劉國(guó)乾

行政信訪訴求的合意解決機(jī)制

劉國(guó)乾①

《信訪條例》未排除合意機(jī)制適用的空間。合意作為一種結(jié)果導(dǎo)向型的機(jī)制，相比裁決，其對(duì)訴求的實(shí)質(zhì)回應(yīng)在深度和廣度上均具有優(yōu)勢(shì)。但實(shí)踐中合意機(jī)制的適用，面臨程序難以啟動(dòng)、當(dāng)事人難以理性開(kāi)展合意、合意內(nèi)容有悖法治精神、合意成果難以落實(shí)等困境。合意機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮對(duì)既有困境的調(diào)控技術(shù)。在行政信訪框架下，面對(duì)復(fù)雜訴求的合意機(jī)制，是裁決的替補(bǔ)、而非替代機(jī)制，對(duì)其改良或建構(gòu)應(yīng)該考慮該特殊性。

行政信訪；訴求解決；裁決；合意

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)均提出改革信訪制度，其中包含兩項(xiàng)基本要求：一是改革信訪制度，使其能夠有效解決訴求；二是將信訪的運(yùn)作納入法治化軌道。信訪法治化既包括訴求表達(dá)的法治化，也包括訴求處理的法治化。對(duì)于后者，2005年 《信訪條例》已作了較大努力，將行政信訪處理訴求的程序設(shè)置為準(zhǔn)司法過(guò)程，并將處理訴求的技術(shù)設(shè)定為 “規(guī)范—決定”裁決模式，以程序和規(guī)范為中心的 “自治型”法治精神一定程度上得以貫徹其中。①［美］諾內(nèi)特等：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)——邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年，第68頁(yè)。但已有研究表明，實(shí)踐中行政信訪面臨的矛盾，逐步從單項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題發(fā)展為特定政策問(wèn)題，越來(lái)越體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性、群體性的特征，也越來(lái)越與領(lǐng)導(dǎo)決策、公共政策緊密相關(guān)。②王浦動(dòng)等：《行政信訪的公共政策功能分析》，《政治學(xué)研究》2012年第2期。這些事項(xiàng)引發(fā)的訴求因通常缺乏具體的實(shí)體規(guī)則、具有 “多中心任務(wù)”特征，因此，通常難以通過(guò) 《信訪條例》所預(yù)設(shè)的裁決模式來(lái)有效解決。③劉國(guó)乾：《行政信訪處理糾紛的預(yù)設(shè)模式檢討》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

富勒指出，強(qiáng)行對(duì)不適宜裁決事項(xiàng)進(jìn)行裁決處理可能出現(xiàn)這幾種結(jié)果：第一，裁決會(huì)遭受失敗，難以預(yù)測(cè)的后果會(huì)使決定無(wú)法執(zhí)行，決定要么被忽視、要么被抵制或被改變。第二，裁決者不顧裁決的特性，嘗試在裁決外的對(duì)話中尋找各種解決方式。第三，重新表述相關(guān)問(wèn)題使之變得看似適合通過(guò)司法程序來(lái)解決。④Lon L.Fuller，“The Forms and Limits of Adjudication”，Harvard Law Review，vol.92，1978，p.401.以上3種情形中，第一種情形表明即便進(jìn)行裁決也無(wú)法獲得執(zhí)行。第二種情形表明裁決者突破程序和自身角色定位的限制，通過(guò)非裁決的方式使面臨的問(wèn)題得到解決。第三種情形表明，裁決者可能去刻意剪裁所面對(duì)的問(wèn)題，片面地處理或者以其他方式處理，并為問(wèn)題的解決提供一種裁決形式的包裝。⑤汪慶華：《政治中的司法：中國(guó)行政訴訟法的法律社會(huì)學(xué)考察》，北京：清華大學(xué)出版社，2011年，第24頁(yè)。

