方盛舉，王志輝

我國(guó)邊疆治理的一般客體與特殊客體

方盛舉，王志輝①

根據(jù)地域的不同，可以把國(guó)家治理劃分為腹地治理和邊疆治理。在邊疆治理中與腹地治理相同或相似的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)構(gòu)成邊疆治理的一般客體；而邊疆省區(qū)面臨的特別迫切或特殊的公共事務(wù)構(gòu)成邊疆治理的特殊客體，包括邊疆開(kāi)發(fā)和發(fā)展問(wèn)題、民族問(wèn)題、國(guó)家安全問(wèn)題、政治認(rèn)同問(wèn)題等。區(qū)分邊疆治理的一般客體和特殊客體是為了凸顯邊疆治理在國(guó)家治理格局中確實(shí)具有特殊性，對(duì)特殊客體的治理彰顯了邊疆治理在國(guó)家治理格局中的獨(dú)特價(jià)值。

邊疆治理；一般客體；特殊客體

一、邊疆治理的一般客體

邊疆治理是以政府為核心的多元主體為實(shí)現(xiàn)邊疆的安全、穩(wěn)定和發(fā)展，依法對(duì)邊疆區(qū)域內(nèi)的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和處置的活動(dòng)及其過(guò)程。

邊疆治理主體是多元的，不僅僅是政府，但由于政府在國(guó)家和社會(huì)治理中的獨(dú)特地位和優(yōu)勢(shì)，其在邊疆治理中始終發(fā)揮著核心作用。除政府外，邊疆治理主體還包括邊疆地區(qū)的各種類(lèi)型的社會(huì)組織，包括群團(tuán)組織、志愿者組織、基層群眾自治組織等等，它們?cè)谶吔卫淼倪^(guò)程中也承擔(dān)著不同的公共職責(zé)，發(fā)揮著獨(dú)特的治理功能。

邊疆治理的客體就是邊疆地區(qū)客觀存在的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。邊疆的國(guó)家事務(wù)是指在邊疆范圍內(nèi)與國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定、鞏固和發(fā)展具有直接相關(guān)性的事務(wù)，這些事務(wù)具有很強(qiáng)的政治屬性，如國(guó)家政權(quán)建設(shè)、國(guó)防、國(guó)家政治安全；邊疆社會(huì)公共事務(wù)是指在邊疆地區(qū)與公眾的民生改善具有直接相關(guān)性的事務(wù)，如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等，這些事務(wù)具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性，而政治屬性較弱。

邊疆治理是相對(duì)于腹地治理而言的，但邊疆治理與腹地治理相比，是有很大差異性的?？梢哉f(shuō)，腹地治理所面臨的全部事務(wù)，在邊疆治理中幾乎都會(huì)碰到，而邊疆治理中所面臨的很多事務(wù)，腹地治理中卻不一定會(huì)碰到?？梢?jiàn)，邊疆治理所要管理和處置的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)遠(yuǎn)比腹地治理復(fù)雜和艱巨得多。我們可以把邊疆治理的客體劃分為兩個(gè)部分，一個(gè)是一般性事務(wù)，另一部分是特殊性事務(wù)。邊疆治理中的一般性事務(wù)，是腹地治理也必然面臨的事務(wù)，它們具有共同的屬性，其治理規(guī)律也是相同或相似的。而邊疆治理中的特殊性事務(wù)，就是邊疆地區(qū)特有的事務(wù)，其有自身特殊的內(nèi)在矛盾性，對(duì)其治理也具有特殊的規(guī)律性。這些事務(wù)如邊防、邊境、邊貿(mào)、邊民、跨境民族、跨境婚姻等。正因?yàn)槲覈?guó)9個(gè)陸疆省區(qū)面臨這么多特殊的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，所以才有系統(tǒng)而深入地研究和探討邊疆治理問(wèn)題的需要。

邊疆治理的一般客體，就是指邊疆所要管理和處置的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中，與腹地具有相同或相似性的那一部分事務(wù)。不管是腹地，還是邊疆，應(yīng)該說(shuō)大部分待管理和處置的公共事務(wù)是相同或相似的，沒(méi)有本質(zhì)屬性的差別，其治理理念、治理制度、治理政策、治理方法等都是相同或相似的。我們?yōu)榱搜芯康姆奖?，就把這一部分事務(wù)稱(chēng)為邊疆治理的一般客體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，可以把邊疆治理的一般客體分為政治方面、經(jīng)濟(jì)方面、文化方面、社會(huì)方面和環(huán)保方面。

