●徐孟洲 王美舒

公共產(chǎn)品提供視野下的政府收費(fèi)法治化探討

●徐孟洲 王美舒

在我國(guó)財(cái)政非稅收入中，行政事業(yè)性收費(fèi)較為復(fù)雜，但爭(zhēng)議諸多。這其中包括對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)定位、行政事業(yè)性收費(fèi)與其他非稅收入項(xiàng)目之間的關(guān)系，以及行政事業(yè)性收費(fèi)定價(jià)等問(wèn)題的爭(zhēng)議。行政事業(yè)性收費(fèi)與稅收相比，由于其缺乏公開(kāi)透明與規(guī)范性、固定性，或者說(shuō)不大符合法治邏輯。因此，提出“清理所有行政事業(yè)性收費(fèi)”或?qū)⒁徊糠质召M(fèi)實(shí)行“費(fèi)改稅”，也就成為法治邏輯的必然要求。從公共產(chǎn)品提供的角度看，“費(fèi)”有其存在的必要性，政府收費(fèi)法治化并非所有的費(fèi)皆改為稅。而清理保留的 “費(fèi)”必須從公共產(chǎn)品提供的角度出發(fā)，對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)定價(jià)以及收費(fèi)資金管理等三個(gè)方面進(jìn)行科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)政府收費(fèi)的法治化管理。

一、政府收費(fèi)中的“費(fèi)”

政府收費(fèi)中的“費(fèi)”到底為何，各方觀點(diǎn)并不一致。學(xué)理上，有學(xué)者認(rèn)為，“費(fèi)”是政府或得到授權(quán)的企事業(yè)單位向公眾提供有償勞務(wù)的價(jià)格；有學(xué)者認(rèn)為“費(fèi)”是指社會(huì)公共機(jī)構(gòu)規(guī)制的無(wú)形產(chǎn)品的比例價(jià)，同時(shí)又是補(bǔ)充財(cái)力的繼補(bǔ)稅，是稅收收入的一種補(bǔ)充；有學(xué)者從受益者付費(fèi)的角度提出，“費(fèi)”是指政府部門(mén)、企業(yè)和事業(yè)單位，由于給受益人提供一定勞務(wù)或者資源使用權(quán)等而向受益者收取的費(fèi)用；還有學(xué)者認(rèn)為，“費(fèi)”是提供混合商品（準(zhǔn)公共產(chǎn)品，又稱混合商品，具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的雙重性質(zhì)）的價(jià)格，構(gòu)成政府收入中的重要部分。

