(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,福建福州 350117)

養(yǎng)老服務(wù)公共政策是指國家和政府為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)、保證老年人生活質(zhì)量而出臺并實(shí)施的各種政策。它具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配養(yǎng)老服務(wù)資源的功能[1]。改革開放以來,我國養(yǎng)老服務(wù)公共政策的數(shù)量不斷增多,養(yǎng)老服務(wù)投入力度不斷加大,有效地促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展,從而較好地滿足了廣大老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。但是由于養(yǎng)老服務(wù)公共政策存在結(jié)構(gòu)失衡問題,使得養(yǎng)老服務(wù)資源在城鄉(xiāng)、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目等之間的分配不平衡,這將給養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來困難,必須引起公共政策制定與實(shí)施部門的高度重視。

1 改革開放以來我國養(yǎng)老服務(wù)公共政策發(fā)展脈絡(luò)梳理

在新中國成立至改革開放之前的30年里,我國養(yǎng)老服務(wù)工作主要由國家、單位和家庭負(fù)責(zé)開展,形成了主要面向“三無”“五?！钡忍厥饫夏耆说酿B(yǎng)老服務(wù)事業(yè)格局。改革開放以后,在各級養(yǎng)老服務(wù)公共政策的扶持與鼓勵下,越來越多的社會力量與民間資本參與到養(yǎng)老服務(wù)行列中,產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)由此產(chǎn)生并逐漸發(fā)展起來。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)公共政策中政府角色定位的演化,改革開放以來我國的養(yǎng)老服務(wù)公共政策發(fā)展可以分為以下三個階段。

1.1 政府責(zé)任收縮并推動社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展階段(1979—1999年)

改革開放后,隨著單位福利體制的打破和家庭養(yǎng)老功能的弱化,單位和家庭已經(jīng)無法有效承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任。與此同時,人口老齡化趨勢漸顯導(dǎo)致老年撫養(yǎng)比不斷提高。面對洶涌而至的養(yǎng)老服務(wù)需求,政府不得不著手進(jìn)行社會福利社會化的改革。1979年,民政部在全國城市救濟(jì)福利工作會議上提出要在做好“三無”老人收養(yǎng)工作的前提下開展孤老職工的自費(fèi)收養(yǎng)工作。“自費(fèi)收養(yǎng)”實(shí)際上是一種對市場化發(fā)展趨勢的符合時宜的理解和實(shí)踐,它為社會福利社會化的改革埋下了有益的種子。1983年,時任民政部部長崔乃夫在第八次全國民政會議上連用五個“可以”給我國下一步的福利政策定下基調(diào):“社會福利事業(yè)國家可以辦,社會、團(tuán)體可以辦,工廠、機(jī)關(guān)可以辦,街道可以辦,家庭也可以辦。”[2]220這一思想后來在1984年召開的全國城市福利事業(yè)單位改革整頓經(jīng)驗(yàn)交流會議上被進(jìn)一步明確為四個“轉(zhuǎn)變”,即國家辦的福利機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步由國家包辦向國家、集體、個人一起辦的體制轉(zhuǎn)變,由救濟(jì)型向福利型轉(zhuǎn)變,由供養(yǎng)型向供養(yǎng)康復(fù)型轉(zhuǎn)變,由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變[3]333。1986年,民政部正式提出了“社會福利社會辦”的概念,從此“社會辦福利”便成為市場經(jīng)濟(jì)體制改革之后社會福利發(fā)展的主流方向。1994年,民政部等十部委發(fā)布了《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994—2000)》,提出要多渠道籌措老齡事業(yè)發(fā)展資金。1996年,出臺了《老年人權(quán)益保障法》(該法后經(jīng)2009年修正、2012年修訂,最新內(nèi)容于2013年7月1日起施行),進(jìn)一步指出國家要鼓勵和扶持社會組織或者個人興辦老年福利院、敬老院、老年公寓、老年醫(yī)療康復(fù)中心和老年文化體育活動場所等設(shè)施。1998年3月,民政部選擇13個城市開展社會福利社會化試點(diǎn),不僅涌現(xiàn)了廣東、上海、溫州、蘇州等一批各具特色的先進(jìn)典型,而且增加了許多由社會力量舉辦的社會福利機(jī)構(gòu)?？傮w上看,在社會福利社會化的大背景下,這個階段的養(yǎng)老服務(wù)公共政策制定呈現(xiàn)出由國家、單位、家庭向社會、市場的視角轉(zhuǎn)變,政府大力推動社會化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展,其養(yǎng)老責(zé)任逐漸收縮。然而,政府在一定程度上忽視了養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì),在社會力量不夠強(qiáng)大、市場機(jī)制尚未健全的情況下過度地將養(yǎng)老責(zé)任讓渡給社會和市場,極易弱化政府責(zé)任并使得養(yǎng)老服務(wù)供給效率不高。

