●鄭家慶 王 磊

淺談加強(qiáng)預(yù)算單位賬戶管理

●鄭家慶 王 磊

加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶管理是財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)和人民銀行結(jié)算部門(mén)的共同職責(zé)，也是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前建立的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，是加強(qiáng)財(cái)政資金銀行賬戶管理的重要基礎(chǔ)，不僅有效構(gòu)筑起財(cái)政資金安全使用的保障機(jī)制，而且對(duì)鞏固國(guó)庫(kù)集中支付的改革成果，全面實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度有著舉足輕重的意義。近年來(lái)，人民銀行會(huì)同各級(jí)財(cái)政部門(mén)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行相關(guān)政策制度，在預(yù)算單位賬戶管理上取得了一定成效。隨著改革不斷深入，面臨的問(wèn)題也愈復(fù)雜尖銳，亟待進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位賬戶的管理。

一、預(yù)算單位賬戶管理存在的問(wèn)題

（一）改革不夠徹底，使財(cái)政資金管理存留隱患

根據(jù)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的相關(guān)要求，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系后，所有財(cái)政性資金都應(yīng)納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。但在實(shí)際操作中，由于受當(dāng)?shù)刎?cái)政國(guó)庫(kù)改革進(jìn)度和力度的影響，實(shí)施幅面總是難以達(dá)到百分之百，形成了管理中的“灰色地帶”。譬如個(gè)別預(yù)算單位賬戶由于成因復(fù)雜、沿革已久，地方財(cái)政部門(mén)采取默許的方式承認(rèn)了這部分賬戶存在。利用這些賬戶，個(gè)別預(yù)算單位將所需資金采用化整為零的方式，一次或分次從國(guó)庫(kù)支付中心轉(zhuǎn)撥到賬戶上使用，不僅使財(cái)政資金在缺乏監(jiān)管的情況下運(yùn)作，也對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的正常支付程序造成了影響。

（二）多頭開(kāi)設(shè)預(yù)算賬戶，使財(cái)政資金管理混亂

在銀行多頭開(kāi)設(shè)賬戶是當(dāng)前財(cái)政預(yù)算單位賬戶管理中最為突出的問(wèn)題。國(guó)庫(kù)集中支付改革的核心意義在于“集中”，這不僅是要求財(cái)政資金的匯集統(tǒng)籌，也要求在處理流程方面減少枝節(jié)化，實(shí)現(xiàn)直通直達(dá)。但有少數(shù)預(yù)算單位利用管理漏洞，或巧立名目，或變通處理，實(shí)現(xiàn)多家銀行開(kāi)戶，人為造成財(cái)政資金管理混亂，也影響了支付流程的順暢。銀行開(kāi)戶過(guò)多過(guò)濫不僅違背了國(guó)庫(kù)集中支付的初衷，也極易導(dǎo)致財(cái)政資金的庫(kù)外沉淀和閑置浪費(fèi)。

（三）專(zhuān)項(xiàng)資金重復(fù)開(kāi)戶，使財(cái)政資金管理分散

按照相關(guān)管理制度，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金原則上應(yīng)該是一文一戶，專(zhuān)款專(zhuān)用，但實(shí)際操作中卻不乏一文多用，相同性質(zhì)的財(cái)政資金在不同銀行開(kāi)設(shè)多個(gè)專(zhuān)用賬戶的情況。財(cái)政部門(mén)及預(yù)算單位一方面強(qiáng)調(diào)專(zhuān)項(xiàng)資金的重要性，另一方面又總有這樣那樣的實(shí)際情況和借口理由，使得專(zhuān)戶過(guò)多、重復(fù)開(kāi)設(shè)的現(xiàn)象始終無(wú)法徹底根治。由于專(zhuān)用賬戶開(kāi)設(shè)過(guò)多，導(dǎo)致財(cái)政資金管理分散，這也與專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶的開(kāi)設(shè)統(tǒng)一歸口到財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)統(tǒng)一管理的要求有所背離。

（四）臨時(shí)機(jī)構(gòu)賬戶開(kāi)易管難，到期銷(xiāo)戶難落實(shí)