實(shí)踐中也出現(xiàn)了對(duì) “費(fèi)”的不同界定。從國(guó)際上看，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）將“費(fèi)”界定為，“對(duì)享受政府所提供的服務(wù)的受益人收取與成本相對(duì)應(yīng)的費(fèi)用”；世界銀行則提出，“費(fèi)”是公眾“為交換公共部門(mén)所提供的特別物品和服務(wù)而進(jìn)行的支付，主要由國(guó)營(yíng)企業(yè)和地方政府征收”。從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，則有寬、中、窄三種不同口徑。寬口徑者認(rèn)為，政府收費(fèi)包括行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。例如，寬口徑說(shuō)首先在遼寧省整頓“亂收費(fèi)”工作中被提出；中口徑者認(rèn)為，政府收費(fèi)包括行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)，但不包括經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)；窄口徑者認(rèn)為，政府收費(fèi)僅包括行政性收費(fèi)。此外，原國(guó)家計(jì)委在《關(guān)于費(fèi)改稅的幾點(diǎn)建議》中將收費(fèi)分為五類；原國(guó)家計(jì)委起草的《國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)管理暫行條例》中提出了國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)、中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)、公益服務(wù)收費(fèi)等；我國(guó)《價(jià)格法》則將收費(fèi)分為國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)、公用事業(yè)收費(fèi)、中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)、公益服務(wù)收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)收費(fèi)等。我們常論及的“行政事業(yè)性收費(fèi)”，就是以“費(fèi)”的中口徑來(lái)理解的，即政府費(fèi)用包括行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)。行政性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其授權(quán)單位在行使國(guó)家管理職能中依法收取的費(fèi)用，它包括了政府向居民提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ü芾硭杖〉囊?guī)費(fèi)，以及政府對(duì)其所提供的公共物品和服務(wù)而直接向使用者或受益者收取的使用費(fèi)。而規(guī)費(fèi)（fees），是指政府部門(mén)為公民提供某種特定服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉氖掷m(xù)費(fèi)和工本費(fèi)。規(guī)費(fèi)通常包括兩類：外事規(guī)費(fèi)、內(nèi)務(wù)規(guī)費(fèi)、經(jīng)濟(jì)規(guī)費(fèi)、教育規(guī)費(fèi)以及其他行政規(guī)費(fèi)等附隨于政府部門(mén)各種行政活動(dòng)的行政規(guī)費(fèi)；民事訴訟費(fèi)與刑事訴訟費(fèi)等訴訟規(guī)費(fèi)以及出生登記費(fèi)、遺產(chǎn)管理登記費(fèi)、繼承登記費(fèi)與結(jié)婚登記費(fèi)等非訴訟規(guī)費(fèi)在內(nèi)的司法規(guī)費(fèi)。而使用費(fèi)（usercharges），則是指政府對(duì)特定服務(wù)或特許權(quán)收取的價(jià)格，用于支付提供這些服務(wù)的全部或部分成本。對(duì)政府所提供的特定公共設(shè)施的使用者按照一定標(biāo)準(zhǔn)收取使用費(fèi)，包括水費(fèi)、電費(fèi)、煤氣費(fèi)、公立大學(xué)學(xué)費(fèi)、公立醫(yī)院收費(fèi)、停車(chē)費(fèi)、公園門(mén)票，等等。使用費(fèi)主要分為以下幾類：對(duì)使用公共設(shè)施或消費(fèi)物品和服務(wù)的直接收費(fèi)（directcharges）、擁有從事某種活動(dòng)的特許權(quán)繳納的執(zhí)照稅或費(fèi)（licensetaxesorfee）以及公用事業(yè)特種費(fèi)（specialassessments）。

事業(yè)性收費(fèi)是指非營(yíng)利的事業(yè)單位及類似機(jī)構(gòu)在向社會(huì)提供公益服務(wù)中，依照有關(guān)政策規(guī)定收取的費(fèi)用。據(jù)《中國(guó)大百科全書(shū)》所載：“事業(yè)性收費(fèi)（chargesofnon-profit-makingservice），是指事業(yè)單位向社會(huì)提供服務(wù)而收取的費(fèi)用?！笔聵I(yè)性收費(fèi)分為八類：醫(yī)療收費(fèi)、教育收費(fèi)、科技服務(wù)費(fèi)、檢驗(yàn)檢疫費(fèi)、調(diào)解服務(wù)費(fèi)、代理費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)以及資源使用費(fèi)。

可見(jiàn)，不管是從理論層面還是從實(shí)踐角度出發(fā)，不同觀點(diǎn)或不同理解都揭示了“費(fèi)”與公共產(chǎn)品、服務(wù)提供之間的關(guān)系，即政府或企事業(yè)單位向公眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，公眾在稅之外，向提供者支付的對(duì)價(jià)或報(bào)酬。

二、公共產(chǎn)品提供與政府收費(fèi)