1.2 政府責(zé)任復(fù)位并主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)階段(2000—2012年)

1999年底,我國步入了人口老齡化社會,之后老齡化的速度日益加快、程度日益加深。嚴(yán)峻的形勢促使政府養(yǎng)老責(zé)任的復(fù)位。這個階段我國集中出臺了一系列養(yǎng)老服務(wù)公共政策,致力于構(gòu)建并完善符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的養(yǎng)老服務(wù)體系,從整體規(guī)劃的高度推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。2000年,出臺了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》,第一次明確提出要努力建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。2001年、2006年、2011年先后發(fā)布了老齡事業(yè)的“十五”“十一五”“十二五”規(guī)劃,對我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了階段性的規(guī)劃與指導(dǎo)。最為重要的是,2011年12月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》,指出要建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。至此,我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系被正式規(guī)范并確定下來。此外,國家還出臺了《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》等政策文件,對養(yǎng)老服務(wù)的體系化建設(shè)作出了具體的規(guī)定與安排。這個階段,養(yǎng)老服務(wù)公共政策的數(shù)量和內(nèi)容都有了較大的進(jìn)展,不僅政府的養(yǎng)老責(zé)任重新復(fù)位,而且將科學(xué)規(guī)劃視為自身的首要責(zé)任,從而使得我國以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系最終確立下來,在養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)方面邁出了重大的一步。

1.3 政府責(zé)任強(qiáng)化和創(chuàng)新發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)階段(2013年以來)

面對日益嚴(yán)峻的人口老齡化問題,除了對養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行規(guī)范外,更重要的是要創(chuàng)新發(fā)展居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目,從而不斷提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。2013年9月,新一屆政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》,明確提出要充分發(fā)揮市場化在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè),以滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。之后到現(xiàn)在兩年多的時間里,國務(wù)院及其部門配套出臺了20多項(xiàng)養(yǎng)老方面的法規(guī),內(nèi)容涉及養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)信息惠民工程、政府購買養(yǎng)老服務(wù)、開發(fā)性金融支持等,養(yǎng)老服務(wù)扶持政策呈現(xiàn)“井噴”之勢。此外,國家還大力鼓勵先行先試和探索創(chuàng)新,積極推進(jìn)一系列養(yǎng)老服務(wù)的改革試點(diǎn)工作。目前的改革試點(diǎn)工作主要包括公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作、全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化改革試點(diǎn)工作、養(yǎng)老信息惠民工程試點(diǎn)工作、面向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)程醫(yī)療政策試點(diǎn)工作、智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用示范工程試點(diǎn)工作、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)反向抵押保險(xiǎn)試點(diǎn)工作等。這些改革試點(diǎn)工作目前正在積極推進(jìn)中,部分工作已初顯成效。近兩年多來的養(yǎng)老服務(wù)公共政策主要集中在養(yǎng)老服務(wù)供給方式創(chuàng)新和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提高上,拓展和延伸了養(yǎng)老服務(wù)的體系化、社會化發(fā)展。

2 我國養(yǎng)老服務(wù)公共政策結(jié)構(gòu)的失衡現(xiàn)狀

通過改革開放以來我國養(yǎng)老服務(wù)公共政策發(fā)展脈絡(luò)的梳理可以發(fā)現(xiàn),目前在城鄉(xiāng)之間、公辦與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間、物質(zhì)建設(shè)與服務(wù)優(yōu)化之間,還存在養(yǎng)老服務(wù)公共政策結(jié)構(gòu)失衡問題。這不僅不利于被忽視地區(qū)、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目等的發(fā)展,而且最終必然妨礙養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.1 在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的失衡