這3種情形中，對(duì)合法有效回應(yīng)信訪訴求有所啟發(fā)的是第二種情形，即在裁決之外尋找其他解決方式。對(duì)于不宜裁決的事項(xiàng)，富勒認(rèn)為，可運(yùn)用兩種方式來(lái)處理：一是管理性指令，⑥在富勒的語(yǔ)境里，管理性指令強(qiáng)調(diào)在具有隸屬關(guān)系，或存在命令和服從關(guān)系的主體之間，上級(jí)和管理者所發(fā)布的、下級(jí)或被管理者應(yīng)服從的權(quán)威命令。［美］富勒：《法律的道德性》，鄭 戈譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第240頁(yè)。二是契約 （或互惠）方式。⑦Lon L.Fuller，“The Forms and Limits of Adjudication”，Harvard Law Review，vol.92，1978，p.398.前者是通過(guò) “命令—控制”方式對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行處理，這種方式通常僅存在于處理者對(duì)于爭(zhēng)議雙方均有命令權(quán)、并可通過(guò)特定強(qiáng)制手段確保命令得到執(zhí)行的地方。針對(duì)群眾的信訪訴求處理，這種方式顯然不合適。所以，非裁決以外和平的訴求解決方式理論上體現(xiàn)為合意機(jī)制。⑧裁決與合意是現(xiàn)代社會(huì)糾紛解決的兩種基本模型，參見(jiàn) ［日］棚瀨孝雄 《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年，第25頁(yè)。

盡管2005年 《信訪條例》將行政信訪定位為訴訟、行政復(fù)議和仲裁的補(bǔ)充渠道，承襲這些機(jī)制處理糾紛的核心技術(shù)，預(yù)設(shè)了處理信訪事項(xiàng)的 “規(guī)范—決定”裁決模式，①劉國(guó)乾：《行政信訪處理糾紛的預(yù)設(shè)模式檢討》，《法學(xué)研究》2014年第4期。但 《信訪條例》并未排除運(yùn)用合意解決信訪訴求的可能。②參見(jiàn) 《信訪條例》第13條的規(guī)定。在實(shí)踐中，對(duì)于那些難以通過(guò)裁決機(jī)制處理的信訪訴求，合意機(jī)制是否確實(shí)發(fā)揮了合法有效回應(yīng)訴求的效果？與此相關(guān)的研究主要有：第一，有學(xué)者認(rèn)為信訪作為一種特殊的行政救濟(jì)機(jī)制主要通過(guò)調(diào)解的方式來(lái)解決糾紛，其具有行政復(fù)議和訴訟不具有的優(yōu)勢(shì)。③應(yīng) 星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期。第二，有學(xué)者從行政善治的角度提出，以行政協(xié)調(diào)為目標(biāo)改革信訪，搭建行政機(jī)關(guān)與信訪人理性協(xié)商的平臺(tái)。④蔡武進(jìn)：《法治與善治：我國(guó)行政信訪制度的改革圖景——以行政協(xié)商為視角》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期。第三，對(duì)特殊的信訪類型采取商談的機(jī)制處理。如有學(xué)者指出，對(duì)于商談型上訪，需要通過(guò)完善商談機(jī)制和政策制定機(jī)制加以解決。⑤陳柏峰：《農(nóng)民上訪的分類治理研究》，《政治學(xué)研究》2012年第1期。這些研究尚未涉及信訪合意在實(shí)踐中遭遇的困境以及如何應(yīng)對(duì)等問(wèn)題。本文的研究試圖分析信訪框架下合意機(jī)制在實(shí)踐中運(yùn)用的可能、優(yōu)勢(shì)及困境所在，并嘗試在信訪框架下，提出如何改良現(xiàn)有機(jī)制，以確保其效能和適用符合法治精神的思路。

二、行政信訪框架下訴求的合意解決

《信訪條例》提供了一個(gè)信訪責(zé)任機(jī)關(guān)和信訪人協(xié)商，以及由第三方介入促使信訪責(zé)任機(jī)關(guān)與信訪人協(xié)商的框架。