不管是腹地的治理，還是邊疆的治理，都必須把這些事務(wù)管理和處置好，這樣才能保證全社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的順利供給，才能保證全體國(guó)民的福利得以實(shí)現(xiàn)和提高，才能保證國(guó)家治理體系得以存在和發(fā)展的正當(dāng)性。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，過(guò)去有學(xué)者認(rèn)為邊疆治理就是對(duì)邊疆特殊問(wèn)題的治理，這就把邊疆治理的客體范圍大大縮小了，這不利于從系統(tǒng)性角度來(lái)理解和看待邊疆治理體系的全貌。所以，我們把邊疆治理的客體有目的地劃分為一般客體和特殊客體，是想闡明兩個(gè)觀點(diǎn)：一是對(duì)一般客體的治理是邊疆治理的基礎(chǔ)和主要任務(wù)；二是對(duì)特殊客體的治理才彰顯了邊疆治理在國(guó)家治理格局中的特殊意義和價(jià)值。

二、邊疆治理的特殊客體：邊疆的開(kāi)發(fā)與發(fā)展問(wèn)題

邊疆治理的特殊客體是指在國(guó)家治理格局中，只有邊疆地區(qū)才具有的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，而內(nèi)地要么沒(méi)有這種事務(wù)，要么這種事務(wù)地位不突出。邊疆治理的特殊客體，由于其有特殊的內(nèi)在矛盾性，在治理過(guò)程中必須采用與腹地治理完全不一樣的治理理念、治理制度、治理政策和治理方法。

在我國(guó)邊疆省區(qū)面臨的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中，很明顯有一部分事務(wù)要比內(nèi)地更突出，這些事務(wù)或者是由于歷史因素形成的，或者是由于地緣因素形成的，或者是外部力量介入造成的，總之，對(duì)這些事務(wù)的管理和處置沒(méi)有達(dá)到理想的狀態(tài)，使這些事務(wù)以尖銳的社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出來(lái)，直接對(duì)邊疆乃至整個(gè)國(guó)家的安全、穩(wěn)定和發(fā)展造成了巨大威脅。其中，邊疆的開(kāi)發(fā)和發(fā)展問(wèn)題是處于最重要的地位，是邊疆治理的主要特殊客體。

邊疆的開(kāi)發(fā)和發(fā)展問(wèn)題，是邊疆人民對(duì)加快發(fā)展、改善民生的強(qiáng)烈愿望與現(xiàn)實(shí)中邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較落后，不能滿(mǎn)足人們?cè)竿g的矛盾問(wèn)題。邊疆人民對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平落后的價(jià)值判斷來(lái)自于與其他地區(qū)的比較，首先與發(fā)達(dá)國(guó)家相比；其次與周邊相鄰國(guó)家相比；再次與內(nèi)地相比。根據(jù)我們長(zhǎng)期的觀察，邊疆公眾經(jīng)常使用內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度來(lái)衡量邊疆的發(fā)展水平；其次就是用周邊相鄰國(guó)家的發(fā)展程度來(lái)衡量自己的發(fā)展水平；把發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展程度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)也存在，但并不普遍?？梢?jiàn)，邊疆人民衡量自身發(fā)展水平最核心的參照標(biāo)準(zhǔn)就是內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度。