近年來的養(yǎng)老服務(wù)公共政策顯示我國要構(gòu)建和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。這個體系在城鎮(zhèn)地區(qū)固然可以較為有效地調(diào)動各方力量并付諸實(shí)施,但是在農(nóng)村地區(qū)卻存在一定的困難。在居家養(yǎng)老方面,“上門服務(wù)”是其主要形式。然而,大部分的農(nóng)村地區(qū)由于尚未形成能夠提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等的服務(wù)行業(yè),加上地理位置偏僻、交通不便利等,因此“上門服務(wù)”基本上難以實(shí)現(xiàn)。此外,盡管強(qiáng)調(diào)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)加強(qiáng)日間照料和短期托養(yǎng)養(yǎng)老床位的建設(shè)等,但是由于財(cái)政投入滯后、民間資本投資動力不足等原因,實(shí)際建設(shè)效果并不理想。因此,當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)的老年人仍只能主要依靠家庭來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老。

全國老齡辦副主任閻青春在2014年5月4日舉行的第三屆中國國際養(yǎng)老服務(wù)業(yè)博覽會開幕式暨“第三屆中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展論壇”上透露了一組數(shù)據(jù),“截至目前,全國建成社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施25.6萬個,比‘十五’末增加了8萬多個,城市社區(qū)建立養(yǎng)老設(shè)施比例為72.5%,農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院3.1萬個,占鄉(xiāng)鎮(zhèn)的91%,但是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率僅僅只有6.5%,不及城市的1/10”[4]。此外,據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,目前我國74%的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)位于城市,而只有26%位于農(nóng)村[5]。從以上數(shù)據(jù)不難看出,當(dāng)前我國農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展十分滯后,城鄉(xiāng)之間社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率差距懸殊,城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務(wù)資源配置極其不平衡。這種不平衡的結(jié)果很大程度上是由政府在政策投入上“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的差異化導(dǎo)向所導(dǎo)致的。

然而,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),越來越多的農(nóng)村青壯年人口外出務(wù)工,農(nóng)村地區(qū)“空巢”現(xiàn)象日益嚴(yán)重,這極大地動搖了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的根基。因此,當(dāng)前我國政府應(yīng)該著力研究、創(chuàng)制并實(shí)施適合農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)公共政策,從而加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。

2.2 在公辦與民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的失衡

在我國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)市場上主要有公辦與民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)兩類主體,然而二者卻存在著很大的地位差別。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在資源配置上占據(jù)著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢,擁有強(qiáng)大的政府財(cái)政支持、比較成熟的管理經(jīng)營模式、比較高的品牌美譽(yù)度和社會公信力等;而民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅缺乏上述優(yōu)勢,而且在市場準(zhǔn)入、稅收標(biāo)準(zhǔn)、投資權(quán)益保護(hù)等方面都受到一定限制,因而使得其資金要素的市場成本比公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)高得多。

以養(yǎng)老服務(wù)用地為例,公辦和民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的成本上有著懸殊差別。對于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)來說,土地是一個十分重要的建設(shè)和發(fā)展要素。只有取得使用期限較為穩(wěn)定的用地,養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)才不至于難以建設(shè)或再三遷址而影響發(fā)展。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在用地上基本上是不需要太傷腦筋的,因?yàn)橹灰舷鄳?yīng)的要求和條件,其用地“可采取劃撥方式供地”(《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》,2014),而民辦的營利性養(yǎng)老服機(jī)構(gòu)卻需要為此付出昂貴的成本,因?yàn)槠溆玫亍皯?yīng)當(dāng)以租賃、出讓等有償方式供應(yīng)”(《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》,2014)。2014年4月,深圳市首次用拍賣的形式出讓兩塊養(yǎng)老用地,其中一塊地的價格為2.8億元,這塊地規(guī)劃建設(shè)床位300張,平均每張床位的土地成本是93.3萬元,如果加上建設(shè)、運(yùn)營管理等成本,一張床位的實(shí)際投入將高達(dá)250萬元[6]。如此高昂的經(jīng)營成本,不是隨便哪個企業(yè)能夠輕松負(fù)擔(dān)的。