首先，《信訪條例》確定了 “屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則， “屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”強(qiáng)調(diào)地方政府在處理信訪問(wèn)題的主導(dǎo)作用。根據(jù)該原則的規(guī)定，除垂直管理的系統(tǒng)外，信訪問(wèn)題的處理首先要?jiǎng)澐謱蛹?jí)，由信訪問(wèn)題發(fā)生地政府負(fù)責(zé)。⑥國(guó)家信訪局：《信訪條例講話》，北京：法律出版社，2005年，第11頁(yè)?！罢l(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”進(jìn)一步將信訪訴求解決責(zé)任按照問(wèn)題的性質(zhì)，分配同級(jí)人民政府對(duì)應(yīng)的職能部門。另外，在實(shí)踐中向上級(jí)機(jī)關(guān)提出的信訪事項(xiàng)最終會(huì)被轉(zhuǎn)回發(fā)生問(wèn)題發(fā)生地。⑦左衛(wèi)民等：《中國(guó)基層糾紛解決研究》，北京：人民出版社，2010年，第143頁(yè)。這樣的框架中，責(zé)任機(jī)關(guān)和有權(quán)處理的機(jī)關(guān)發(fā)生競(jìng)合，如果該機(jī)關(guān)不是運(yùn)用 《信訪條例》確定的 “規(guī)范—決定”裁決模式，那么就有和信訪人進(jìn)行協(xié)商的可能。

其次，除了可能的雙方協(xié)商之外，信訪人向上級(jí)機(jī)關(guān)上訪、上級(jí)機(jī)關(guān)受理并進(jìn)行處理的情形下，所涉主體之間會(huì)形成一個(gè)三方結(jié)構(gòu)。實(shí)踐中，黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪、親自批閱群眾來(lái)信、帶案下訪，有可能促進(jìn)責(zé)任機(jī)關(guān)與信訪人之間的合意解決，信訪工作部門通過(guò)交辦、商請(qǐng)屬地機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)處置、督查督辦等方式，也可構(gòu)筑促使責(zé)任機(jī)關(guān)與信訪人合意的空間。盡管公開(kāi)地通過(guò)合意解決信訪訴求的實(shí)例并不多見(jiàn)，但現(xiàn)實(shí)中不乏這樣的做法?！吨袊?guó)基層糾紛解決研究》給出的 “關(guān)于某項(xiàng)目建設(shè)用地有關(guān)問(wèn)題協(xié)調(diào)問(wèn)題會(huì)議紀(jì)要”樣本，就展開(kāi)了一個(gè)政府與土地被征收、房屋被拆遷的村民之間，在實(shí)質(zhì)上進(jìn)行協(xié)商的過(guò)程片段：

按照S縣政府副縣長(zhǎng)的批示，由縣信訪辦牽頭，縣國(guó)土等多部門及W鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府召開(kāi)會(huì)議，就群眾對(duì)某建設(shè)用地拆遷安置反映的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容包括：1.征地補(bǔ)償價(jià)格。根據(jù)S縣文件，征地價(jià)格為1.5～3萬(wàn)元／畝，非耕地價(jià)格減半，但根據(jù)W鎮(zhèn)的實(shí)際情況，耕地與非耕地價(jià)格統(tǒng)一執(zhí)行1.8萬(wàn)元／畝。2.青苗補(bǔ)償、人員過(guò)渡、房屋安置費(fèi)。協(xié)調(diào)決定青苗補(bǔ)償費(fèi)、人員過(guò)渡、房屋安置費(fèi)等均嚴(yán)格按照S縣2001年56號(hào)文件執(zhí)行，考慮到拆遷戶的實(shí)際情況，對(duì)拆遷戶按照規(guī)定的住房面積個(gè)人支付價(jià)格控制在360元／平方米，超出面積的政策不變。3.鋪面的具體位置，結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)圖紙、價(jià)格、交付日期問(wèn)題。協(xié)調(diào)決定，建房工程初定在9月8日招標(biāo)，力爭(zhēng)在春節(jié)前交房。4.土地征收后一致未用、政府未付款而造成的損失 （大春的損失）。協(xié)調(diào)決定，對(duì)延期支付的土地補(bǔ)償費(fèi)用政府將按照銀行同期存款利率給予補(bǔ)償。5.關(guān)于電力、水利設(shè)施賠償問(wèn)題。拆遷造成的斷電，W鎮(zhèn)已安排進(jìn)行恢復(fù)；塘、堰等水利設(shè)施，在拆遷時(shí)已作了相應(yīng)補(bǔ)償。協(xié)調(diào)決定，將對(duì)其他設(shè)施進(jìn)行恢復(fù)確保未征用農(nóng)田實(shí)現(xiàn)耕種。6.關(guān)于土地丈量的監(jiān)督、確認(rèn)問(wèn)題。協(xié)調(diào)決定，進(jìn)行土地丈量時(shí)必須請(qǐng)村民代表參與，監(jiān)督、簽字后確認(rèn)丈量面積。7.關(guān)于房屋的水、電、氣初裝費(fèi)問(wèn)題……。11.兌現(xiàn)拆遷補(bǔ)償費(fèi)的問(wèn)題。12.關(guān)于在校學(xué)生的住宿問(wèn)題。協(xié)調(diào)決定，對(duì)拆遷戶子女在本鎮(zhèn)中小學(xué)就讀，需要住宿的，在住進(jìn)統(tǒng)建的小區(qū)前可以減免住宿費(fèi)。13.如果統(tǒng)建房修建好，拆遷戶買不起房子怎么辦？協(xié)調(diào)決定，對(duì)確實(shí)困難的，政府將協(xié)調(diào)信用部門給予信用貸款。⑧資料來(lái)源：左衛(wèi)民等 《中國(guó)基層糾紛解決研究》，北京：人民出版社，2010年，第148～151頁(yè)。

