6]瞿志遠(yuǎn).公共服務(wù)供給中的主體間關(guān)系[D].浙江大學(xué)2012.