邊疆與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大差距。人均GDP是最能反映地區(qū)之間發(fā)展差距的一個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。以2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)分析，全國(guó)人均GDP為41 804.71元，如果把9個(gè)邊疆省區(qū)看成一個(gè)體系，其人均GDP為39 956.15元，經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平在全國(guó)平均水平之下。邊疆總體發(fā)展水平與我國(guó)最發(fā)達(dá)地區(qū)之間的發(fā)展差距為2.5倍。①數(shù)據(jù)來(lái)源于 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014年》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014年，第24～27頁(yè)提供的數(shù)據(jù)，經(jīng)計(jì)算后得出。邊疆人民生活水平與內(nèi)地之間的差距也較大。農(nóng)村居民家庭人均純收入和城市居民家庭人均可支配收入，這兩個(gè)指標(biāo)是衡量地區(qū)間人民生活水平的主要指標(biāo)。以2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)分析，農(nóng)村居民家庭人均純收入全國(guó)平均值為8 896元，如果把邊疆作為一個(gè)整體來(lái)看待，邊疆農(nóng)民人均純收入是7 810元，最高的上海約是邊疆省區(qū)的2.5倍；再看城市居民人均可支配收入，該指標(biāo)全國(guó)平均值為26 955元，如果把邊疆作為一個(gè)整體看，邊疆城市人均可支配收入為22 039元，上海城市居民人均可支配收入約是邊疆的2倍。②數(shù)據(jù)來(lái)源于 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014年》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014年，第24頁(yè)、第46頁(yè)提供的數(shù)據(jù)，經(jīng)計(jì)算后得出。

從上述幾個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民生改善水平的指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)邊疆的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平明顯比內(nèi)地差很多。從世界各國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的長(zhǎng)期存在，可能會(huì)造成以下后果：一是落后地區(qū)容易滋生出極端主義思潮，如地區(qū)分離主義、民族分裂主義、恐怖主義、極端宗教思想等等，這些思潮根據(jù)環(huán)境和條件的變化有轉(zhuǎn)化為極端主義行為的可能性，這對(duì)國(guó)家整體安全會(huì)造成重大的威脅；二是容易為秉持霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治和新干涉主義的國(guó)家進(jìn)行滲透、顛覆、破壞等活動(dòng)提供借口，這對(duì)維護(hù)國(guó)家的主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整會(huì)帶來(lái)極大挑戰(zhàn)；三是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，落后地區(qū)的優(yōu)質(zhì)發(fā)展資源，特別是人才資源，容易流失到發(fā)達(dá)地區(qū)，造成落后地區(qū)落入發(fā)展陷阱，形成惡性循環(huán)的發(fā)展效應(yīng)。如果國(guó)家治理活動(dòng)不及時(shí)有效地加以干預(yù)，則很容易造成落后地區(qū)的 “邊緣化” “邊疆化”，這 “兩化”又將進(jìn)一步加劇前面兩種后果的形成；四是地區(qū)之間、利益群體之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的長(zhǎng)期存在，是社會(huì)心理失衡產(chǎn)生的根本原因。社會(huì)心理失衡容易轉(zhuǎn)化為人們的社會(huì)行為失范，對(duì)人們的社會(huì)行為失范控制不力，特別容易形成類(lèi)型復(fù)雜的社會(huì)矛盾。

從以上分析可以得出一個(gè)結(jié)論：我國(guó)邊疆的開(kāi)發(fā)與發(fā)展是一個(gè)關(guān)乎國(guó)家前途命運(yùn)的戰(zhàn)略性、全局性問(wèn)題，是一個(gè)重大的政治問(wèn)題。正因如此，解決邊疆的開(kāi)發(fā)和發(fā)展問(wèn)題就成為我國(guó)邊疆治理首要的任務(wù)和課題。可以說(shuō)，實(shí)現(xiàn)邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展和跨越式發(fā)展，是我國(guó)邊疆治理的第一要?jiǎng)?wù)。

三、邊疆治理的特殊客體：民族問(wèn)題

在民族理論研究中，民族問(wèn)題是一個(gè)內(nèi)涵比較復(fù)雜的概念，“民族問(wèn)題既包括民族自身的發(fā)展，又包括民族之間，民族與階級(jí)、國(guó)家之間等方面的關(guān)系”。①?lài)?guó)家民族事務(wù)委員會(huì)，中共中央文獻(xiàn)研究室：《民族工作文獻(xiàn)選編 （1990～2002）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2003年，第37頁(yè)。在當(dāng)前我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史條件下，我國(guó)民族問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是不同民族之間的關(guān)系問(wèn)題，包括：漢族與少數(shù)民族之間的關(guān)系問(wèn)題、少數(shù)民族與少數(shù)民族之間的關(guān)系問(wèn)題。