盡管以上內(nèi)容只是信訪人與政府之間達(dá)成合意過(guò)程的一個(gè) “切片”，但其展示了合意機(jī)制相較傳統(tǒng)裁決機(jī)制所具有的優(yōu)勢(shì)：

第一，合意機(jī)制能夠全面、深度回應(yīng)訴求。裁決機(jī)制是規(guī)范主義導(dǎo)向的，其對(duì)訴求的處理以規(guī)范評(píng)價(jià)為中心。亦即，對(duì)相對(duì)人訴求回應(yīng)的范圍和程度，取決于既有規(guī)范的規(guī)定。而合意機(jī)制主要以結(jié)果為導(dǎo)向，即如何達(dá)到化解爭(zhēng)議的結(jié)果。在合意框架下，信訪人能提出所有與自己利益相關(guān)的訴求，不論是否有明確的法律或政策依據(jù)。如果訴求正當(dāng)合理，都應(yīng)予以實(shí)質(zhì)性回應(yīng)，并進(jìn)行彈性、全面和系統(tǒng)地解決。如上述案例中提到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、人員過(guò)渡、房屋安置費(fèi)等問(wèn)題，雖然可依照既定規(guī)范運(yùn)用裁決的方式解決，但合意機(jī)制能夠容納更多應(yīng)合理考慮的因素，進(jìn)而對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或費(fèi)用問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)性調(diào)整。另外，除了可就已造成的既有損失，如土地征收至提出訴求時(shí)因政府未付款造成的損失，電力、水利設(shè)施損壞等如何予以賠償進(jìn)行協(xié)商；還可就未來(lái)面臨的問(wèn)題，如關(guān)于房屋的水、電、氣初裝費(fèi)，在校學(xué)生的住宿，統(tǒng)建房修建好拆遷戶買不起房如何處理；以及征地拆遷如何實(shí)施等程序問(wèn)題，如土地丈量的監(jiān)督、確認(rèn)，未來(lái)可能就鋪面的具體位置，結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)圖紙、價(jià)格、交付日期、如何兌現(xiàn)拆遷補(bǔ)償費(fèi)等進(jìn)行合意。

第二，從訴求的解決方式來(lái)看，合意機(jī)制是一個(gè)能夠 “產(chǎn)出”相對(duì)開(kāi)放的訴求解決路徑和方案的創(chuàng)造性過(guò)程。裁決通常是由第三方適用既定規(guī)范作出 “非黑即白”的兩分式剛性決定，而且裁決決定通常難以為責(zé)任機(jī)關(guān)未來(lái)如何行動(dòng)提供具體的方案。多數(shù)行政信訪訴求的解決涉及兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，一是如何解決復(fù)雜、多元的訴求；二是如何確定解決訴求的具體責(zé)任部門？對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，由于復(fù)雜、多元訴求的解決無(wú)法依據(jù)既定規(guī)范進(jìn)行，因此，解決方案需要在回應(yīng)訴求的過(guò)程中即時(shí)創(chuàng)造。對(duì)于第二問(wèn)題，由于對(duì)外體現(xiàn)為 “一體性”的政府，內(nèi)部存在職能分工、部門分離的現(xiàn)實(shí)，因此，復(fù)雜、多元訴求的解決需要行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，并最終確定哪一或哪些部門具體承擔(dān)何種責(zé)任。 “規(guī)范—決定”裁決模式難以就這兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題給出答案。合意機(jī)制中當(dāng)事人之間有充分的對(duì)話空間，雙方當(dāng)事人可以在商談過(guò)程中確定解決問(wèn)題的適用規(guī)范，可就自己的利益、期望等進(jìn)行充分互動(dòng)并對(duì)訴求作出調(diào)整，從而可以促使最終確定的訴求解決方案更加合理。

