侯丹華

新《行政訴訟法》實施與法院管轄制度

侯丹華

我國《行政訴訟法》頒布實施以來，人民法院通過對大量行政案件的受理和審理，較好發(fā)揮行政審判職能作用，糾正違法的行政行為，保護當事人的合法權(quán)益。誠如2013年1月4日《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》所總結(jié)評價：“行政訴訟制度是新時期正確處理人民內(nèi)部矛盾，完善黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益的重要機制之一，是暢通和規(guī)范群眾訴求表達的重要渠道?！钡谛姓V訟制度不斷發(fā)展和完善的歷程中，也曾遭遇難題和困境，需要探索破解和突圍的路徑。其中社會公眾反應(yīng)較為強烈的是行政訴訟面臨的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題。長期以來，“三難”問題難以解決，雖有多重原因，但其中最重要的原因是所謂“司法行政化”和“法院地方化”。此次《行政訴訟法》的修改對行政案件管轄制度的影響首先是“管轄”一章的相關(guān)修改條款，在修正案中共涉及5個條文；其次，修正案中復(fù)議機關(guān)為共同被告、對規(guī)范性文件的附帶審查等規(guī)定，對相關(guān)案件管轄法院的確定也會帶來相應(yīng)影響。

一、準確把握管轄制度修改的精神實質(zhì)

行政訴訟管轄，一般是指法院系統(tǒng)內(nèi)受理第一審行政案件的職權(quán)或者權(quán)限分工的制度，即明確當事人在哪一級、哪一個法院起訴，由哪一級、哪一個法院受理的（法律）制度。換言之，行政訴訟的管轄制度所要解決的核心問題是第一審行政案件的分工與權(quán)限，也就是在法院之間劃分受理第一審行政案件的職權(quán)范圍，明確上下各級法院和同級法院之間在審理第一審行政案件上的具體分工。

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，基層法院是受理和審理一審行政案件的主體。而對于基層法院受理的一審行政案件，《行政訴訟法》在地域管轄上遵循“原告就被告”的原則，由基層法院審理轄區(qū)內(nèi)行政機關(guān)甚至區(qū)縣政府為被告的案件。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，地方法院受理的民商事案件和行政訴訟案件日益增多，跨行政區(qū)劃的當事人越來越多，許多案情重大、復(fù)雜，有的地方部門插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象，不利于公平公正。

對行政訴訟管轄制度，不能僅僅局限于管轄制度本身研究，而是要置于《行政訴訟法》修改的整體背景下，置于司法體制改革的總體背景下。至少要從三個大的宏觀方面，來理解、認識并貫徹行政案件管轄制度。

二、區(qū)縣政府作為被告的案件的級別管轄

現(xiàn)行《行政訴訟法》對此未作專門規(guī)定，在最高法院管轄司法解釋出臺前，除非重大、復(fù)雜案件，一般由基層法院管轄。然而，現(xiàn)實中同級法院的司法權(quán)往往難以制衡監(jiān)督同級政府的行政權(quán)。面對這種困境，最高法院試圖通過司法解釋來破解難題。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對《行政訴訟法》規(guī)定的若干管轄問題予以進一步解釋和調(diào)整，針對“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”的內(nèi)涵進行描述，對中級法院管轄的案件種類予以明確，規(guī)定“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”由中級法院管轄。2008年最高法院管轄司法解釋頒布實施后，區(qū)縣政府為被告的案件，除房地產(chǎn)登記案件外，一般由中級法院管轄。修改后的《行政訴訟法》則在第15條第（1）項規(guī)定，對縣級以上政府所作行政行為起訴的案件，由中級法院管轄。同時刪除了中級法院可指定下級法院審理其管轄案件的規(guī)定，這對一審行政案件在本市三級法院之間的分布可能會產(chǎn)生一定影響，對法院而言，需要根據(jù)案件分布的變化，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，合理調(diào)整配備審判力量。

三、跨行政區(qū)域管轄的行政案件

根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》，行政案件一般由被告所在地人民法院管轄。修改后的《行政訴訟法》第18條第2款則規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?/p>