此外,在行政事業(yè)性收費(fèi)上,公辦和民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的待遇也有明顯的差別。公辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)全額免征行政事業(yè)性收費(fèi),而營利性的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)則減半收取行政事業(yè)性收費(fèi)(《關(guān)于減免養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)問題的通知》,2014)。同時,盡管我國規(guī)定了“對符合條件的小型微利養(yǎng)老服務(wù)企業(yè),按照相關(guān)規(guī)定給予增值稅、營業(yè)稅、所得稅優(yōu)惠”(《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》,2015),但是一些地方政府出于利益的考慮,往往不會嚴(yán)格執(zhí)行這些政策,從而使得稅收優(yōu)惠政策落實(shí)不到位。公辦和民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政策待遇的差異,直接導(dǎo)致二者在統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)市場上不平等的競爭,最終必然會妨礙養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

2.3 在一般化物質(zhì)建設(shè)與服務(wù)優(yōu)化之間的失衡

改革開放以來,我國的養(yǎng)老服務(wù)公共政策多集中在收入保障和物質(zhì)供養(yǎng)方面,而精神慰籍、醫(yī)療服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)涉及較少。換言之,我國的養(yǎng)老服務(wù)公共政策比較注重資金投入、機(jī)構(gòu)設(shè)立等一般化的物質(zhì)建設(shè),而忽視了養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化。注重物質(zhì)建設(shè)本無可厚非,因?yàn)闆]有一定的物質(zhì)基礎(chǔ),服務(wù)的優(yōu)化自然無法實(shí)現(xiàn);但是如果一味地注重一般化的物質(zhì)建設(shè)而忽視對服務(wù)優(yōu)化的投入,不僅會使一些物質(zhì)建設(shè)流于形式甚至淪為擺設(shè),而且會使養(yǎng)老服務(wù)的供給難以滿足現(xiàn)實(shí)的市場需求。

以康復(fù)護(hù)理為例,目前我國的養(yǎng)老服務(wù)公共政策尚未明確對康復(fù)護(hù)理養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃,但是老年人康復(fù)護(hù)理服務(wù)的供給卻已經(jīng)無法滿足日益增加的市場需求。2013年,我國60歲以上老年人口為20 243萬人,其中失能老年人口有3 750萬人,占比18.5%。這個規(guī)模還將隨著老齡化程度的加深而進(jìn)一步擴(kuò)大,2050年前后將達(dá)1億人左右[7]30-32?？梢灶A(yù)見,我國失能老年人對護(hù)理型社會養(yǎng)老服務(wù)的剛性需求將越來越大。這意味著我國的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定的優(yōu)化和升級,既要保證滿足一般老年人養(yǎng)老護(hù)理的需求,更要通過建設(shè)護(hù)理型養(yǎng)老床位和培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富、水平較高的養(yǎng)老護(hù)理員等手段來滿足高齡、失能等狀況老年人的養(yǎng)老護(hù)理需求。然而,目前我國在康復(fù)護(hù)理服務(wù)的建設(shè)投入上依然很不足。一方面,護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)床位比例很低。截至2013年底,我國護(hù)理型床位在養(yǎng)老床位中的比例不足20%[8]165,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足失能老年人的長期照護(hù)需求。事實(shí)上,為實(shí)現(xiàn)2015年底“全國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張”(《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》)的目標(biāo),近年來我國不斷加快養(yǎng)老床位的建設(shè)步伐。截至2014年底,每千名老年人已擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)27.2張①數(shù)據(jù)來源:《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。然而,由于規(guī)劃中并沒有對增加的床位進(jìn)行一定的性質(zhì)界定,使得這些床位主要局限于建設(shè)難度比較低的一般性養(yǎng)老床位,而不是建設(shè)難度較高且市場亟需的護(hù)理型養(yǎng)老床位。另一方面,高級別的護(hù)理型人才普遍缺乏。為了實(shí)現(xiàn)“五年內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)持證上崗”(《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》,2011—2015)的目標(biāo),“十二五”期間我國加快了養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能培訓(xùn)與鑒定的步伐并且取得了豐碩的成績。然而,由于沒有對“持證”的級別進(jìn)行明確規(guī)定,因此大多數(shù)養(yǎng)老護(hù)理員所持的“證”是中低級別的,高級別養(yǎng)老護(hù)理員證的持證比例非常低。截至2014年底,全國獲得養(yǎng)老護(hù)理員資格證的5 453人中,技師6人、高級192人、中級1 180人、初級4 075人②數(shù)據(jù)來源:民政部職業(yè)技能鑒定指導(dǎo)中心辦公室發(fā)布的《2014年養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能鑒定工作報(bào)告》。,技師和高級養(yǎng)老護(hù)理員的比重只分別占0.1%、3.5%。這明顯難以適應(yīng)復(fù)雜高難度的護(hù)理服務(wù)需求。