既然“費(fèi)”與公共產(chǎn)品提供緊密相連，其獨(dú)立于“稅”存在的必要性就愈加值得探討。在理論上，學(xué)者有時(shí)并不刻意區(qū)分稅與費(fèi)，將二者統(tǒng)稱為“稅費(fèi)”，認(rèn)為二者都是公眾向國(guó)家繳納的，以作為國(guó)家提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的報(bào)酬。相較于設(shè)立、征管都更為靈活的“費(fèi)”，“稅”的設(shè)立、征管更符合法治要求。如果僅從公共產(chǎn)品由政府提供，私人產(chǎn)品由市場(chǎng)提供的思路出發(fā)，“費(fèi)”似乎并無(wú)存在的必要，進(jìn)行“費(fèi)改稅”，清除所有的收費(fèi)項(xiàng)目成了法治邏輯的必然。但細(xì)致考察公共產(chǎn)品就會(huì)發(fā)現(xiàn)，僅區(qū)分公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品并不足以描述現(xiàn)實(shí)生活，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間還存在著準(zhǔn)公共產(chǎn)品；準(zhǔn)公共產(chǎn)品之下又可分為俱樂(lè)部物品（具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，又稱為自然壟斷物品）和公共池塘資源（非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性物品）。正是公共產(chǎn)品的內(nèi)部細(xì)分使得“費(fèi)”的存在有了必要。

與純公共產(chǎn)品必須由政府提供不同，準(zhǔn)公共產(chǎn)品兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的性質(zhì)，可由政府提供，也可由市場(chǎng)提供。在現(xiàn)實(shí)生活中，到底由哪一方來(lái)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要通過(guò)“成本—收益”分析來(lái)具體分析。當(dāng)政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品時(shí)，其成本除了對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行生產(chǎn)、維護(hù)所產(chǎn)生的成本，還主要包括稅收成本與稅收的效率損失。稅收成本是為征稅而耗費(fèi)的資源，表現(xiàn)形式為征管成本和繳納成本，收益則是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的社會(huì)使用效益。由此，由政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品產(chǎn)生的社會(huì)凈效益可表示成：

政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的社會(huì)凈效益=社會(huì)使用產(chǎn)品的效益-生產(chǎn)、使用、維修成本-稅收成本-稅收的效率損失

當(dāng)市場(chǎng)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品時(shí)，其成本除了生產(chǎn)和維護(hù)公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的成本，還包括收費(fèi)成本和收費(fèi)的效率損失。由此，由市場(chǎng)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的社會(huì)凈效益，可表達(dá)為如下公式：

市場(chǎng)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的社會(huì)凈效益=社會(huì)使用產(chǎn)品的效益-生產(chǎn)、使用、維修成本-收費(fèi)成本-收費(fèi)的效率損失

根據(jù)公式，假設(shè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品不管由哪一方提供，產(chǎn)生的社會(huì)效益相同（如都可在相同長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)為相同數(shù)量的機(jī)動(dòng)車(chē)提供暢通無(wú)阻的交通），生產(chǎn)、維護(hù)公共產(chǎn)品的成本也相同，當(dāng)稅收成本+稅收的效率損失＜收費(fèi)成本+收費(fèi)的效率損失時(shí)，由政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的社會(huì)凈效益大于市場(chǎng)提供時(shí)的，此時(shí)應(yīng)由政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即應(yīng)采用收稅方式從民眾取得提供公共產(chǎn)品的 “報(bào)酬”；當(dāng)稅收成本+稅收的效率損失＞收費(fèi)成本+收費(fèi)的效率損失時(shí)，由市場(chǎng)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的社會(huì)凈效益大于政府提供時(shí)的，此時(shí)應(yīng)由市場(chǎng)自主提供這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但市場(chǎng)并未進(jìn)入這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的，需政府進(jìn)行提供，且收費(fèi)較收稅更優(yōu)。但這一理論似乎不能完全覆蓋所有行政事業(yè)性收費(fèi)，從表面上看，行政性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其授權(quán)單位在行使國(guó)家管理職能中依法收取的費(fèi)用，是國(guó)家意志和權(quán)威的一種經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)；而事業(yè)性收費(fèi)是指非營(yíng)利的國(guó)家事業(yè)單位及類似機(jī)構(gòu)在向社會(huì)提供公益服務(wù)中，依照有關(guān)政策規(guī)定收取的費(fèi)用，是對(duì)服務(wù)性勞動(dòng)的部分補(bǔ)償。但從公共產(chǎn)品提供角度看，不管是行政性收費(fèi)還是事業(yè)性收費(fèi)，本質(zhì)都是公眾對(duì)公共產(chǎn)品提供方的對(duì)價(jià)或報(bào)酬，二者的區(qū)別僅在于公共產(chǎn)品提供者不同，并因此區(qū)別而引發(fā)的不同定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)在公共產(chǎn)品提供視野下的差別，并不影響稅與費(fèi)在公共產(chǎn)品提供視野下的區(qū)分與選擇。