關(guān)于跨行政區(qū)域管轄行政案件，有以下幾種途徑：

（一）設(shè)立跨行政區(qū)劃法院

2014年底，上海市成立了全國首家跨行政區(qū)劃法院（市三中院），集中管轄市政府為被告的一審案件和市級機關(guān)為上訴人、被上訴人的二審案件。但這一探索涉及司法管理體制、司法權(quán)力運行機制等深層次問題，目前僅在上海、北京設(shè)立了跨行政區(qū)劃的中級法院，在全國全面推行（如在基層法院層面設(shè)立跨行政區(qū)劃法院等）需修改法律。從本市來講，市三中院管轄“市級行政機關(guān)”為上訴人、被上訴人的二審案件，這里涉及到“市級行政機關(guān)”的界定問題。經(jīng)與市政府法制辦等溝通，初步認為至少應(yīng)包括如下四種情形：1.市政府委、辦、局（含實行垂直管理的稅務(wù)、工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)局等機關(guān)），如市公安局、市房管局等；2.市政府各委、辦、局的二級機構(gòu)，如市人保局下屬的市勞動保障監(jiān)察總隊；3.市政府各委、辦、局的三級機構(gòu)，如上海市公安局文保分局滬東高校派出所；4.國家直屬機構(gòu)在本市的各級行政機關(guān)，如上海市黃浦區(qū)國家稅務(wù)局、上海市黃浦區(qū)國家稅務(wù)局第一稅務(wù)所等。

（二）依托現(xiàn)有法院（如鐵路法院等）跨區(qū)劃管轄行政案件

這種方式在法院的設(shè)置上不做大的變化，但要對現(xiàn)有的行政審判人員、案件管轄范圍等進行新的整合。最高法院亦將其作為今年行政審判的一項重點工作，年內(nèi)可能會下發(fā)相關(guān)的具體方案。上海法院將積極開展相關(guān)的前期調(diào)研準備，在最高法院下發(fā)相關(guān)文件后積極穩(wěn)妥實施。

（三）交叉管轄

所謂交叉管轄，是指對某一區(qū)縣法院有管轄權(quán)的案件，指定由另一區(qū)縣法院管轄，打破了行政訴訟法中“原告就被告”的一般管轄原則，主要是為了防止在區(qū)縣層面的行政干擾。結(jié)合正在進行的司法改革，目前的管轄機制完善與司法改革中的人財物省級統(tǒng)管異曲同工，可統(tǒng)籌考慮。

四、經(jīng)復(fù)議的行政案件的管轄

根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》，經(jīng)復(fù)議的案件，如復(fù)議決定維持原行政行為的，最初作出行政行為的行政機關(guān)為被告。本次《行政訴訟法》修訂的一個重要變化，就是規(guī)定對于復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，由作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)為共同被告。這對管轄制度至少有三方面影響：

（一）復(fù)議機關(guān)是市級行政機關(guān)（市政府委辦局）的，如何確定地域管轄

根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第17條，行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。據(jù)此，如果經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議結(jié)果為維持的，當事人只能向作出最初行政行為的行政機關(guān)所在地法院管轄。新修改的《行政訴訟法》第18條第1款則規(guī)定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機關(guān)所在地人民法院管轄?！币簿褪钦f，根據(jù)新法，當事人既可以選擇作出原行政行為的行政機關(guān)所在地法院起訴，也可以選擇復(fù)議機關(guān)所在地法院起訴。舉例來說，黃浦公安分局作出行政處罰決定后，當事人不服向市公安局復(fù)議，市公安局復(fù)議維持，當事人起訴到法院，其既可以選擇向黃浦法院起訴，也可以選擇向靜安法院起訴。這對法院管轄的行政案件的地域分布會產(chǎn)生較大影響。

（二）區(qū)縣政府復(fù)議的案件，如何確定級別管轄

新修改的《行政訴訟法》第15條規(guī)定，中級人民法院管轄縣級以上人民政府作出行政行為的案件。那么，對于經(jīng)區(qū)縣政府復(fù)議的案件，如復(fù)議決定維持原行政行為的，是否也應(yīng)根據(jù)第15條，由中級法院管轄呢？筆者認為，第15條中的“行政行為”應(yīng)是指“最初作出的行政行為”，不包括“復(fù)議決定”。因此，對于區(qū)縣政府復(fù)議的案件，應(yīng)根據(jù)最初作出行政行為的行政機關(guān)確定級別管轄。

（三）市級行政機關(guān)復(fù)議的案件，如何確定二審案件的管轄

根據(jù)市三中院案件管轄的暫行規(guī)定，以市級行政機關(guān)為上訴人、被上訴人的二審行政案件，由市三中院管轄。這里是否包括市級機關(guān)為復(fù)議機關(guān)的案件？換言之，復(fù)議機關(guān)為市級行政機關(guān)的二審案件，是否應(yīng)由市三中院管轄？筆者認為，對此應(yīng)比照前述關(guān)于級別管轄的解釋規(guī)則，根據(jù)最初作出行政行為的行政機關(guān)確定二審案件的管轄法院。如果最初作出行政行為的行政機關(guān)不是市級機關(guān)，復(fù)議機關(guān)是市級機關(guān)的，一般不應(yīng)由市三中院管轄。