民族問(wèn)題根據(jù)其社會(huì)影響的程度，可以分為隔閡型民族問(wèn)題、矛盾型民族問(wèn)題和沖突型民族問(wèn)題。隔閡型民族問(wèn)題的特點(diǎn)是不同民族之間存在著一定程度的不接納、不理解、不信任、不認(rèn)同現(xiàn)象 （也就是我們經(jīng)常說(shuō)的輕視、歧視或蔑視現(xiàn)象），但這些現(xiàn)象對(duì)民族間的交往與合作并不構(gòu)成破壞性影響。隔閡型民族問(wèn)題僅僅存在于不同民族人們的心理層面或思想意識(shí)層面，并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為大規(guī)模的行為；一旦民族間的不接納、不理解、不信任、不認(rèn)同等，從思想意識(shí)層面轉(zhuǎn)化為行為層面的排斥、摩擦，對(duì)民族之間的交往和合作造成了一定程度的損害，這種類(lèi)型的民族問(wèn)題，就是矛盾型民族問(wèn)題；當(dāng)民族之間的不接納、不理解、不信任、不認(rèn)同程度較深，且導(dǎo)致了民族之間頻繁的、大規(guī)模的對(duì)立和對(duì)抗行為，造成了民族之間交往和合作關(guān)系的中斷，這種民族問(wèn)題就是沖突型民族問(wèn)題。

根據(jù)以上理論來(lái)考察我國(guó)的民族問(wèn)題，很顯然我國(guó)當(dāng)前的民族問(wèn)題是以隔閡型民族問(wèn)題為主，矛盾型民族問(wèn)題在一定程度上存在著，而沖突型民族問(wèn)題是不存在的。

我國(guó)9個(gè)陸地邊疆省區(qū)國(guó)土面積約577萬(wàn)平方公里，占我國(guó)960萬(wàn)平方公里陸地國(guó)土面積的60%。在中國(guó)大陸13.4億人口中，少數(shù)民族人口約1.14億，占大陸人口比例的8.49%。我國(guó)9個(gè)邊疆省區(qū)的人口總量約2.82億，其中少數(shù)民族人口0.66億，占邊疆總?cè)丝诘?3.39%。生活在邊疆地區(qū)的少數(shù)民族人口占全國(guó)少數(shù)民族人口總量的57.89%。②數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 《2010年第六次全國(guó)人口普查地方人口數(shù)據(jù)公報(bào)》中提供的數(shù)據(jù)信息，經(jīng)計(jì)算后得出。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局門(mén)戶(hù)網(wǎng)站http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／tjgb／rkpcgb／dfrkpcgb／。其中，廣西、云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古等5個(gè)省區(qū)的少數(shù)民族人口比例較高，都超過(guò)人口比例的20%以上。特別是西藏和新疆兩個(gè)自治區(qū)，少數(shù)民族人口的比例分別占總?cè)丝诘?1.83%和59.9%?？傮w上看，我國(guó)近六成少數(shù)民族人口居住在邊疆地區(qū)，而且呈現(xiàn)出大雜居、小聚居的分布格局。處于小聚居狀態(tài)下的各少數(shù)民族之間的差異性是較大的，加上邊疆少數(shù)民族均有自己的宗教信仰，且我國(guó)邊疆至少有35個(gè)少數(shù)民族是跨境民族，與周邊國(guó)家的相同民族跨境而居。邊疆民族關(guān)系中既融入了宗教因素，又融入了國(guó)際因素，造成我國(guó)邊疆的民族關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。

新中國(guó)建立以后，我國(guó)政府在邊疆對(duì)民族問(wèn)題的治理遵循了先進(jìn)的理念——民族平等、團(tuán)結(jié)、共同繁榮；設(shè)計(jì)了科學(xué)的制度——民族區(qū)域自治制度；實(shí)施了合理的政策——干部政策、幫扶政策、宗教信仰自由政策、語(yǔ)言文字政策、風(fēng)俗習(xí)慣政策等，使以往那種沖突型的民族問(wèn)題，逐漸得到根本治理。但由于民族間自然屬性和社會(huì)屬性的差異是長(zhǎng)期存在的，民族間事實(shí)上的不平等也不是很短時(shí)間能夠解決的，于是造成了隔閡型民族問(wèn)題廣泛地存在著。21世紀(jì)以來(lái)，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊，邊疆各民族的利益主體意識(shí)和權(quán)利主體意識(shí)迅速覺(jué)醒，這使以利益爭(zhēng)奪、權(quán)益維護(hù)為特點(diǎn)的矛盾型民族問(wèn)題較快地滋生和蔓延。因此，當(dāng)前我國(guó)邊疆地區(qū)隔閡型民族問(wèn)題和矛盾型民族問(wèn)題是普遍存在的，若治理不當(dāng)，或者治理失效，隔閡型民族問(wèn)題將惡化為矛盾型民族問(wèn)題，而現(xiàn)有的矛盾型民族問(wèn)題則惡化為沖突型民族問(wèn)題，這對(duì)維護(hù)邊疆的民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等是很不利的，甚至對(duì)整個(gè)國(guó)家的安全及其現(xiàn)代化事業(yè)都是不利的。因此我國(guó)陸地邊疆治理必須把有效治理民族問(wèn)題作為一個(gè)極其重要的任務(wù)。