此外,老年人精神慰藉的制度安排在養(yǎng)老服務(wù)公共政策中也是一個極其薄弱的環(huán)節(jié)。綜觀近年來國家層面養(yǎng)老服務(wù)公共政策,“精神慰藉”只是附屬于其他類型養(yǎng)老服務(wù),除了《老年人權(quán)益保障法》明確提出“家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求,不得忽視、冷落老年人”等要求外,其余政策文本幾乎沒有對“精神慰藉”的實(shí)現(xiàn)方式、手段等進(jìn)行相應(yīng)的制度安排。但是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),人口老齡化問題日益復(fù)雜,高齡、空巢、失能等狀況日益凸顯,極易引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)、社會問題。2014年華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心的一項(xiàng)調(diào)查顯示:從1990年開始,中國農(nóng)村老年人自殺率已從20年前的1‰上升到現(xiàn)在的5‰,并保持在高位[9]。農(nóng)村老年人的自殺率之所以如此觸目驚心,主要原因有二:一是快速的城鎮(zhèn)化使得大部分老年人被迫陷入“空巢”,情感十分空虛;二是失能老年人由于缺乏專業(yè)的護(hù)理,健康狀況堪憂,對生活感到無望?？梢?除了物質(zhì)需求外,隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,老年人的精神和情感需求越來越大,他們的精神和情感的需求如果得不到滿足,將可能引發(fā)十分嚴(yán)重的后果。因此,我國政府在制定相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)公共政策時,應(yīng)該更加注重對“精神慰藉”作出操作性較強(qiáng)的制度安排。

3 我國養(yǎng)老服務(wù)公共政策失衡結(jié)構(gòu)的糾偏

通過以上分析可以看到,我國養(yǎng)老服務(wù)公共政策結(jié)構(gòu)存在明顯的失衡問題。這種失衡的結(jié)構(gòu)如果不及時糾正,將會導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資源配置失衡、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方向偏差等嚴(yán)重后果。以下試對我國養(yǎng)老服務(wù)公共政策失衡結(jié)構(gòu)的糾偏提出三點(diǎn)建議。

3.1 秉持公平的價值理念,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容,不管是在城鎮(zhèn)地區(qū)還是在農(nóng)村地區(qū),人人都應(yīng)該享有平等、同質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì),從現(xiàn)在起延續(xù)到2020年前后,我國農(nóng)村老年人口的數(shù)量始終多于城鎮(zhèn)老年人口。盡管隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),城鎮(zhèn)老年人口會一直增加、農(nóng)村老年人口則是先增后減,但是到2050年,農(nóng)村老年人口仍占全國老年總?cè)丝诘?9%(見表1[7]29)。因此,不管是在當(dāng)下還是未來,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展都是至關(guān)重要的。養(yǎng)老服務(wù)公共政策應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的觀念,加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的投入,積極創(chuàng)制并實(shí)施適合農(nóng)村地區(qū)的政策。

表1 我國未來城鄉(xiāng)老年人口變動趨勢

第一,探索適合農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老新模式。由于地理、經(jīng)濟(jì)、社會等因素的限制,一般意義上的居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式在農(nóng)村地區(qū)很難有效實(shí)行,必須探索適合農(nóng)村地區(qū)的社會化養(yǎng)老新模式。綜合考慮,建議在農(nóng)村地區(qū)推廣實(shí)行互助養(yǎng)老模式和家庭養(yǎng)老院模式?；ブB(yǎng)老模式是指“村級主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”的養(yǎng)老模式,是居家和社區(qū)養(yǎng)老的重要補(bǔ)充。這種模式由政府財(cái)政出資扶持,由村委會負(fù)責(zé)召集并培養(yǎng)一批有時間、有精力、有意愿從事養(yǎng)老護(hù)理工作的村民,從而為需要養(yǎng)老服務(wù)的農(nóng)村老年人提供一定的上門服務(wù)或短期家庭照護(hù)等。家庭養(yǎng)老院模式是指由經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)尤其是外出經(jīng)商成功而回饋鄉(xiāng)梓的村民出資建設(shè)房屋或改造原有家宅,用以為農(nóng)村老年人提供精神慰藉、日間照護(hù)等養(yǎng)老服務(wù)。這兩種模式目前已在國內(nèi)個別地區(qū)的實(shí)踐中初步獲得成效。它們突出強(qiáng)調(diào)村民之間的互相幫扶和慰藉,充分發(fā)揮村民之間的文化、情感和關(guān)系紐帶的優(yōu)勢,能夠較好地適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際。我國政府應(yīng)該從實(shí)際出發(fā),充分考慮農(nóng)村地區(qū)的特殊情況,創(chuàng)制出能夠有效推動養(yǎng)老服務(wù)新模式在農(nóng)村地區(qū)廣泛實(shí)踐的公共政策。