五、規(guī)范性文件附帶審查的行政案件的管轄法院

新《行政訴訟法》第53條規(guī)定，當事人在對行政行為起訴時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。那么，如果被訴行政行為的管轄法院為基層法院，當事人同時要求對國務(wù)院部門、省級政府制定的規(guī)范性文件一并審查的，管轄法院如何確定？對此有不同觀點：一種觀點認為，對被訴行政行為有管轄權(quán)的法院應(yīng)當將案件報請上一級人民法院管轄；也有意見認為，應(yīng)由對行政案件有管轄權(quán)的中級以上人民法院管轄。這個問題，有待進一步深入研究。

綜上所述，為擺脫地方干預(yù)，提高法院依法獨立行使行政審判權(quán)的能力，理論界和實務(wù)界進行了不懈的探討和摸索。推進司法體制改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，是中國實行法治、建設(shè)政治文明的必然要求和重要內(nèi)容。《憲法》作為國家的根本法，具有最高的法律權(quán)威，它規(guī)定的獨立審判，不僅是中國法治的一項基本原則，也是中國司法體制的一項根本制度。本市法院已將行政案件跨區(qū)域管轄納入目前正在開展的司法體制改革試點工作，統(tǒng)籌謀劃，并軌推進。今年，在新《行政訴訟法》即將實施和上海市第三中級人民法院的行政審判工作逐步全面開展的背景下，深入開展調(diào)研和討論具有非常必要和深遠的意義。

“利害關(guān)系”二個概念的認定適當放寬，從字面上解釋，公民法人其他組織與被訴行政行為關(guān)系，新法“利害關(guān)系”確實比《若干解釋》“法律上的利害關(guān)系”范圍大一些，但也確實是見仁見智。在此，建議法院在認定原告資格時，根據(jù)新法立法背景和立法目的以及具體個案來把握，適度放寬標準。

上海市高級人民法院行政庭

一是要以十八屆三中、四中全會關(guān)于完善行政訴訟制度的重要部署為主線，把握管轄制度修改的精神實質(zhì)。黨的十八屆三中全會指出，要推進法治中國建設(shè)，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。黨的十八屆四中全會則進一步指出，要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，辦理跨地區(qū)案件；完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度?！缎姓V訟法》關(guān)于管轄制度的修改，體現(xiàn)了中央決策與立法的有機銜接。

二是要以解決當前行政審判存在的突出問題為主線，把握管轄制度修改的精神實質(zhì)。全國人大常委會法工委在修法說明中指出，此次修法的目的之一是解決行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題。這一問題從全國范圍講較為突出，從本市來看，由于市委、市人大、市政府對法院行政審判工作都給予了充分的支持、尊重和理解，行政審判的司法環(huán)境較好，但由于管轄機制等方面存在的問題，與人民群眾的新需求、新期待也還存在一定差距。最高法院一直以來致力于探索完善行政案件管轄機制。從交叉管轄、提級管轄，到相對集中管轄、跨行政區(qū)劃法院管轄?！缎姓V訟法》修正案關(guān)于管轄制度的改革，就是為了解決行政案件的“三難”問題。

三是要以當前上海法院司法改革試點工作為主線，把握管轄制度修改的精神實質(zhì)。目前上海法院正在進行的司法改革試點，其中的內(nèi)容之一即是人財物省級統(tǒng)管，以實現(xiàn)司法“去地方化”，與行政案件管轄改革的方向殊途同歸。貫徹落實《行政訴訟法》管轄規(guī)定，應(yīng)當置于司法改革的大背景中。去年年底上海市三中院的成立，標志著我國首家專門審理跨行政區(qū)劃案件的人民法院正式成立。三中院依托上海鐵路運輸中級法院而設(shè)立，是探索審理跨地區(qū)行政訴訟案件、重大民商事案件、重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全案件和跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)提起公訴的案件的新型人民法院。這是上海法院貫徹落實黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的一個重要舉措，也是更好地排除各種因素對審判工作的干擾，切實解決立案難、審理難和執(zhí)行難等突出問題的又一項重要成果。