綜上，合意過(guò)程一定程度上是一個(gè)即時(shí)的創(chuàng)造規(guī)范和問(wèn)題解決方案的過(guò)程，其具備傳統(tǒng)裁決機(jī)制所不具有的優(yōu)勢(shì)，而這些優(yōu)勢(shì)可以使合意機(jī)制成為裁決無(wú)法出場(chǎng)情形下的替補(bǔ)機(jī)制。

三、合意解決信訪訴求遭遇的困境

（一）如何啟動(dòng)合意程序

在訴求的實(shí)體處理方面，合意機(jī)制相比裁決機(jī)制更具優(yōu)勢(shì)，但在程序啟動(dòng)方面欠缺強(qiáng)制性卻是其弱勢(shì)所在。適用合意機(jī)制處理信訪訴求首先遭遇的是程序如何啟動(dòng)這一障礙。作為處理當(dāng)事人信訪訴求的責(zé)任機(jī)關(guān)，一般不會(huì)主動(dòng)選擇合意方式或同意以合意方式解決糾紛。美國(guó)學(xué)者費(fèi)爾斯蒂納的研究表明，糾紛解決的形式選擇，取決于在不同社會(huì)組織下的當(dāng)事人所能獲得的資源（例如強(qiáng)制權(quán)力、糾紛發(fā)生之前所掌握的信息），或者在不同社會(huì)背景下不同選擇可能給己方帶來(lái)的影響。①William L.F.Felstiner，“Influences of Social Organization on Dispute Processing”，Law＆Society Review，vol.9，no.1，1974，p.63.信訪事項(xiàng)所涉糾紛中，普遍存在當(dāng)事人不平等、實(shí)體不均衡，或彼此在利益上處于競(jìng)爭(zhēng)或?qū)α顟B(tài)，作為強(qiáng)勢(shì)一方的行政主體何以要向信訪人妥協(xié)，始終是合意得以展開(kāi)的障礙。亦即，信訪責(zé)任機(jī)關(guān)理論上并無(wú)與信訪人進(jìn)行合意的充分動(dòng)機(jī)?！缎旁L條例》預(yù)設(shè)的 “規(guī)范—決定”裁決模式為合理拒絕信訪的訴求提供了正當(dāng)?shù)闹贫缺幼o(hù)。②劉國(guó)乾：《行政信訪處理糾紛的預(yù)設(shè)模式檢討》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

在責(zé)任機(jī)關(guān)缺乏合意動(dòng)機(jī)且能以沒(méi)有法律或政策依據(jù)直接拒絕信訪人訴求的情形下，要使責(zé)任機(jī)關(guān)愿意就信訪人的合理訴求進(jìn)行回應(yīng)，就需要外部的誘因或壓力?，F(xiàn)實(shí)中，很少存在充分的誘因吸引責(zé)任機(jī)關(guān)主動(dòng)協(xié)商。部分案件中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部閱批群眾來(lái)信、定期接待群眾來(lái)訪、作出批示，都可能會(huì)形成向下的壓力。另外，實(shí)踐中還可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)帶案下訪和包案處理，也即領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)案件的處理，領(lǐng)導(dǎo)的自覺(jué)意識(shí)有可能成為采取合意解決的動(dòng)因。如果這些情形不存在，信訪人就必須制造外在的壓力，迫使責(zé)任機(jī)關(guān)接受或發(fā)起協(xié)商?，F(xiàn)有信訪框架下，信訪人的正常信訪、逐級(jí)上訪通常并不會(huì)受到重視。為了使自己的信訪事項(xiàng)獲得被重視的機(jī)會(huì)，信訪人必須采取 “問(wèn)題化”的技術(shù)和策略。用應(yīng)星教授的話說(shuō)就是 “信訪人要使自己的具體問(wèn)題納入政府解決問(wèn)題的議事日程中，就必須不斷運(yùn)用各種策略和技術(shù)把自己的困境建構(gòu)成為國(guó)家本身真正重視的社會(huì)秩序問(wèn)題。把自身的生存困境或不公遭遇建構(gòu)為危及社會(huì)穩(wěn)定因而使政府無(wú)法回避、推諉、拖延和敷衍的緊要問(wèn)題”。①應(yīng) 星：《大河移民上訪的故事：從 “討個(gè)說(shuō)法”到 “擺平事理”》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第317～318頁(yè)。