為了階段性的工作需要，政府部門(mén)通常會(huì)成立諸如領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、某某項(xiàng)目部等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。這類(lèi)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容存在明顯的時(shí)段性特征，在銀行開(kāi)立的主要為臨時(shí)機(jī)構(gòu)臨時(shí)存款賬戶。這些臨時(shí)存款賬戶開(kāi)立容易，但規(guī)范管理困難，有時(shí)也不能按要求執(zhí)行到期銷(xiāo)戶的問(wèn)題。一是臨時(shí)機(jī)構(gòu)開(kāi)戶資料較為簡(jiǎn)單，通常依據(jù)的只是政府部門(mén)的一紙批文，甚至只是會(huì)議紀(jì)要。但在這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)的存續(xù)過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)主要負(fù)責(zé)人變更但無(wú)相應(yīng)文件明確的情況，給賬戶規(guī)范化管理帶來(lái)難度。二是政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組或項(xiàng)目部存續(xù)時(shí)間一般較長(zhǎng)，往往超過(guò)兩年。而按照現(xiàn)有制度，臨時(shí)存款賬戶使用時(shí)間最多不得超過(guò)兩年，期滿后需銷(xiāo)戶重新開(kāi)立，不僅手續(xù)上較為繁瑣，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生文件依據(jù)上指定的負(fù)責(zé)人與實(shí)際不符的情況。三是雖然對(duì)于這類(lèi)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其資金運(yùn)作方式一般是用完即止，但實(shí)際操作中，財(cái)政部門(mén)通常是分批撥付，時(shí)間跨度較長(zhǎng)，可能工作完成但賬戶卻不能及時(shí)清銷(xiāo)。一旦發(fā)生特殊情況，還會(huì)要求長(zhǎng)期保留，也給賬戶管理工作帶來(lái)新的“歷史遺留問(wèn)題”。

（五）一般存款賬戶存在管理盲區(qū)，加大了規(guī)范的難度

按照賬戶管理規(guī)范，一般存款賬戶的管理采取的是備案制，即開(kāi)立和銷(xiāo)戶均由銀行機(jī)構(gòu)自行在賬戶管理系統(tǒng)中完成，無(wú)需經(jīng)過(guò)人民銀行的審批。也就是說(shuō)，只要不違背一般存款賬戶與基本存款賬戶不在一家銀行網(wǎng)點(diǎn)的基本規(guī)則，預(yù)算單位與非預(yù)算單位一樣，均可以不受控制地開(kāi)立一般存款賬戶。所以，少數(shù)銀行機(jī)構(gòu)為了逃避財(cái)政部門(mén)與人民銀行監(jiān)管，會(huì)為預(yù)算單位開(kāi)立一般存款賬戶，從而造成財(cái)政資金脫離監(jiān)管，體外循環(huán)。對(duì)這一行為，除了財(cái)政部門(mén)要求預(yù)算單位規(guī)范外，人行從制度層面很難找到有力的依據(jù)進(jìn)行管理，也相應(yīng)增加了規(guī)范的難度。

（六）財(cái)政預(yù)算賬戶只開(kāi)不清，年檢落實(shí)不力

在實(shí)際工作中，預(yù)算賬戶雖總體體量較大，但實(shí)際在用賬戶的比例卻不是太高，在銀行機(jī)構(gòu)始終存在相當(dāng)數(shù)量的睡眠或準(zhǔn)休眠賬戶。這一點(diǎn)從銀行方面來(lái)說(shuō)，對(duì)于財(cái)政類(lèi)的“優(yōu)質(zhì)客戶”，其缺乏主動(dòng)清理的動(dòng)力，造成了退出機(jī)制的不暢。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)雖對(duì)預(yù)算單位賬戶開(kāi)展年檢，但年檢相關(guān)情況在目前來(lái)說(shuō)，尚未與銀行之間形成有效的信息共享，造成銀行方面無(wú)法及時(shí)獲知哪些是未使用和不需用的賬戶，從而導(dǎo)致這些未使用和不需使用的預(yù)算單位賬戶不能進(jìn)行清理銷(xiāo)戶，長(zhǎng)期在銀行積壓。