四、邊疆治理的特殊客體：國(guó)家安全問(wèn)題

所謂國(guó)家安全，就是國(guó)家的各個(gè)領(lǐng)域均不受內(nèi)外破壞性因素的威脅，而按照既定的規(guī)則和秩序平穩(wěn)運(yùn)行的狀態(tài)。國(guó)家的各個(gè)領(lǐng)域包括政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域等。在特定的歷史時(shí)期，每個(gè)國(guó)家的各個(gè)領(lǐng)域都會(huì)形成具有自身特點(diǎn)的規(guī)則和秩序，這些規(guī)則和秩序保證了這個(gè)國(guó)家的安定和諧、平穩(wěn)發(fā)展。但是，由于人性中的惡，會(huì)使人類(lèi)的個(gè)體或者群體滋生和發(fā)展出各種帶有破壞性的思想觀念及其行為，或者以漸進(jìn)的方式侵蝕既定的規(guī)則和秩序，或者以激進(jìn)的方式顛覆既定的規(guī)則和秩序，于是使作為人們普遍追求的國(guó)家安定和諧、平穩(wěn)發(fā)展的狀態(tài)遭受著威脅和破壞，這就是國(guó)家安全問(wèn)題。

導(dǎo)致國(guó)家安全問(wèn)題的因素來(lái)自?xún)?nèi)外兩個(gè)方面。從國(guó)家內(nèi)部來(lái)說(shuō)，有自然資源貧乏、自然災(zāi)害多發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)富分配不均、社會(huì)階層流動(dòng)性不暢、社會(huì)公平正義喪失、政府治理能力低下等；從外部來(lái)說(shuō)，有殖民主義、霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治、干涉主義等因素。當(dāng)然，內(nèi)部因素是根本，外部因素是條件，對(duì)國(guó)家安全威脅最大的還是內(nèi)部因素，外部因素是重要的影響因素。

“當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜?！雹?014年4月15日，習(xí)近平在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話(huà)，《人民日?qǐng)?bào)》2014年4月16日。我國(guó)當(dāng)前面臨的國(guó)家安全問(wèn)題極其嚴(yán)峻，國(guó)家安全挑戰(zhàn)是全方位的，我國(guó)邊疆地區(qū)的國(guó)家安全問(wèn)題表現(xiàn)得特別突出。

邊疆政治安全問(wèn)題。對(duì)我國(guó)政權(quán)體系和政治秩序存在重大威脅的內(nèi)部因素有： “三股勢(shì)力”（民族分裂主義勢(shì)力、極端宗教勢(shì)力、恐怖主義勢(shì)力），國(guó)家分裂主義勢(shì)力 （臺(tái)獨(dú)、藏獨(dú)、疆獨(dú)、港獨(dú)等），意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的封閉僵化思潮和全盤(pán)西化思潮，政權(quán)體系內(nèi)的腐敗問(wèn)題，國(guó)外反華反共勢(shì)力培植的 “第五縱隊(duì)”等。外部因素主要有：西方大國(guó)在國(guó)際關(guān)系中推行霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治和新干涉主義政策，并很默契地配合國(guó)內(nèi)形形色色 “反體制”力量的活動(dòng)，煽動(dòng)諸如“顏色革命”、街頭政治、暴恐活動(dòng)等，對(duì)我國(guó)的政治穩(wěn)定帶來(lái)了很大威脅。在我國(guó)邊疆省區(qū)，由于政治關(guān)系比內(nèi)地更為復(fù)雜，所以其面臨的政治安全的挑戰(zhàn)也更為艱巨。