這種 “問(wèn)題化”的技術(shù)既體現(xiàn)在話語(yǔ)層面，更體現(xiàn)在與之關(guān)聯(lián)的非話語(yǔ)層面。②應(yīng) 星：《大河移民上訪的故事：從 “討個(gè)說(shuō)法”到 “擺平事理”》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第318頁(yè)。前者主要體現(xiàn)為信訪人運(yùn)用 “訴苦技術(shù)”將自己的問(wèn)題展現(xiàn)，以博得上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的悲憫和同情，③參見(jiàn)李宏勃 《法治現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第171～177頁(yè)。另一方面也積極地尋找法律和政策依據(jù) “以法抗?fàn)帯?。④Kevin J.O’Brien，“Rightful Resistance”，World Politics，vol.49，no.1，1996，pp.31～55.在非話語(yǔ)的實(shí)踐層面，信訪人必須嘗試突破常規(guī)將信訪事項(xiàng) “問(wèn)題化”，使官方轉(zhuǎn)向?qū)π旁L人具體訴求的關(guān)注。所謂的 “問(wèn)題化”手段，在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為各種非正常上訪行為?，F(xiàn)實(shí)中，非正常上訪行為的形式多種多樣。李宏勃將非正常的信訪實(shí)踐歸結(jié)為兩類：一類是 “鬧訪”，另一類是絕望的反抗或報(bào)復(fù)。⑤參見(jiàn)李宏勃 《法治現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第184～192頁(yè)。地方政府面對(duì)信訪人所采取的以上技術(shù)或策略，同樣有自己的應(yīng)對(duì)之策。概括而言，地方政府可能采取“無(wú)視”，截訪、壓訪等封鎖信息或壓制，行政或刑事制裁，“穩(wěn)控”“勸返” “接返” “法制學(xué)習(xí)班”等手段應(yīng)對(duì)信訪人的非正常上訪。

以 “訴苦、纏鬧”為代表的非正常上訪實(shí)踐，與地方政府的壓制、打擊之間的 “博弈”形成了活生生的 “叢林規(guī)則”。最終的結(jié)果取決于信訪人非正常上訪的影響力，以及地方政府對(duì)該影響力進(jìn)行的阻止和對(duì)相關(guān)效果的消除能力?！罢l(shuí)輸誰(shuí)贏”受制于各自的策略、手段、勇氣、態(tài)度、運(yùn)氣等不確定因素的支配。也就說(shuō)，合意程序能夠啟動(dòng)，無(wú)法在法律上獲得期待，而至多可能在事實(shí)上 “成就”。

（二）如何展開(kāi)理性合意

即便責(zé)任機(jī)關(guān)自愿，或基于外部的壓力與信訪人展開(kāi)對(duì)話溝通，但雙方能否達(dá)成合理的妥協(xié)具有很大的不確定性。協(xié)商最終能否達(dá)到理性合意的效果，受制于當(dāng)事人的立場(chǎng)和策略。當(dāng)然，當(dāng)事人的立場(chǎng)和策略在調(diào)解過(guò)程中不是恒定的。諾蘭－哈利總結(jié)了協(xié)商策略的兩種理想類型：對(duì)抗取向的協(xié)商 （Adversarial Approach）和解決問(wèn)題取向的協(xié)商 （Problem－Solving Approach）。⑥Jacqueline M.Nolan－Haley，Alternative Dispute Resolution in a Nutshell，Minnesota：West Publishing Company，1992，pp.20～24.二者的具體區(qū)別見(jiàn)表1。⑦Jacqueline M.Nolan－Haley，Alternative Dispute Resolution in a Nutshell，Minnesota：West Publishing Company，1992，p.24.

