●曾康華 李思沛 曾令琨

深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革的思考

●曾康華 李思沛 曾令琨

編者按：收費(fèi)清理改革與群眾利益密切相關(guān)。特別是近年來(lái)，國(guó)家大刀闊斧地開(kāi)展改革，實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，采取一系列舉措取消、停征、減免行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，為企業(yè)和個(gè)人減輕了負(fù)擔(dān)。顯然，現(xiàn)代收費(fèi)性質(zhì)較以往已經(jīng)發(fā)生巨大變化，政府行政事業(yè)性收費(fèi)是否仍有必要？如何建立規(guī)范透明的收費(fèi)制度？本期專題繼續(xù)邀請(qǐng)財(cái)政學(xué)者從專業(yè)角度進(jìn)行探討，深入解讀現(xiàn)代財(cái)政制度下收費(fèi)清理改革問(wèn)題。

一、改革的動(dòng)因與歸宿是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系

深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革，從根本上講，其動(dòng)因與歸宿是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。因?yàn)槿绻褪袌?chǎng)的關(guān)系處理不好，政府的職責(zé)就難以劃清，政府過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)的問(wèn)題就難以解決，推進(jìn)收費(fèi)清理改革的工作就難以取得實(shí)質(zhì)性成效。

要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，就宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而言，當(dāng)前形勢(shì)下，就是政府如何審時(shí)度勢(shì)管控好國(guó)民經(jīng)濟(jì)，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，提高市場(chǎng)配置資源的效率，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，這是政府宏觀調(diào)控的當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)看到，政府職責(zé)的邊界并不是一成不變的，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和不斷推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革的變化而變化。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)正在發(fā)生深刻的變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)。面對(duì)這些新變化，如何保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，必須要有發(fā)展的新思路，必須要有深化改革的新舉措。受?chē)?guó)際國(guó)內(nèi)諸多因素影響，這幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨許多困難，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的不確定因素和下行的壓力依然存在。那么，在這種新的形勢(shì)下，如何推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，謀求社會(huì)經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展，這是政府必須管控好的事情。因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)角度看，政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。而解決這些問(wèn)題的根本出路就是要全面深化改革，通過(guò)全面深化改革，解放生產(chǎn)力，激發(fā)市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。凡是市場(chǎng)能夠充分發(fā)揮資源配置作用的領(lǐng)域，政府就不要干預(yù)；凡是市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題，才能由政府發(fā)揮應(yīng)有的作用。

可見(jiàn)，在當(dāng)前形勢(shì)下，激發(fā)市場(chǎng)活力，提高市場(chǎng)配置資源的效率，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，是政府職責(zé)和作用發(fā)揮的著力點(diǎn)。而且，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的微觀基礎(chǔ)就是要激發(fā)市場(chǎng)的活力，如果市場(chǎng)缺乏活力，就會(huì)影響市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮資源配置的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多，對(duì)激發(fā)微觀主體的市場(chǎng)活力認(rèn)識(shí)不夠，本質(zhì)上也就是沒(méi)有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，導(dǎo)致市場(chǎng)活力不足，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮資源配置的作用?，F(xiàn)階段，政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多是多方面的，諸如阻止微觀主體市場(chǎng)準(zhǔn)入、競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)不充分、定價(jià)機(jī)制市場(chǎng)化程度不夠、政府直接干預(yù)微觀主體活動(dòng)等領(lǐng)域都存在不少的問(wèn)題。其中在財(cái)政分配方面，最突出的一個(gè)問(wèn)題就是政府收費(fèi)。政府收費(fèi)的依據(jù)是什么？制定什么樣的收費(fèi)政策才符合市場(chǎng)規(guī)則？如何形成完善的政府收費(fèi)機(jī)制？怎樣構(gòu)建公平、規(guī)范的收費(fèi)模式，杜絕違規(guī)收費(fèi)、強(qiáng)制壟斷性收費(fèi)，化解收費(fèi)不合理現(xiàn)象，深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革？這些都是深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革必須認(rèn)真解決的問(wèn)題。實(shí)際上，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中的一個(gè)重要理論創(chuàng)新，就是既強(qiáng)調(diào)了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，又強(qiáng)調(diào)了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。把握這個(gè)理論創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)，就是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。正如《決定》中指出：“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化?！蓖瑫r(shí)，政府“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。