二、存在問(wèn)題的成因分析

（一）預(yù)算單位概念模糊，管理尺度把握不定

目前，對(duì)于預(yù)算單位這一概念，仍沒(méi)有一個(gè)制度性的條文解釋?zhuān)瑢?dǎo)致人民銀行在進(jìn)行管理時(shí)，在職責(zé)行使范圍上存在先天缺陷。由于缺少制度的支撐，在實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)將哪些單位定性為預(yù)算單位，哪些界定為非預(yù)算單位，人行始終顯得不夠“理直氣壯”。各級(jí)人行大都只能從字面上簡(jiǎn)單解讀，并加上自己的理解，再加上財(cái)政管理體制所具有的地域化特征，導(dǎo)致各地的預(yù)算單位賬戶管理工作打上了鮮明的地域符號(hào)。有的地市主要將資金來(lái)源作為界定預(yù)算單位的標(biāo)準(zhǔn)，而有的地市就主要以預(yù)算單位名稱來(lái)判別，甚至有的地市完全依據(jù)賬戶管理人員的主觀判斷來(lái)確定。尺度標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一使得日常管理中，尤其是在財(cái)政政策產(chǎn)生調(diào)整時(shí)，經(jīng)常面臨開(kāi)戶單位和銀行較為具體、細(xì)節(jié)的問(wèn)題。在這種情況下，主觀解釋往往不如客觀制度來(lái)得明確有力，也使得人行本身對(duì)政策執(zhí)行把握不定。

（二）管理目標(biāo)存在差異，人民銀行面臨單邊承壓

財(cái)政部門(mén)與人民銀行雖然職能不盡相同，但一樣都有著規(guī)范預(yù)算單位賬戶管理的主觀能動(dòng)性。不過(guò)兩者在管理目標(biāo)上卻存在著明顯的不同。對(duì)財(cái)政部門(mén)而言，其目標(biāo)主要在于資金流的可管可控，所以關(guān)注點(diǎn)集中于預(yù)算賬戶開(kāi)立時(shí)是否經(jīng)過(guò)內(nèi)部有權(quán)部門(mén)審批。在具體落實(shí)中總是從自身的管理需求出發(fā)，對(duì)賬戶規(guī)范性方面有所忽視。作為賬戶管理者的人民銀行而言，側(cè)重點(diǎn)則主要是在賬戶管理的規(guī)范性上。這就造成在賬戶管理上，財(cái)政部門(mén)雖然名義上進(jìn)行管理，但總是有“留口子”、“放路子”情況，使人民銀行處于被動(dòng)地位。而一旦管理情況不符合要求，又需要依靠人民銀行來(lái)進(jìn)行清理規(guī)范，松緊無(wú)度，使得人民銀行始終處于單邊承壓的被動(dòng)局面之中。

（三）保值考核目標(biāo)趨同，財(cái)政部門(mén)、銀行規(guī)避管理

近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)的資金均相對(duì)充裕，面對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的通貨膨脹趨勢(shì)，保值增值的意向明顯，這就使得財(cái)政部門(mén)在主觀上需要將富余的財(cái)政資金擺放于銀行。而從銀行層面來(lái)說(shuō)，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分，存款指標(biāo)壓力日益增大，面對(duì)這塊“大蛋糕”不免產(chǎn)生難以抑制的爭(zhēng)搶沖動(dòng)。所以，財(cái)政與銀行雙方的“不謀而合”就衍生出了不少了非實(shí)用賬戶，也就是所謂的“任務(wù)戶”。這些賬戶通常以專(zhuān)用賬戶或協(xié)議存款賬戶形式存在，真實(shí)用途僅僅是為銀行累積存款積數(shù)，完成考核指標(biāo)。由于銀行主體較多，大家面對(duì)財(cái)政資金可謂各顯神通，財(cái)政部門(mén)也樂(lè)得用存款換取相關(guān)利益，“積極”配合賬戶的開(kāi)立，所以這類(lèi)賬戶也就越開(kāi)越多，從而嚴(yán)重?cái)_亂了賬戶管理秩序。更有甚者，與上面開(kāi)立“任務(wù)戶”不同，個(gè)別銀行機(jī)構(gòu)則是將目光放在了賬戶制度的缺陷上。利用賬戶管理制度中對(duì)一般存款賬戶只需備案的規(guī)定，與財(cái)政部門(mén)形成單方面協(xié)議，規(guī)避了人民銀行對(duì)財(cái)政預(yù)算單位賬戶的審批管理，形成了管理的真空，這也是財(cái)政預(yù)算賬戶中多頭開(kāi)戶、專(zhuān)項(xiàng)賬戶過(guò)多過(guò)濫的根本原因。