對(duì)抗取向的談判目標(biāo)是最大限度地爭(zhēng)取己方利益，因此，采取的是一種競(jìng)爭(zhēng)性的談判方式，其結(jié)果指向利益分配，最終的結(jié)果可能是一方獲勝，另一方失敗，亦不排除 “兩敗俱傷”的可能。問(wèn)題解決取向則以尋求互利為目標(biāo)，綜合考慮和權(quán)衡雙方利益，力圖獲得雙贏結(jié)果。

如前述案例所展示的，信訪人與行政機(jī)關(guān)的利益通常是相互對(duì)立的。利益訴求或主張的對(duì)立，決定了雙方當(dāng)事人之間的立場(chǎng)通常也是對(duì)立的。在一個(gè)相互對(duì)抗的框架下，雙方當(dāng)事人更傾向于一種競(jìng)爭(zhēng)和自利的觀點(diǎn)，即使進(jìn)行協(xié)商，雙方均試圖追求己方利益最大化。另外，在雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)涉及有限資源或利益的情況下，爭(zhēng)議的解決就涉及利益分配問(wèn)題。一方讓步則意味著利益的失去或代價(jià)的付出，此時(shí)雙方之間可能是一種 “零和博弈”。⑧Carrie Menkel－Meadow，“Toward Another View of Legal Negotiation”，UCLA Law Review，vol.31，1983～1984，p.783.當(dāng)事人的對(duì)立立場(chǎng)，決定了其多進(jìn)行的協(xié)商策略可能是競(jìng)爭(zhēng)性的，對(duì)抗性的競(jìng)爭(zhēng)策略通常會(huì)使當(dāng)事人堅(jiān)持強(qiáng)硬的立場(chǎng)，對(duì)方只有在符合或接近這些立場(chǎng)的情況下才可能會(huì)和解。競(jìng)爭(zhēng)者試圖隱藏有權(quán)做出妥協(xié)的真實(shí)范圍，同時(shí)盡可能地去了解對(duì)方討價(jià)還價(jià)范圍的界限。雙方當(dāng)事人尋求的不是討論，而是說(shuō)服，并制造一種對(duì)對(duì)方提出的主張充耳不聞的印象。⑨Gary T.Lowenthal，“A General Theory of Negotiation Process，Strategy，and Behavior”，Kansas Law Review，vol.31，1982～1983，p.74.在實(shí)踐中，不僅是行政機(jī)關(guān)一方可能采取這種競(jìng)爭(zhēng)性的策略，得理和得利的信訪人一方也可能會(huì)一味地抬高自己的訴求，使訴求的滿足沒(méi)有終點(diǎn)。⑩張煒博士所描述的H某一案就是這種情形的典型代表，參見(jiàn)張 煒 《公民的權(quán)利表達(dá)及其機(jī)制建構(gòu)》，西南政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年，第35～36頁(yè)。

表1：兩種取向的協(xié)商之區(qū)別

（三）如何確保合意合乎法治

即便雙方展開(kāi)合意并達(dá)成妥協(xié)，也不意味著合意的內(nèi)容符合法治精神，如下案例所示情形：

X村村民韋某上訪反映韋家組分地以現(xiàn)有人數(shù)為準(zhǔn)，使其已出嫁但戶口未遷出的女兒未分得土地。信訪局通過(guò)矛盾排查確立了包案領(lǐng)導(dǎo)，指定某街道辦為責(zé)任單位，最終由政府出面給韋某申請(qǐng)低保而平息信訪。①資料來(lái)源：張永和等 《臨潼信訪：中國(guó)基層信訪問(wèn)題的研究報(bào)告》，北京：人民出版社，2009年，第276頁(yè)。