誠(chéng)然，只有明確了改革的基本思路，深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革才有明確的目標(biāo)，衡量這一改革的成效，就是要看政府職能是否轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)配置資源效率是否提高。

所以，深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革的動(dòng)因與歸宿就是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。當(dāng)前情況下，具體來(lái)講，就是要轉(zhuǎn)變政府職能和積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進(jìn)收費(fèi)清理改革。

二、深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革的著力點(diǎn)

自2013年以來(lái)，我國(guó)政府采取了一系列取消、減免收費(fèi)的措施，積極推進(jìn)收費(fèi)清理，大幅度減輕了企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，收費(fèi)清理改革取得了一定成效。然而，“冰凍三尺非一日之寒”，我國(guó)各級(jí)政府收費(fèi)行為由來(lái)已久，形成了收費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、項(xiàng)目多、涉及范圍廣的特點(diǎn)。在眾多的收費(fèi)當(dāng)中，為了體現(xiàn)公平原則和受益原則的一些特殊收費(fèi)是合理的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)存在。但是，在政府收費(fèi)當(dāng)中，長(zhǎng)期存在擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，甚至包括一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)打著政府旗號(hào)違規(guī)收費(fèi)的現(xiàn)象屢禁不止。因此，在深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革的過(guò)程中，重點(diǎn)清理違規(guī)收費(fèi)，整頓治理提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，取消沒(méi)有法定依據(jù)的行政審批中介服務(wù)收費(fèi)，建立收費(fèi)清單并向社會(huì)公布，形成規(guī)范的政府收費(fèi)制度和治理機(jī)制。根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革主要從以下六個(gè)方面進(jìn)行。

（一）嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家明令取消、停征和減免收費(fèi)基金的規(guī)定

根據(jù)全面深化改革的總體要求，轉(zhuǎn)變政府職責(zé)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。凡是市場(chǎng)能夠充分配置資源的領(lǐng)域，政府要徹底退出，讓位于市場(chǎng)。過(guò)去在特定情況下設(shè)立的基金，有的已經(jīng)完成使命，有的屬于政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)所致，對(duì)于這些收費(fèi)基金，要果斷清理和取消。同時(shí)，對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)活力和改善民生的政策，要切實(shí)貫徹執(zhí)行，落實(shí)好對(duì)小微企業(yè)、養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)業(yè)、保障性住房建設(shè)、高校畢業(yè)生就業(yè)等減免收費(fèi)基金的政策。

（二）堅(jiān)決取締違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金項(xiàng)目

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、相互攀比盛行、地方競(jìng)爭(zhēng)激烈、部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)以及貪污腐敗等因素的影響，各級(jí)政府、地區(qū)、部門(mén)違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金項(xiàng)目五花八門(mén)，嚴(yán)重干擾了正常的市場(chǎng)秩序，侵害了百姓的切身利益。在此次深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革中，必須從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。凡沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)、越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)基金，一律取消；凡擅自提高征收標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大征收范圍的，一律停止執(zhí)行。

（三）清理規(guī)范具有強(qiáng)制壟斷性的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)

由于強(qiáng)制壟斷性的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)帶有強(qiáng)制性和壟斷性，使得這種經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)能夠帶來(lái)穩(wěn)定的壟斷利益，這是比較難以治理的一類(lèi)收費(fèi)。在此次深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革中，要對(duì)中介服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行全面清理規(guī)范，不合理的收費(fèi)要堅(jiān)決取消，高額收費(fèi)要果斷降下來(lái)。而且中介服務(wù)機(jī)構(gòu)要與審批部門(mén)徹底脫鉤，切斷兩者之間的利益鏈。不得將政府一般公共服務(wù)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)交由事業(yè)單位或中介組織承擔(dān)并收費(fèi)。