從準(zhǔn)公共產(chǎn)品的內(nèi)部分類來(lái)看，公共池塘產(chǎn)品不易實(shí)現(xiàn)排他性，且需求彈性較大，利用現(xiàn)有稅收體制的成本要遠(yuǎn)低于收費(fèi)帶來(lái)的成本，對(duì)這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品采取收稅形式更優(yōu)；而俱樂(lè)部產(chǎn)品易實(shí)現(xiàn)排他性，且需求彈性較小，相較于在稅收體制中增加新稅種的征收機(jī)制，收費(fèi)帶來(lái)的成本和效率損失都更小，對(duì)這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品采取收費(fèi)形式，并進(jìn)行“付費(fèi)—服務(wù)”、“付費(fèi)—使用”的提供方式更優(yōu)。沿著這一區(qū)分思路能發(fā)現(xiàn)，諸如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)、教育附加、地方教育附加、城市公用事業(yè)附加等收費(fèi)針對(duì)的是公共池塘產(chǎn)品，收稅更優(yōu)，應(yīng)“費(fèi)改稅”，納入稅收法制之中；而公證、檢驗(yàn)檢測(cè)、證照等方面的收費(fèi)針對(duì)的是俱樂(lè)部產(chǎn)品，收費(fèi)更優(yōu)?！百M(fèi)”獨(dú)立于“稅”有其存在的必要性，解決這部分“費(fèi)”的收費(fèi)問(wèn)題，就不能單純依靠“費(fèi)改稅”、“清理收費(fèi)”來(lái)實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)在保持其“費(fèi)”的地位的同時(shí)，對(duì)收費(fèi)活動(dòng)實(shí)行法治化管理。

三、政府收費(fèi)如何法治化

國(guó)家治理制度只有上升為憲法和法律，才能實(shí)現(xiàn)法治化，才能定型化、精細(xì)化和運(yùn)行的高效率。作為非稅收入的政府收費(fèi)制度亦需要法治化。“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是實(shí)現(xiàn)法治化的內(nèi)在要求。鑒于政府收費(fèi)制度并未完全制度化，很多實(shí)踐還停留在政策或低層次的規(guī)范性文件規(guī)制下，有的甚至就是某種攤派。一些收費(fèi)在法律文本缺失情況下運(yùn)作，這樣“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”就無(wú)從談起。由此，“科學(xué)立法”在政府收費(fèi)法治化過(guò)程中顯得尤為重要。

目前，規(guī)范我國(guó)政府收費(fèi)的法律文本除了《價(jià)格法》之外，主要參考政府部門(mén)制定的一系列規(guī)范性文件。例如，1996年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，2006年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委制定的 《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》和《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》，2010年財(cái)政部發(fā)布的《政府性基金管理暫行辦法》等?！蛾P(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》規(guī)定了行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)立、批準(zhǔn)、定價(jià)權(quán)力分配，而《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》和《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》則明確了收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批的原則。但隨著服務(wù)型、法治型政府的推進(jìn)，這些規(guī)范性文件顯然無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)政府收費(fèi)法治化的要求。我國(guó)應(yīng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定《非稅收入法》、《行政事業(yè)性收費(fèi)條例》等各類非稅收入法規(guī)。從收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立、收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)以及收費(fèi)資金管理三個(gè)方面進(jìn)行法律規(guī)制，建立良好的政府收費(fèi)法律制度。