邊疆國(guó)土安全問(wèn)題。國(guó)土包括陸地和海洋。在陸地國(guó)土安全方面，新中國(guó)建立后，我國(guó)與周邊國(guó)家對(duì)有爭(zhēng)議的地區(qū)展開(kāi)了一系列卓有成效的談判工作，使大部分陸疆劃界取得了進(jìn)展，這為保證國(guó)土安全創(chuàng)造了基本條件。目前，國(guó)土安全面臨威脅最大的是海洋國(guó)土的安全，在東海與日本的爭(zhēng)端，在南海與菲律賓、越南、馬來(lái)西亞等國(guó)家的爭(zhēng)端日趨激烈。當(dāng)然，陸地國(guó)土安全問(wèn)題并沒(méi)有完全得到解決，與周邊國(guó)家仍存在領(lǐng)土爭(zhēng)端。國(guó)土安全問(wèn)題是一個(gè)典型的邊疆問(wèn)題，如何保證我國(guó)的每一寸國(guó)土不流失，是邊疆治理的一個(gè)重要課題。

邊疆軍事安全問(wèn)題。軍事安全也稱(chēng)為國(guó)防安全，是一個(gè)國(guó)家為防備國(guó)外武裝力量的侵略或顛覆，借助軍事力量的威懾力和打擊力，捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保障國(guó)家安全的狀態(tài)。在國(guó)防的三大領(lǐng)域 （邊防、海防、空防），我國(guó)實(shí)行的都是積極防御型的軍事安全戰(zhàn)略，而不是擴(kuò)張型的軍事安全戰(zhàn)略，這就決定了我國(guó)陸地邊疆是維護(hù)國(guó)家軍事安全的重點(diǎn)區(qū)域。可以說(shuō)，國(guó)家軍事力量在邊疆的建設(shè)越有成效，則邊防越鞏固。但長(zhǎng)期以來(lái)，受制于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)國(guó)防現(xiàn)代化水平還較低，對(duì)陸地邊疆來(lái)說(shuō)，就是邊防體系建設(shè)欠賬較多。以我們現(xiàn)有的邊防軍事力量的威懾力和打擊力，只能勝任邊防的被動(dòng)防御任務(wù)，還不能完全適應(yīng)積極防御的戰(zhàn)略要求。邊疆的軍事安全問(wèn)題依然是我國(guó)邊疆治理的重要客體。

邊疆經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題。所謂國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，是指經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代國(guó)家保持經(jīng)濟(jì)體系獨(dú)立、健康運(yùn)行，整體經(jīng)濟(jì)福利不受重大侵害和根本威脅的狀態(tài)。我國(guó)邊疆省區(qū)對(duì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的價(jià)值非常重大。首先，邊疆地區(qū)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的新引擎。我國(guó)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度普遍較低，在東部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的陣痛期，完全可以成為東部傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的接續(xù)地，一方面可以幫助東部地區(qū)盡快完成產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，另一方面也可以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度不下滑；其次，邊疆地區(qū)豐富的自然資源，也保證了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全。9個(gè)邊疆省區(qū)是我國(guó)自然資源相對(duì)豐富的地區(qū)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全離不開(kāi)自然資源的持續(xù)供給，加快邊疆的開(kāi)發(fā)步伐，就為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提供了保障；再次，與我國(guó)接壤的周邊國(guó)家的國(guó)情是人口多、資源豐富、經(jīng)濟(jì)落后、科技水平低。加快我國(guó)邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，對(duì)保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全非常有利。

邊疆文化安全問(wèn)題。國(guó)家文化安全 “是一個(gè)國(guó)家的文化不被其他文化侵蝕、取代或同化，保持自身的獨(dú)特性、獨(dú)立性、完整性并不斷傳承和發(fā)展的狀態(tài)”。②一個(gè)國(guó)家的文化是這個(gè)國(guó)家的全體人民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)、生活實(shí)踐中逐漸積累下來(lái)的文明成果，表現(xiàn)為精神、制度和器物等三個(gè)層面。我國(guó)少數(shù)民族人口的六成生活在邊疆，具有濃厚民族性、地域性特點(diǎn)的亞文化多元而豐富。不同類(lèi)型亞文化的 “小、散、弱”等特點(diǎn)，容易被國(guó)際上 “文化霸權(quán)主義”所利用，造成這些亞文化被西方文化滲透、侵蝕和同化。如近些年來(lái)我國(guó)西部邊疆國(guó)際性宗教 （基督教、天主教、伊斯蘭教等）的滲透非常嚴(yán)重?？梢?jiàn)，我國(guó)邊疆地區(qū)不僅客觀地存在著，而且尖銳地存在著文化安全問(wèn)題。