（四）整頓規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各行各業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織如雨后春筍般出現(xiàn)。這些協(xié)會(huì)商會(huì)組織成立的背景錯(cuò)綜復(fù)雜，有些協(xié)會(huì)商會(huì)組織實(shí)際上就是圈錢(qián)的機(jī)構(gòu)，有些是官商結(jié)合的產(chǎn)物，是滋生腐敗的溫床。在這次深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革中，這類(lèi)協(xié)會(huì)商會(huì)組織要堅(jiān)決取締。對(duì)于保留的協(xié)會(huì)商會(huì)組織，要本著公益、非盈利的原則開(kāi)展活動(dòng)，堅(jiān)決制止強(qiáng)制企業(yè)入會(huì)并收取會(huì)費(fèi)，以及強(qiáng)制企業(yè)付費(fèi)等行為；嚴(yán)禁行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)依靠代行政府職能或利用行政資源擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）實(shí)行收費(fèi)目錄清單管理

收費(fèi)目錄清單管理是推進(jìn)收費(fèi)清理改革最為有效的措施之一。通過(guò)統(tǒng)一規(guī)范的中央和省兩級(jí)收費(fèi)目錄清單，將最后保留的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和實(shí)行政府定價(jià)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)向社會(huì)公開(kāi)公布，除清單所列項(xiàng)目，其他一概不許收費(fèi)。這意味著各級(jí)政府確定了一個(gè)收費(fèi)目錄清單，擁有了收費(fèi)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，而且這個(gè)清單向社會(huì)公布，可以使社會(huì)公眾明白收費(fèi)的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。既提高了社會(huì)公眾的知情權(quán)，又限制了收費(fèi)機(jī)構(gòu)濫用收費(fèi)權(quán)，為維護(hù)公眾的利益提供了制度保證。

（六）加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)管

即使政府收費(fèi)目錄清單公布，也不能保證政府就能夠嚴(yán)格按照收費(fèi)目錄清單收費(fèi)，加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)管是絕不可削弱的環(huán)節(jié)。過(guò)去違規(guī)收費(fèi)的事實(shí)大量存在，在很大程度上就是疏于監(jiān)管造成的。要強(qiáng)化企業(yè)舉報(bào)和查處、問(wèn)責(zé)機(jī)制。建立督辦制度，對(duì)違規(guī)收費(fèi)機(jī)構(gòu)的處理要監(jiān)督查辦，對(duì)不及時(shí)處理的案件要嚴(yán)肅查處，絕不姑息。特別是對(duì)查實(shí)的亂收費(fèi)，除依法依規(guī)予以處罰外，還要嚴(yán)肅追究相關(guān)部門(mén)和單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任，以此增強(qiáng)違規(guī)收費(fèi)查辦的震懾力。

三、深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革的幾點(diǎn)思考

（一）用依法治國(guó)的理念深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革

我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)三十多的發(fā)展，已經(jīng)邁上了新的臺(tái)階，進(jìn)入了新的發(fā)展階段，各個(gè)領(lǐng)域的改革都取得了巨大的成效。在新的形勢(shì)下，繼續(xù)深化改革面臨諸多困難，許多改革進(jìn)入“深水區(qū)”，改革的阻力比較大，只有拿出“壯士斷腕”的勇氣，才能繼續(xù)推進(jìn)改革。推進(jìn)收費(fèi)清理改革亦是如此。因?yàn)橥七M(jìn)收費(fèi)清理改革在很大程度上是削弱政府收費(fèi)的權(quán)力，涉及政府自身的利益，遇到的阻力自然會(huì)大些，但這是一項(xiàng)必須推進(jìn)的改革，也唯有如此，才能激發(fā)市場(chǎng)活力。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，是深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革應(yīng)遵循的綱領(lǐng)性文件。全面貫徹兩個(gè)《決定》的指導(dǎo)思想，必須著眼于深化財(cái)稅體制改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的高度，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革的目標(biāo)。如果能把依法治理和服務(wù)型政府的理念貫徹到清理收費(fèi)改革的過(guò)程中去，就可以對(duì)政府收費(fèi)領(lǐng)域中的亂象進(jìn)行釜底抽薪的治理，還政府收費(fèi)領(lǐng)域一片清澈透明的天空。

