王麗英

新《行政訴訟法》與行政案件的受案范圍

王麗英

新《行政訴訟法》實(shí)施中的法律問題研究

編者按：2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，力圖使2015年5月1日開始施行的新法在全面貫徹黨的“依法治國(guó)”精神的基礎(chǔ)上，破除行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”的困境。該部新法律在司法實(shí)踐中仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。為此，本刊特邀法院、檢察院、政府法制部門及有關(guān)高校和律師界專家針對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行探討，以期對(duì)新法的施行、完善有所裨益。在對(duì)修改前后的行政訴訟法受案范圍進(jìn)行比較分析后，指出新法的創(chuàng)新和不足之處：從實(shí)務(wù)視角，以具體個(gè)案為依托，在分析行政訴訟立案狀況、原告資格設(shè)定目的等問題的基礎(chǔ)上，探討新《行政訴訟法》施行后原告資格認(rèn)定可能存在的問題并提出改進(jìn)建議；以上海為實(shí)例，分析新法對(duì)區(qū)縣政府為被告、跨區(qū)域、經(jīng)復(fù)議案件等特殊案件管轄的變動(dòng)規(guī)定，并提出合理化建議；依據(jù)實(shí)務(wù)需要，以訴權(quán)保障、起訴條件審查、行政爭(zhēng)議解決為核心解讀從立案審查到立案登記的轉(zhuǎn)變；分析訴訟類型化將對(duì)行政審判產(chǎn)生的影響并提出完善建議；分析新法施行后審判各方在受案范圍、復(fù)議案件被告、裁判方式三方面所面臨的諸多挑戰(zhàn)；參照《民事訴訟法》，研究新《行政訴訟法》對(duì)于檢察監(jiān)督的規(guī)定，明晰尚需研討問題所在。

新行政訴訟法；原告資格；受案范圍；立案登記；法院管轄；行政公益訴訟；檢察監(jiān)督

2014年11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定，這是《行政訴訟法》實(shí)施24年來的第一次修改。此次修改貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)提出的全面深化改革、建設(shè)社會(huì)主義法治體系、健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制等精神，本著解決行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”三難問題，制定了立案登記、復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、擴(kuò)大受案范圍等制度，其中受案范圍的修改是本次修訂的重頭戲。

一、受案范圍與《行政訴訟法》

人民法院受理行政訴訟案件的范圍，即受案范圍，是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟的重要標(biāo)志，是行政訴訟中（管轄、訴訟參加人、證據(jù)規(guī)則、審判程序、裁判方式、類型及裁判的執(zhí)行等）的核心內(nèi)容，是整個(gè)行訴法修改的重頭戲。受案范圍在整個(gè)行政訴訟制度中，是最重要、最關(guān)鍵的問題。老百姓可以狀告哪些行政行為，這涉及公民、行政機(jī)關(guān)和法院三者之間的平衡，是整個(gè)行政訴訟的門檻。規(guī)定受案范圍的原因：

（一）制定行政訴訟法時(shí)的歷史條件決定（80年代末）

在七屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議行訴法草案時(shí)，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌曾就此解釋說，“考慮我國(guó)目前的實(shí)際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不健全，《行政訴訟法》規(guī)定的‘民可以告官’，有觀念更新問題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問題，也有承受力的問題，因此對(duì)受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬，而應(yīng)逐步擴(kuò)大，以利于行政訴訟制度的推行?！?/p>

（二）基于對(duì)國(guó)家行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系的考慮

行政行為的性質(zhì)決定了它不可能無限制地接受司法審查。有些行政行為(如國(guó)防、外交行為)特別需要保密，通過司法程序有可能泄密，給國(guó)家利益造成重大，甚至是無可挽回的損失；有些行政行為(如緊急狀態(tài)處置行為、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行為)特別緊急，需要迅速處理，進(jìn)入司法程序可能貽誤時(shí)機(jī)，導(dǎo)致嚴(yán)重后果；有些行政行為(如處理動(dòng)亂、騷亂、暴亂的政治決策行為)特別需要進(jìn)行政治、政策裁量，司法無從找到明確和適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)評(píng)判、衡量；即使可以進(jìn)入訴訟的行政行為（如抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、不作為的行政行為、人事管理監(jiān)察行為）也不可能都進(jìn)行司法審查，也只能是將這些類別行為部分納入，而不可能全部納入。