邊疆的生態(tài)安全問(wèn)題。國(guó)家生態(tài)安全是指一個(gè)國(guó)家的自然生態(tài)環(huán)境能夠不受破壞或者少受破壞，從而為國(guó)家的生存和發(fā)展提供健康的生態(tài)環(huán)境條件的狀態(tài)。國(guó)家生態(tài)安全包括水安全、土地安全、草原安全、森林安全、大氣安全、濕地安全、地質(zhì)安全、物種安全等。國(guó)家生態(tài)安全狀況直接決定著國(guó)民的生活品質(zhì)，制約著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度。我國(guó)陸疆生態(tài)安全的特點(diǎn)是：一方面生態(tài)環(huán)境較為脆弱，另一方面邊疆地區(qū)的生態(tài)安全不僅對(duì)本地區(qū)的生產(chǎn)和生活影響巨大，而且它承擔(dān)著整個(gè)國(guó)家生態(tài)安全屏障的作用。所以，在邊疆治理中，有效治理生態(tài)安全問(wèn)題，不僅對(duì)邊疆人民生活品質(zhì)的改善、生產(chǎn)的發(fā)展具有重大作用，而且對(duì)全國(guó)都具有直接的意義。

邊疆的資源安全問(wèn)題。國(guó)家資源安全是指一個(gè)國(guó)家維系其經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的自然資源供給的可靠性狀態(tài)。當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家都存在著程度不同的資源安全問(wèn)題。我國(guó)也是一個(gè)人均自然資源占有量比較低的國(guó)家，決定我國(guó)經(jīng)濟(jì)能否長(zhǎng)期安全發(fā)展的主要自然資源，面臨極為嚴(yán)峻的形勢(shì)，資源安全問(wèn)題始終是關(guān)乎我國(guó)國(guó)家安全的重大挑戰(zhàn)。我國(guó)陸地邊疆的安全，又對(duì)國(guó)家資源安全起到重大影響作用，這是因?yàn)椋菏紫?，決定我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要自然資源大都分布和儲(chǔ)藏于我國(guó)邊疆地區(qū)。其次，我國(guó)進(jìn)口自然資源的很大一部分是從邊疆陸路口岸進(jìn)入的。中緬、中哈、中俄等石油管道及天然氣管道，從周邊國(guó)家進(jìn)口的大量礦產(chǎn)資源等都要通過(guò)邊疆省區(qū)的口岸進(jìn)入內(nèi)地。我國(guó)9個(gè)陸地邊疆省區(qū)對(duì)整個(gè)國(guó)家資源安全的影響較大，所以，保障國(guó)家資源安全是邊疆治理的重要任務(wù)。

當(dāng)然，在我國(guó)陸地邊疆地區(qū)還存在著社會(huì)安全、信息安全、科技安全等方面問(wèn)題，由于其和內(nèi)地面臨的情況相差不大，沒(méi)有更多的特殊性，所以不再贅述。

五、邊疆治理的特殊客體：政治認(rèn)同問(wèn)題

所謂政治認(rèn)同，即社會(huì)成員在一定的政治生活和政治發(fā)展中所產(chǎn)生的情感和意識(shí)上的歸屬感，具體體現(xiàn)為政黨認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同、制度認(rèn)同、體制認(rèn)同、理想認(rèn)同、政策認(rèn)同、宗教認(rèn)同，等等。政治認(rèn)同既是把社會(huì)成員團(tuán)結(jié)和組織起來(lái)的重要凝聚力量，又是激勵(lì)和促進(jìn)社會(huì)成員共同奮斗與前進(jìn)的重要思想基礎(chǔ)，同時(shí)還是社會(huì)成員共同遵循的價(jià)值目標(biāo)和理想歸宿。①包心鑒：《當(dāng)代中國(guó)的政治認(rèn)同》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年4月9日。