（一）收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立必須法定

收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立的法定可從兩個(gè)向度展開(kāi)：其一是理順稅、費(fèi)、價(jià)的關(guān)系，從公共產(chǎn)品提供角度出發(fā)，將不同公共產(chǎn)品、公共服務(wù)進(jìn)行重新歸類，理順其間關(guān)系，分別置入稅法、收費(fèi)法律制度和價(jià)格法限制之下；其二是確定合理的收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立程序的法定。

從公共產(chǎn)品提供角度看，收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)立應(yīng)理順稅、費(fèi)、價(jià)的關(guān)系，將純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品中的公共池塘產(chǎn)品歸入稅收體制中，也即對(duì)繳費(fèi)者不直接受益、征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)具有相對(duì)穩(wěn)定性、征收手段具有強(qiáng)制性、符合稅收條件且合理合法的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)，逐步實(shí)施“費(fèi)改稅”；將準(zhǔn)公共產(chǎn)品中的俱樂(lè)部產(chǎn)品歸入收費(fèi)體制中；另有一部分可以由市場(chǎng)提供，并且正在由市場(chǎng)提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)讓其回歸市場(chǎng)，由市場(chǎng)定價(jià)，只要遵守《價(jià)格法》、《反壟斷法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律即可。

從公共產(chǎn)品角度來(lái)理順稅、費(fèi)、價(jià)的關(guān)系，雖然實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)公平，但面對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)生活中，這樣的分類方法還無(wú)法解決層出不窮的收費(fèi)問(wèn)題，這就需要一套完整的設(shè)立程序來(lái)保證收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立的形式公平。收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立的法定程序需涵蓋以下方面：

1、收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)原則。項(xiàng)目設(shè)立除了應(yīng)符合國(guó)際慣例或國(guó)際對(duì)等原則、依照中央（地方）法律設(shè)立原則、服務(wù)對(duì)象明確原則之外，還應(yīng)符合社會(huì)凈效益優(yōu)化原則，將立項(xiàng)過(guò)程中需進(jìn)行的“成本—收益”分析貫徹到收費(fèi)立項(xiàng)全過(guò)程。

2、收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)與批準(zhǔn)權(quán)限配置。在公共產(chǎn)品提供過(guò)程中，越靠近公共產(chǎn)品使用者的，就越能了解公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求與喜好。因此，有立項(xiàng)申請(qǐng)權(quán)的除了縣級(jí)以下政府，還應(yīng)包括直接向公眾提供公共產(chǎn)品、服務(wù)的企事業(yè)單位。而為起到監(jiān)督作用，只有經(jīng)國(guó)務(wù)院、省政府及其授權(quán)的兩級(jí)財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門(mén)才具有收費(fèi)立項(xiàng)批準(zhǔn)權(quán)。

3、收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)。收費(fèi)項(xiàng)目除了需符合國(guó)家法律、法規(guī)，國(guó)際慣例或?qū)Φ仍瓌t外，還應(yīng)從“成本—收益”分析出發(fā)，闡述該項(xiàng)目采取收費(fèi)方式更優(yōu)的理由。這樣的立項(xiàng)依據(jù)設(shè)定可以打破原有立項(xiàng)制度的慣性效應(yīng)，從根本上理順收費(fèi)項(xiàng)目的內(nèi)部關(guān)系。

4、收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)審批。在立項(xiàng)操作上，必須嚴(yán)格報(bào)批程序，確保不越權(quán)立項(xiàng)、不違法立項(xiàng)；在立項(xiàng)合理性上，對(duì)確因特定管理和服務(wù)必須收費(fèi)的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際支出收取一定費(fèi)用，還要充分考慮各方面的承受能力，使收費(fèi)有利于社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)方法和程序的法定