（二）改革舉措的實(shí)施需要加強(qiáng)監(jiān)督

實(shí)踐證明，任何一項(xiàng)改革舉措，難就難在落實(shí)。深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革也是如此。如果不對(duì)收費(fèi)清理改革措施實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督，改革的成效就會(huì)打折扣，改革的目的也難以達(dá)到。為此，必須加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，定期或不定期地開(kāi)展收費(fèi)情況監(jiān)督檢查。通過(guò)聯(lián)合審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)，采取經(jīng)常性督促檢查與重點(diǎn)檢查相結(jié)合，明察與暗訪相結(jié)合，建立收費(fèi)監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制。加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)檢查，審計(jì)部門(mén)要加大對(duì)收費(fèi)執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，人代在批準(zhǔn)政府收費(fèi)預(yù)算時(shí)要有嚴(yán)格的依據(jù)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府收費(fèi)執(zhí)行情況的監(jiān)督。此外，還要進(jìn)一步聯(lián)合媒體對(duì)亂收費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行曝光，充分發(fā)揮廣大人民群眾在收費(fèi)清理中的監(jiān)督作用。

（三）信息公開(kāi)要及時(shí)全面

事實(shí)上，如果政府信息不公開(kāi)，公眾就不知道政府做了什么。要知道政府的作為，就必須要求政府及時(shí)公開(kāi)信息。盡管政府信息公開(kāi)制度建立了許多年，各級(jí)政府在不同程度上實(shí)施信息公開(kāi)。但從整體來(lái)看，相比較而言，中央政府的信息公開(kāi)透明度較高，越到基層政府，信息公開(kāi)透明度越低，而且政府信息公開(kāi)不全和不及時(shí)普遍存在于各級(jí)政府當(dāng)中。所以，要想深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革取得成效，不僅僅是實(shí)行收費(fèi)目錄清單制度，而且要把這些收費(fèi)目錄清單公布于眾，要讓公眾知道政府列舉的收費(fèi)項(xiàng)目有哪些，這些收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是多少，都要明白無(wú)誤地告知公眾。而對(duì)于沒(méi)有列出的收費(fèi)項(xiàng)目，公眾就有權(quán)抵制這些收費(fèi)。

不僅如此，征收費(fèi)用規(guī)模的信息也要求全面及時(shí)公開(kāi)，并且要對(duì)征收費(fèi)用的重要事項(xiàng)進(jìn)行必要的文字說(shuō)明，文字說(shuō)明要簡(jiǎn)明易懂，一些專業(yè)詞匯要進(jìn)行解釋，要讓公眾充分享有知情權(quán)。只有收費(fèi)信息及時(shí)全面公開(kāi)，才能真正約束收費(fèi)者的行為，維護(hù)公眾的利益。

（四）違規(guī)收費(fèi)處理要嚴(yán)肅

對(duì)于違規(guī)收費(fèi)處理一定要嚴(yán)肅，要增大違規(guī)收費(fèi)的代價(jià)和成本。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，當(dāng)違規(guī)收費(fèi)的代價(jià)和成本大于違規(guī)收費(fèi)的收益時(shí)，也就是出現(xiàn)負(fù)收益時(shí)，就可以有效制止這種行為的發(fā)生；如果違規(guī)收費(fèi)的代價(jià)和成本小于違規(guī)收費(fèi)的收益時(shí)，也就是出現(xiàn)正收益時(shí)，就不能夠有效制止這種行為的發(fā)生。事實(shí)上，過(guò)去也時(shí)常對(duì)違規(guī)收費(fèi)情況處理過(guò)，但大多處理效果不明顯，屢查屢犯司空見(jiàn)慣，究其根源，還是處理過(guò)輕所致，而且過(guò)去處理違規(guī)收費(fèi)的問(wèn)題，大多是對(duì)事不對(duì)人，或者很少真正追究負(fù)責(zé)人的責(zé)任。因此，違規(guī)收費(fèi)處理要嚴(yán)肅，這是深化推進(jìn)收費(fèi)清理改革最為重要的一個(gè)方面。防患于未然固然重要，而發(fā)生違規(guī)收費(fèi)行為，處理過(guò)輕，實(shí)際等于縱容這類(lèi)行為的發(fā)生?！?/p>

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）