第二,建立城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作與對口支援機(jī)制。目前在我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè),不僅資金短缺、設(shè)備不足,而且人才、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等方面都存在較多的不足。而城鎮(zhèn)地區(qū)在以上方面資源都比較豐富,具有明顯的優(yōu)勢。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展,政府應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)之間建立起有效的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作與對口支援機(jī)制。除了從資金捐助、物質(zhì)捐贈等方面促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外,更需要從城鎮(zhèn)地區(qū)選派專業(yè)人員赴農(nóng)村地區(qū)開展養(yǎng)老護(hù)理培訓(xùn),選派社工組織或志愿者組織赴農(nóng)村地區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù),選派運(yùn)營比較成功的養(yǎng)老組織赴農(nóng)村分享管理經(jīng)驗(yàn)和提供技術(shù)指導(dǎo)等,從而促進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)水平的提高。

3.2 以市場化為發(fā)展導(dǎo)向,加大民營養(yǎng)老服務(wù)的扶持力度

隨著人口老齡化的加速發(fā)展,老年人對社會化養(yǎng)老服務(wù)的需求將不斷增大,但是目前我國的養(yǎng)老服務(wù)供給還存在很多不足。以養(yǎng)老床位為例,截至2014年底我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張,與國際通用標(biāo)準(zhǔn)50張相比,養(yǎng)老床位的缺口將高達(dá)480萬張以上①據(jù)《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2014年我國60歲及以上人口數(shù)為21 242萬人。以國際通用標(biāo)準(zhǔn)衡量,我國缺口的養(yǎng)老床位供給量達(dá)484.3萬張。。因財(cái)力所限,政府難以有效填補(bǔ)床位增長與老年人口增長不同步所帶來的空缺,必然需要依靠社會和市場的力量。因此,市場化將是未來我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要方向。

第一,積極推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“公辦民營”或“公建民營”改革。盡管“公辦民營”和“公建民營”都涉及公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),但是二者卻有一定的區(qū)別。前者以盤活存量為目標(biāo),將已經(jīng)辦成的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求進(jìn)行改制、改組和創(chuàng)新,交由民間組織或社會力量去管理和運(yùn)作;后者則以發(fā)展增量為任務(wù),在新建公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時要按照辦管分離的發(fā)展思路,由政府出資,招標(biāo)社會組織或服務(wù)團(tuán)體去經(jīng)辦和管理運(yùn)作[10]。通過大力推進(jìn)“公辦民營”或“公建民營”改革,不僅可以破除傳統(tǒng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高投入、低產(chǎn)出,高消耗、低效率的體制弊端,而且能夠充分調(diào)動民間資本和社會力量的參與積極性,充分利用他們的專業(yè)、管理等優(yōu)勢,營造出高效優(yōu)質(zhì)、充滿活力的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展局面。在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的過程中,政府一方面要發(fā)揮行政管理與監(jiān)督的責(zé)任,確保公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不發(fā)生改變、定位不出現(xiàn)偏差、功能不產(chǎn)生萎縮等;另一方面要出臺各種優(yōu)惠扶持政策,通過運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式,支持涉老民間資本和社會化力量的發(fā)展和壯大。