不同于市場(chǎng)交易價(jià)格所表示的私人成本和稅收所體現(xiàn)的社會(huì)成本，收費(fèi)項(xiàng)目的定價(jià)反映的是收費(fèi)價(jià)值內(nèi)容。一般而言，收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)有兩種方式：一種是完全成本定價(jià)，另一種是邊際成本定價(jià)。完全成本定價(jià)是按市場(chǎng)需要量確定平均成本來(lái)進(jìn)行定價(jià)，其目的是為了補(bǔ)償成本費(fèi)用。但這種定價(jià)原則下，一般平均成本要高于邊際成本，部分服務(wù)對(duì)象會(huì)排斥較高的價(jià)格，導(dǎo)致公共設(shè)施使用效率不足。而邊際成本定價(jià)原則是按市場(chǎng)最優(yōu)資源配置所要求，按低于市場(chǎng)成本的邊際成本來(lái)定價(jià)，由此會(huì)發(fā)生虧損，這部分虧損以政府稅收收入形式補(bǔ)貼。目前，我國(guó)普遍采用的是按低于平均成本的邊際成本收取，一方面考慮到照顧低收入者的消費(fèi)水平，體現(xiàn)了政府所提供服務(wù)的公共性；另一方面，按照最低消費(fèi)水平進(jìn)行收費(fèi)，減少了對(duì)公共產(chǎn)品的浪費(fèi)。

具體到各種類型的“費(fèi)”，行政性收費(fèi)是因政府提供公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的；事業(yè)性收費(fèi)是因公益性的企事業(yè)單位提供特定物品和服務(wù)的使用收取的，因而需要在定價(jià)中同時(shí)體現(xiàn)公益性和盈利性，需按照受益原則，即經(jīng)濟(jì)行為主體從這種使用中獲得的收益來(lái)定價(jià)，以此部分補(bǔ)償企事業(yè)單位在提供公共產(chǎn)品過(guò)程中所付出的成本。無(wú)論何種收費(fèi)項(xiàng)目，其定價(jià)方法必須按法律的明確規(guī)定，杜絕隨意定價(jià)。

在收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)程序方面也要做到法定。收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)程序應(yīng)符合公平、公正、公開(kāi)和效率的原則。收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)程序要便于滿足社會(huì)公共管理需要，合理補(bǔ)償管理或服務(wù)成本，并與社會(huì)承受能力相適應(yīng)。為此，要在法律中明確規(guī)定收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)的申請(qǐng)程序、審批程序和通知程序等。由于收費(fèi)針對(duì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品兼具公共性和私人性，其定價(jià)程序應(yīng)區(qū)別于由價(jià)格管理部門(mén)會(huì)同相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行定價(jià)的程序，如公路收費(fèi)可由價(jià)格管理部門(mén)會(huì)同交通管理部門(mén)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門(mén)商定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的程序。只有做到程序公正法定，才能保障收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的合理與公正。

（三）收費(fèi)資金管理的法律規(guī)制

對(duì)收費(fèi)資金的管理也必須納入法治軌道。收費(fèi)資金管理涉及兩大方面的內(nèi)容：一是收費(fèi)資金的分成問(wèn)題，二是收費(fèi)資金的收繳、劃撥程序問(wèn)題。收費(fèi)資金的分成，影響到地方政府公共產(chǎn)品、服務(wù)提供的質(zhì)量。現(xiàn)行收費(fèi)資金分成方式不盡相同，有的部分上繳中央、省、市，比例在5%-45%不等；有的則全額上繳省級(jí)，由省級(jí)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支；有的則按一定的比例統(tǒng)籌一部分“政府調(diào)劑資金”，作為同級(jí)政府的機(jī)動(dòng)財(cái)力，其余資金則全部納入單位預(yù)算由其自行支配和使用。根據(jù)公共產(chǎn)品提供原理，公共產(chǎn)品提供者越接近產(chǎn)品使用者，就越能了解使用者需求，從而更高效率地提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。因此，在收費(fèi)資金分成中，應(yīng)按照事權(quán)與支出責(zé)任相統(tǒng)一的原則，從法律上要根據(jù)科學(xué)合理的原則，規(guī)定上繳比例（如各級(jí)上繳的比例之和一般應(yīng)控制在20%以下），合理分配收費(fèi)資金，使與公眾距離較近的地方政府擁有更多資源提供恰當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品?！?/p>

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院）