（四）賬戶清銷(xiāo)意愿低下，管理亂象循環(huán)往復(fù)

相對(duì)預(yù)算單位賬戶開(kāi)立的嚴(yán)格程序，財(cái)政部門(mén)對(duì)于賬戶的清理撤銷(xiāo)，始終不太重視，普遍存在“只管開(kāi)立，不管清理”的消極態(tài)度。除非財(cái)政政策產(chǎn)生調(diào)整，或出于自身管理需要的目的，一般很難主動(dòng)去清銷(xiāo)規(guī)范。而銀行對(duì)于財(cái)政賬戶又總是懷有帶來(lái)大量存款的“良好愿望”，所以即使不用，也覺(jué)得可以作為一種資源留存，指望未來(lái)帶來(lái)資金流入。更有甚者，個(gè)別銀行將財(cái)政資金賬戶也納入指標(biāo)考核范疇，更是使得銀行主動(dòng)清理的意愿低下。故而，預(yù)算單位賬戶管理始終處于一種先清再亂、亂完再清的惡性循環(huán)之中。

三、加強(qiáng)預(yù)算單位賬戶管理的構(gòu)想

綜上所述，筆者認(rèn)為，要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算單位賬戶管理工作，需要從源頭入手，以深入推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度改革為核心，由人民銀行強(qiáng)化規(guī)范落實(shí)，對(duì)財(cái)政部門(mén)明確主體責(zé)任，讓銀行機(jī)構(gòu)實(shí)行準(zhǔn)入退出三方聯(lián)動(dòng)、齊抓共管，從而從根本上解決財(cái)政預(yù)算賬戶的管理問(wèn)題。

（一）革故立新不留死角，完善賬戶管理體系

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的核心內(nèi)容，就是要在預(yù)算單位中普遍建立由財(cái)政部門(mén)監(jiān)管的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，實(shí)行預(yù)算單位銀行賬戶零余額管理。利用國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，做到對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一核算。通過(guò)對(duì)作為資金運(yùn)行載體的賬戶進(jìn)行監(jiān)管，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)作的全程控制。所以，財(cái)政部門(mén)內(nèi)部賬戶實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理應(yīng)成為不可妥協(xié)“硬桿桿”。要把各類(lèi)財(cái)政資金納入財(cái)政國(guó)庫(kù)的賬戶中，就不能容忍特殊情況的存在，必須徹底解決預(yù)算單位“灰色賬戶”的存在，真正做到預(yù)算內(nèi)資金入國(guó)庫(kù)，非稅收入入財(cái)政專(zhuān)戶，支出由國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)統(tǒng)一支付。通過(guò)規(guī)范國(guó)庫(kù)集中收付工作，來(lái)達(dá)到建立預(yù)算賬戶管理體系，規(guī)范預(yù)算單位賬戶管理的目的。

（二）明確多方責(zé)任定位，施行清單申報(bào)管理

首先要明確財(cái)政部門(mén)對(duì)于預(yù)算單位賬戶管理的主體責(zé)任，由財(cái)政部門(mén)對(duì)管轄權(quán)內(nèi)的預(yù)算單位進(jìn)行界定和明確。也就是說(shuō)，一個(gè)開(kāi)戶單位是否屬于預(yù)算單位由財(cái)政部門(mén)說(shuō)了算，通過(guò)財(cái)政口徑來(lái)對(duì)財(cái)政預(yù)算單位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化定性。就這個(gè)方面而言，清單化管理不失為一個(gè)好的操作模式。可由財(cái)政部門(mén)向人民銀行出具預(yù)算單位序列清單，提請(qǐng)人民銀行對(duì)清單范圍內(nèi)的各單位實(shí)行預(yù)算單位賬戶管理，由人民銀行對(duì)指定范疇內(nèi)的單位根據(jù)相關(guān)政策制度的規(guī)定執(zhí)行預(yù)算單位賬戶管理的相關(guān)操作。