（三）與其他行政法制度區(qū)分的考量

考慮到與其他行政法制監(jiān)督制度（人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等）和行政救濟(jì)制度（行政復(fù)議、行政申訴、控告、檢舉、行政裁決、仲裁以及信訪等）的區(qū)分，為此，法律上必須對(duì)之有適當(dāng)?shù)姆止?，故《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟受案設(shè)定一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶潜匾?。因此，《行訴法》無論是當(dāng)初立法，還是現(xiàn)在修改，都有一個(gè)受案范圍的界定問題，都必須對(duì)受案范圍作出專門規(guī)定。

二、受案范圍修改的原因

（一）與其他訴訟比較，行政訴訟案件數(shù)太少

2012年3月11日最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告指出，2012年全國(guó)各級(jí)法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬件，2012年全國(guó)各級(jí)法院共審結(jié)的一審民商事案件(含知產(chǎn)案件)達(dá)662.5萬件，是行政案件受案數(shù)的48.7倍。2014年全國(guó)各級(jí)法院受理一審行政案件15.1萬件，是行訴法實(shí)施以來受案數(shù)最多的一年。但是，即便如此，與民事案件的受案數(shù)相比，也是極不成比例的。2014年各級(jí)法院審結(jié)一審民事案件522.8萬件，約為行政案件受案數(shù)的35倍。①《2015年最高人民法院工作報(bào)告》，http://lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681821-2.html，人民網(wǎng)，2015年4月11日訪問。與此同時(shí)，行政案件受案數(shù)如果與行政機(jī)關(guān)每年作出的數(shù)以億計(jì)的具體行政行為相比，則更不成比例:行政機(jī)關(guān)作出一千件以上乃至幾千件的具體行政行為，法院受案數(shù)才有一件，才有一項(xiàng)具體行政行為被行政相對(duì)人訴至法院。

（二）原告勝訴率逐年走低，上訴率、申訴率卻不斷攀升

“據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，近5年來，全國(guó)行政訴訟案件原告勝訴率逐年走低，從原來30%下降到目前不足10%，相反的是上訴率、申訴率不斷攀升。這些數(shù)據(jù)印證了目前的行政案件面臨的形勢(shì)，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)工作人員依法行政的水平高，相對(duì)人沒有異議嗎？每年有數(shù)百萬的信訪人、上千萬的信訪案又作何解釋？除行政相對(duì)人“信訪不信法”，受到行政侵權(quán)寧愿選擇找官，不愿選擇找法院；一些行政機(jī)關(guān)違法侵權(quán)后想方設(shè)法阻止相對(duì)人向法院起訴；一些法院受各種影響以各種理由不受理某些行政案件等原因外，一個(gè)重要的原因乃是現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍（制度本身）過窄，許多行政案件進(jìn)不了法院，行政相對(duì)人受到行政侵權(quán)后即使想提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)即使愿意當(dāng)被告，人民法院即使愿意受理，因行訴法設(shè)置的“門檻”太窄，行政案件進(jìn)不了法院，法院依法也受理不了。因此，修改行訴法，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，就成為解決當(dāng)前行政爭(zhēng)議多發(fā)，人民法院受理行政案件數(shù)量卻特別少，行政相對(duì)人得不到有效法律救濟(jì)困境的必須途徑。

（三）對(duì)行政訴訟受案范圍制度設(shè)計(jì)的反思

1.受案范圍的立法體例有問題。《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”《行政訴訟法》第11條正面列舉了應(yīng)當(dāng)受理的案件范圍。正面列舉的模式無法窮盡行政行為的種類，分類標(biāo)準(zhǔn)的不科學(xué)也在實(shí)踐中導(dǎo)致了一定程度的混亂。

2.關(guān)于受案范圍的負(fù)面排除?！缎姓V訟法》第12條對(duì)不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)進(jìn)行了排除，列舉了不可訴的行為，分別是國(guó)防外交等國(guó)家行為，行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的內(nèi)部行政行為，終局行政行為等4類不可訴行為。

《行政訴訟法司法解釋》第1條第2款也對(duì)行政訴訟受案范圍作了具體排除，該條文規(guī)定除了《行政訴訟法》第12條以外，刑事司法行為、調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為、不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為、駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為以及對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為也是不可訴的行政行為。

我國(guó)《行政訴訟法》第11條和第12條確立了行政訴訟的受案范圍，但肯定列舉和負(fù)面排除相結(jié)合的方式將行政訴訟的受案范圍限定在了一個(gè)較小的空間內(nèi)?！缎姓V訟法》第2條對(duì)行政訴訟受案范圍作了概括性的規(guī)定，第11條第1款又逐一作了列舉，違背了列舉式只用于否定性排除的原則，是對(duì)列舉式的濫用；從實(shí)際作用看，使用列舉式不可能把所有的可訴具體行政行為列舉出來。行政訴訟的受案范圍必須是行使行政管理職權(quán)組織的行為，必須是行政主體的外部具體行政行為，必須對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。但在實(shí)踐中，許多社會(huì)公共組織的行為并不是“外部具體行政行為”，但同樣對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。囿于受案范圍的狹窄，許多因社會(huì)公權(quán)力組織侵權(quán)行為引發(fā)的大量行政爭(zhēng)議無法進(jìn)入行政訴訟的審判流程，不能依靠法治方式得以解決。