第二,不斷完善“民辦公助”的扶持政策體系。“民辦公助”是指以社會力量和民間資本為主體興辦,政府給予一定資金、場地、人員等支持的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式。目前我國已經(jīng)具備一定的“民辦公助”的扶持政策,但是由于精神鼓勵政策居多、物質(zhì)支持政策較少,加上不少政策在層層落實(shí)中被打折扣或受阻滯,使得扶持政策難以發(fā)揮出應(yīng)有的效應(yīng)。下一步我國應(yīng)該致力于完善“民辦公助”的扶持政策體系,重點(diǎn)包括投融資政策、土地供應(yīng)政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼支持政策、人才培養(yǎng)與就業(yè)政策等。不同的政策之間還應(yīng)形成一定的關(guān)聯(lián)與互動機(jī)制,從而發(fā)揮更大的政策效應(yīng)。在具體的落實(shí)中,要加大對地方政府及其部門落實(shí)情況的監(jiān)督和考核,并及時對政策實(shí)施的效果進(jìn)行科學(xué)評估,以此作為進(jìn)一步完善政策體系的重要依據(jù)。

3.3 堅(jiān)持物質(zhì)與服務(wù)并重,全面優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量格局

盡管與發(fā)達(dá)國家相比我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尚處于起步階段,養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的物質(zhì)供給還很不足,但是這并不意味著我國可以忽視或是暫緩養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化與提升。尤其是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口老齡化日益復(fù)雜的背景下,我國更應(yīng)該堅(jiān)持物質(zhì)與服務(wù)并重,尤其要重視養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化,從而提供符合市場需求的養(yǎng)老服務(wù)。

第一,加大特殊養(yǎng)老服務(wù)的保障力度。一方面,要加強(qiáng)護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)。一般說來,護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)的資金投入較大、專業(yè)性較強(qiáng)、護(hù)理要求較高,不僅需要配套相應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生資源,而且護(hù)理對象發(fā)生重疾或死亡等風(fēng)險(xiǎn)的可能性很大。民間資本和社會力量出于趨利避害的考慮,一般會規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),不會輕易涉及護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。為切實(shí)調(diào)動和保護(hù)他們興辦護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)的積極性,政府應(yīng)出臺投融資、土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、補(bǔ)貼支持、人才培養(yǎng)與就業(yè)等扶持政策,同時要健全各項(xiàng)法律法規(guī),以保障民間資本和社會力量的合法權(quán)益。另一方面,要加大對“精神慰藉”的政策扶持力度。首先,應(yīng)將“精神慰藉”制度化,明確規(guī)定家庭、社會、國家在老年人精神和情感需求滿足上所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。其次,應(yīng)加強(qiáng)精神慰藉者隊(duì)伍建設(shè)。除了養(yǎng)老護(hù)理員外,還應(yīng)該培養(yǎng)一批專門從事老年人心理疏導(dǎo)和精神引導(dǎo)的人才,在老年人精神困頓、心理失衡、恐懼死亡等特殊時刻給予精神慰藉。最后,加強(qiáng)老年人文化建設(shè)。通過加大公共娛樂設(shè)施建設(shè),營造有利于老年人身心健康的環(huán)境和氛圍。

第二,加大養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)代化發(fā)展的扶持力度。首先,完善“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式。醫(yī)療服務(wù)是老年人普遍的養(yǎng)老需求,因此在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中,應(yīng)當(dāng)將醫(yī)療服務(wù)融合進(jìn)來,為老年人提供醫(yī)養(yǎng)一體化的便捷服務(wù)。政府在這個過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)搭橋者的角色,將在地理位置、機(jī)構(gòu)規(guī)模等方面彼此合適的養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)對接起來,并提供相應(yīng)的優(yōu)惠扶持政策。其次,推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。截至2014年底,我國已有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施94 110個①數(shù)據(jù)來源:《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。,但是由于缺乏一套統(tǒng)一、科學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),這些機(jī)構(gòu)和設(shè)施質(zhì)量參差不齊、水平高低各異。政府應(yīng)當(dāng)通過試點(diǎn)探索、理論研究等不斷完善相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范,從而規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。最后,加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”日漸成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的趨勢。政府應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展,加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)。一方面,要促進(jìn)國家和地方養(yǎng)老服務(wù)信息平臺的建設(shè),從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)信息的共享,充分發(fā)揮信息的決策和參考價值。另一方面,要推進(jìn)智能化養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)。智能化養(yǎng)老日漸成為我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要方向。政府應(yīng)當(dāng)為智能化養(yǎng)老的發(fā)展開路,不僅要創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境,而且要盡可能在信息平臺、資金、人才等方面提供強(qiáng)力支持。

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