政治認(rèn)同問(wèn)題，就是一定的政治共同體中的成員所具有的某種政治認(rèn)同感達(dá)不到理想的狀態(tài)，可能對(duì)政治共同體的基本生存和健康發(fā)展造成潛在的威脅。譬如一個(gè)國(guó)家的公民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感不理想，就可能威脅國(guó)家的安全和穩(wěn)定；一國(guó)范圍內(nèi)的公眾對(duì)政權(quán)的認(rèn)同感不理想，可能造成該國(guó)政權(quán)的危機(jī)；一國(guó)公眾對(duì)某項(xiàng)政策的認(rèn)同感不理想，可能造成該政策的擱置或者執(zhí)行不下去；公眾對(duì)一個(gè)政黨的認(rèn)同感不高，可能導(dǎo)致這個(gè)政黨的執(zhí)政危機(jī)或者選舉危機(jī)；公眾對(duì)某種政治理想或政治價(jià)值的認(rèn)同度不高，則容易導(dǎo)致這種政治理想或政治價(jià)值被虛無(wú)化。總之，政治認(rèn)同問(wèn)題是一個(gè)國(guó)家政治生活中始終存在，并對(duì)政治系統(tǒng)的健康運(yùn)行直接產(chǎn)生重大影響的問(wèn)題。

在我國(guó)陸地邊疆地區(qū)，由于政治生態(tài)的復(fù)雜性，使生活在這一地區(qū)的公眾的政治認(rèn)同問(wèn)題要比內(nèi)地復(fù)雜得多。如這一地區(qū)生活著30多個(gè)跨境少數(shù)民族，這些少數(shù)民族群眾就客觀地存在著國(guó)家認(rèn)同和民族認(rèn)同孰先孰后的矛盾心態(tài)；我國(guó)少數(shù)民族大都有真切的宗教信仰，于是在宗教認(rèn)同與國(guó)家主流意識(shí)形態(tài)認(rèn)同之間又會(huì)產(chǎn)生一定程度的心理糾結(jié)；這一地區(qū)長(zhǎng)期處于開(kāi)發(fā)不足、發(fā)展不足的現(xiàn)實(shí)，各族群眾的民生還較艱難，于是形成這一地區(qū)各族群眾對(duì)政權(quán)的認(rèn)同度和政策的認(rèn)同度不理想；這一地區(qū)一直是西方反華反共勢(shì)力進(jìn)行滲透、顛覆的重點(diǎn)地帶，爭(zhēng)奪民心民意的思想文化斗爭(zhēng)一直較為激烈，由于受反華反共勢(shì)力的蒙蔽性宣傳，加上我國(guó)邊疆基層政權(quán)客觀存在著一定的軟弱、渙散及腐敗問(wèn)題，基層宣傳意識(shí)形態(tài)工作創(chuàng)新不足、效果較差，于是形成這一地區(qū)公眾對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)同度及政權(quán)的認(rèn)同度不理想的狀況。

總之，我國(guó)陸地邊疆地區(qū)的公眾對(duì)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的認(rèn)同、對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的認(rèn)同、對(duì)人民政權(quán)合法性的認(rèn)同、對(duì)某些公共政策合理性的認(rèn)同等存在不足和缺陷，對(duì)邊防鞏固、邊疆安全穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和睦等始終都是一種隱患。所以我國(guó)陸地邊疆治理的一個(gè)重要任務(wù)就是要發(fā)展完善的治理機(jī)制，有效解決邊疆各族群眾政治認(rèn)同問(wèn)題，保證邊疆各族群眾的國(guó)家認(rèn)同度、執(zhí)政黨認(rèn)同度、政權(quán)認(rèn)同度、政策認(rèn)同度不斷提高，為邊疆的長(zhǎng)治久安和繁榮發(fā)展奠定政治心理基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯 張 ?。?/p>

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目 “中國(guó)的邊疆及邊疆治理理論研究”階段性成果 （11＆ZD122）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“邊疆治理模式績(jī)效評(píng)估及創(chuàng)新研究”階段性成果 （10BZZ033）

方盛舉，云南大學(xué)民族政治與邊疆治理研究院教授、博士生導(dǎo)師；王志輝，云南大學(xué)民族政治與邊疆治理研究院博士研究生 （云南昆明，650091）。