3.列舉式中的分類標(biāo)準(zhǔn)（權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)）不科學(xué)?！缎姓V訟法》第11條所列舉的8類具體行政行為的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也無法涵蓋數(shù)量類型眾多的行政行為類型。雖然設(shè)置了概括性的兜底條款，即行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為亦可提起行政訴訟，但問題是行政訴訟相對(duì)人的權(quán)利不止是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。通過法律條文的分析，可以看出我國(guó)行政訴訟制度主要定位在公民私權(quán)利保障。

由此看出，目前我國(guó)《行政訴訟法》受案范圍以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作主線，既無法涵蓋所有的行政訴訟種類，也導(dǎo)致行政訴訟的受案范圍受到嚴(yán)格限制，同時(shí)也限制了行政訴訟的被告資格范圍。例如，行政訴訟原告起訴的對(duì)象除了請(qǐng)求審查行政行為的合法性和有效性外，還包括請(qǐng)求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否已盡行政給付義務(wù)、公共行政關(guān)系是否存在(例如房屋在不在征收決定范圍)等等。受案范圍的嚴(yán)格限制導(dǎo)致大量公共行政領(lǐng)域內(nèi)的行政爭(zhēng)議無法進(jìn)入行政訴訟程序并得到合法救濟(jì)，妨礙了行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。

三、新《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍

有權(quán)利，必須要有救濟(jì)，這是一項(xiàng)法律原則。但是，這里的救濟(jì)是廣義的，包括司法救濟(jì)但不限于司法救濟(jì)。行訴法不同于民訴法，①《民事訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”它是有門檻的，集中體現(xiàn)在受案范圍。受案范圍的寬窄，要受到行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)、法治發(fā)展的階段性、法律實(shí)施的情況等諸多因素的影響。

原《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟的受案范圍設(shè)置了4道門檻：誰的行為——行政機(jī)關(guān)的行為；什么行為——具體行政行為；哪些行為類型——列舉的8類；侵害了哪些權(quán)利——人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。新《行政訴訟法》對(duì)修改前《行政訴訟法》中的4道門檻都做了擴(kuò)大：對(duì)“國(guó)家行政”向“社會(huì)行政”發(fā)展作了回應(yīng)；“具體行政行為”改為“行政行為”；列舉的情形從8項(xiàng)擴(kuò)大到12項(xiàng)；將權(quán)利保護(hù)范圍從“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大至“等合法權(quán)益”。

（一）對(duì)“國(guó)家行政”向“社會(huì)行政”發(fā)展作了回應(yīng)

將“法律、法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織”擴(kuò)大到“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的社會(huì)組織”。（《行政訴訟法》第2條第2款）國(guó)家行政授權(quán)社會(huì)組織行使（原來的規(guī)定），如行政處罰、行政許可權(quán)；國(guó)家行政轉(zhuǎn)為了社會(huì)行政，如行業(yè)協(xié)會(huì)行使原來的許可，以及公共服務(wù)職能，授權(quán)社會(huì)組織行使；基于社會(huì)自治、章程的管理行為，如高校、村委會(huì)等，是否屬于行政行為，目前還有爭(zhēng)議。

將“法律、法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織”擴(kuò)大到“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的社會(huì)組織”，其程序意義是確定了被告，實(shí)體意義就是擴(kuò)大到了社會(huì)行政。這里的規(guī)章授權(quán)不是國(guó)家行政權(quán)授權(quán)的實(shí)體規(guī)則。原則上，法律、法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，不得再授出去。例外情形是：法律、法規(guī)作出了規(guī)定；對(duì)授益性行政行為和公共服務(wù)行為，規(guī)章也可授權(quán)社會(huì)組織實(shí)施。

（二）將“具體行政行為”改為“行政行為”

舊《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！碑?dāng)時(shí)立法中用“具體行政行為”的概念，針對(duì)的是“抽象行政行為”，主要考慮是限定可訴范圍?？紤]到舊《行政訴訟法》第11條、第12條對(duì)可訴范圍已作了明確列舉，哪些案件應(yīng)當(dāng)受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展不再?gòu)母拍钌献鞒鰠^(qū)分，因此新法將“具體行政行為”修改為“行政行為”。