其次是強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)對(duì)于預(yù)算單位賬戶的共管責(zé)任，賬戶的開(kāi)立不再一味由開(kāi)戶資料決定，而是所有預(yù)算賬戶的開(kāi)立都首先要求財(cái)政部門(mén)預(yù)先出具審核意見(jiàn)，再由人民銀行核準(zhǔn)是否能夠開(kāi)立或資料是否符合要求。通過(guò)強(qiáng)調(diào)財(cái)政審批人的概念，使財(cái)政部門(mén)從是否符合國(guó)庫(kù)集中支付要求的角度，明確賬戶開(kāi)立的合理性，具體操作方面可比照中央直屬預(yù)算單位開(kāi)戶由財(cái)監(jiān)部門(mén)審批的形式辦理。

（三）轉(zhuǎn)換拓展管理思路，事中事后聯(lián)動(dòng)發(fā)力

人民銀行需要轉(zhuǎn)換對(duì)于預(yù)算單位賬戶的管理思路，將目光不僅聚焦于開(kāi)立核準(zhǔn)環(huán)節(jié)，更要在賬戶的規(guī)范使用上加強(qiáng)管理力度。在開(kāi)立核準(zhǔn)環(huán)節(jié)，現(xiàn)行的賬戶管理制度對(duì)于預(yù)算單位各類(lèi)賬戶，尤其是專(zhuān)用存款賬戶、臨時(shí)存款賬戶的開(kāi)立資料要求較為籠統(tǒng)，實(shí)際執(zhí)行起來(lái)操作性不強(qiáng)。建議對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行補(bǔ)充修訂，尤其在所需提供的開(kāi)戶資料方面要給予進(jìn)一步的明確，列明哪些形式的文件才可視為有效依據(jù)。對(duì)于預(yù)算單位是否可以開(kāi)立一般存款賬戶、何種情況下準(zhǔn)予開(kāi)立一般存款賬戶，也需要進(jìn)行特別的明確。這樣既可以要求財(cái)政部門(mén)切實(shí)承擔(dān)起主體責(zé)任，又便于人民銀行具體操作。在規(guī)范使用環(huán)節(jié)，建議人民銀行賬戶管理部門(mén)應(yīng)與國(guó)庫(kù)部門(mén)構(gòu)筑聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成充分的信息共享，以達(dá)到對(duì)預(yù)算賬戶日常使用的持續(xù)的審核和監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不正常的使用行為、不規(guī)范賬戶以及不需用賬戶，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算賬戶日常管理機(jī)制以及長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

（四）強(qiáng)化銀行積分考核，設(shè)定準(zhǔn)入退出機(jī)制

現(xiàn)行的賬戶管理制度，在處罰力度方面顯得過(guò)輕，也正是由于相對(duì)銀行機(jī)構(gòu)所獲利益，違規(guī)成本不高，造成涉及預(yù)算賬戶的違規(guī)行為屢查屢犯，屢禁不止。要從銀行層面加強(qiáng)預(yù)算單位管理，需要從提高違規(guī)成本上強(qiáng)化銀行機(jī)構(gòu)的自律性。從這個(gè)思路延伸，如果僅僅只是提高處罰限額，可能對(duì)銀行壓力有限，而且也會(huì)促使銀行進(jìn)行成本量度，有利可圖時(shí)仍然會(huì)“鋌而走險(xiǎn)”。所以，建議可在財(cái)政預(yù)算單位賬戶管理中引入逆向準(zhǔn)入原則。即先合理假設(shè)所有銀行機(jī)構(gòu)的操作行為合規(guī)性，準(zhǔn)予預(yù)算單位自由選擇所有銀行機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)賬戶、規(guī)范使用。但如果發(fā)現(xiàn)銀行機(jī)構(gòu)存在違規(guī)行為，則視情節(jié)輕重，扣除相應(yīng)管理積分。一旦管理積分扣完，則在一定時(shí)限內(nèi)，不再準(zhǔn)許預(yù)算單位選擇該銀行開(kāi)戶。如違規(guī)行為特別惡劣時(shí)，還可要求財(cái)政部門(mén)配合，勒令銀行機(jī)構(gòu)限期清理現(xiàn)有預(yù)算單位賬戶，不再準(zhǔn)許其進(jìn)入預(yù)算單位賬戶領(lǐng)域。這種隱形成本的背負(fù)可以對(duì)銀行機(jī)構(gòu)形成實(shí)質(zhì)性損失和有效震懾，從而提高銀行機(jī)構(gòu)開(kāi)戶行為的自覺(jué)性?！?/p>

（作者單位：中國(guó)人民銀行荊州中心支行）