“具體行政行為”改為“行政行為”，目的是為了盡量限縮概念模糊空間，防止對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的案件不受理現(xiàn)象，使制度變得更科學(xué)、準(zhǔn)確。行政行為是一個(gè)寬泛概念，包括作為與不作為，法律行為和事實(shí)行為，單方行為和雙方行為等。行政行為不包括行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。

（三）受理案件種類的列舉由8項(xiàng)擴(kuò)大到12項(xiàng)

針對(duì)舊《行政訴訟法》肯定式列舉的受案范圍過于狹窄，本次修改除兜底條款外，明確列舉的受案范圍由8項(xiàng)增加到12項(xiàng)，包括了行政處罰、行政強(qiáng)制、侵犯經(jīng)營(yíng)權(quán)、行政許可、不履行行政職責(zé)、未給付撫恤金等，增加了“行政強(qiáng)制”、“自然資源權(quán)屬的行政確認(rèn)”、“行政征收”（包括征收決定、征用決定及補(bǔ)償決定）、侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的、排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的行政權(quán)濫用、行政給付（支付最低生活保障待遇、社會(huì)保險(xiǎn)待遇）、政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政契約。另外，政府信息公開行為在簡(jiǎn)易程序中出現(xiàn)。

（四）將權(quán)利保護(hù)范圍從“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大至“等合法權(quán)益”

兜底條款中保護(hù)的權(quán)利由“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，對(duì)“合法權(quán)益”作廣義的理解，應(yīng)包括憲法權(quán)利、普通法權(quán)利、習(xí)慣法權(quán)利等，尤其關(guān)注憲法權(quán)利的保護(hù)，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、政治權(quán)利等憲法權(quán)利，使相對(duì)人受司法救濟(jì)的權(quán)利范圍大大擴(kuò)大。

將行政協(xié)議納入可訴范圍是重大發(fā)展——“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”?！靶姓f(xié)議”不同于“行政合同”，是行政行為和民事行為的混合體，行政協(xié)議引起爭(zhēng)議的最主要原因是公權(quán)力的濫用（行政有益權(quán)，具有單方性、強(qiáng)制性和不對(duì)等性），是公共管理的一種方式。從有利于爭(zhēng)議解決和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益出發(fā)，防止“行政遁入私法”，行政協(xié)議爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由行政訴訟解決。與此同時(shí)，相應(yīng)增加了判決形式。即《行政訴訟法》第78條規(guī)定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任?！?/p>

對(duì)規(guī)范性文件的一并審查前進(jìn)了半步。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。法院認(rèn)為不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。規(guī)范性文件審查已經(jīng)有了機(jī)制，政府得向本級(jí)人大和上級(jí)政府備案，政府部門得向本級(jí)政府備案。

關(guān)于“規(guī)范性文件”如何起訴的問題，現(xiàn)行《行政訴訟法》采用《行政復(fù)議法》確立的“附帶訴”模式，即只有相對(duì)人在起訴具體行政行為時(shí)，才能一并對(duì)抽象行政行為提起訴訟，還是主要采取“附帶訴”形式。

總之，新《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的擴(kuò)大，有利于保障人權(quán)，維護(hù)公民人格尊嚴(yán)，當(dāng)權(quán)利受到侵犯時(shí)提供及時(shí)和有效的救濟(jì)；有利于切實(shí)減少社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧；有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的監(jiān)督，防止行政濫權(quán)和行政不作為；有利于增強(qiáng)國(guó)民的法治觀念，為建設(shè)法治政府、法治國(guó)家奠定公民法律意識(shí)和社會(huì)法治文化的基礎(chǔ)。但修改后的新法對(duì)受案范圍的規(guī)定仍有許多瑕疵：如立法技術(shù)上列舉式一般適用于負(fù)面清單，而不用于正面清單，而新法不僅在否定式，而且在肯定式中也采用列舉式；其他規(guī)范性文件的附帶訴訟模式在實(shí)踐中進(jìn)入司法審查困難，只能說是半前進(jìn)式；肯定式列舉規(guī)定中的術(shù)語不精練，其內(nèi)涵外延與學(xué)理法理不符；有些行政行為應(yīng)列入而沒有列入（如反傾銷行政案件、反補(bǔ)貼行政案件、設(shè)施使用費(fèi)征收行政案件、內(nèi)部行政行為等等）……這些不足需要通過司法解釋或司法實(shí)踐不斷的完善和推進(jìn)，使行政訴訟法受案范圍更加科學(xué)，更能保護(hù)相對(duì)人權(quán)益。

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2015-4-15