領(lǐng)導(dǎo)干部包案制，指各級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)本地區(qū)發(fā)生的疑難復(fù)雜、涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高的突出信訪問(wèn)題，明確1名領(lǐng)導(dǎo)干部具體負(fù)責(zé)處理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度。“包案”包括 “包案件調(diào)查、包疏導(dǎo)教育、包案結(jié)事了、包穩(wěn)控管理”。②左衛(wèi)民等：《中國(guó)基層糾紛解決研究》，北京：人民出版社，2010年，第152頁(yè)。在該案中，糾紛的主體本是上訪人韋某的外嫁女和韋某所在的村小組。在確定包案的情況下，原有的糾紛被置換成上訪人與責(zé)任單位的糾紛，最終該糾紛是通過(guò)包案機(jī)關(guān)直接以為上訪人辦 “低?！钡氖侄纹较⒘松显L。領(lǐng)導(dǎo)包案制是典型的結(jié)果導(dǎo)向的處理思路，為了平息信訪，在包案領(lǐng)導(dǎo)、包案責(zé)任部門主導(dǎo)下，與信訪人達(dá)成妥協(xié)是常見(jiàn)的處理方式。但是，犧牲公共資源給予上訪人“恩惠”平息上訪的做法，超越了合意機(jī)制的最基本限度：“應(yīng)當(dāng)遵循合法原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益?！雹蹍⒁?jiàn) 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第60條的規(guī)定。

（四）如何確保合意的實(shí)效

現(xiàn)有信訪框架下的非正式合意成果，欠缺類似訴訟生效調(diào)解書的強(qiáng)制執(zhí)行力。對(duì)于責(zé)任機(jī)關(guān)，有信訪督辦、信訪工作責(zé)任制等內(nèi)部約束機(jī)制，但對(duì)于信訪人，卻欠缺相應(yīng)的制約手段。即便最初合意的內(nèi)容是合法合理的，在實(shí)踐中，信訪人反悔并提出更高要求或各種不合理要求的情形不在少數(shù)。一名基層信訪局長(zhǎng)表達(dá)了這樣的心聲：

有的上訪戶提出把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，我們答應(yīng)了；他家明明住著樓房，卻提出要吃低保，我們也想辦法落實(shí)了。為了息訪，只能一再妥協(xié)。沒(méi)想到他還是不斷上訪，我們都快崩潰了……。④范春生等：《“非正常息訪”的背后》，《半月談》2009年第12期。

也就是說(shuō)，在地方政府無(wú)原則妥協(xié)的情況下，既不能根本上解決信訪問(wèn)題，還容易使上訪人以上訪求得 “利益回報(bào)”。⑤范春生等：《“非正常息訪”的背后》，《半月談》2009年第12期。

四、行政信訪框架下訴求合意處理機(jī)制的改良

對(duì)于民事?tīng)?zhēng)議，調(diào)解被認(rèn)為是一種能夠取代裁決的方式，直接服務(wù)并促進(jìn)糾紛解決目標(biāo)達(dá)成的替代性解決方式。⑥參見(jiàn) 《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第9條、第122條、第133條第 （二）項(xiàng)的規(guī)定。但對(duì)于公法爭(zhēng)議，合意與裁決機(jī)制的關(guān)系并不一定如此。對(duì)于 《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中規(guī)定可以適用調(diào)解的情形，⑦參見(jiàn) 《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第40條、第50條的規(guī)定；《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第60條的規(guī)定。合意機(jī)制仍是一種替代性機(jī)制，但對(duì)于裁決模式難以適用的復(fù)雜訴求，合意機(jī)制的運(yùn)用并不是裁決的替代而是替補(bǔ)性機(jī)制：在裁決無(wú)法出場(chǎng)或不適宜出場(chǎng)的情形下，合意機(jī)制替補(bǔ)出場(chǎng)。如果合意是裁決前置性的替代機(jī)制，當(dāng)合意不成時(shí)，裁決仍可作為最終的保障出場(chǎng)，但對(duì)于作為替補(bǔ)出現(xiàn)的合意機(jī)制，其本身就是最后階段的、甚至是終局的。合意能否啟動(dòng)，啟動(dòng)后各方當(dāng)事人能否理性地、互諒地溝通，各方達(dá)成的妥協(xié)是否符合法治基本精神，如何確保合意成果被尊重均缺乏保障措施。故處理復(fù)雜公法訴求的合意機(jī)制本身就應(yīng)當(dāng)包含確保程序啟動(dòng)、搭建理性對(duì)話平臺(tái)、確保合意結(jié)果符合法治精神以及促進(jìn)執(zhí)行等調(diào)控手段。

（一）強(qiáng)制啟動(dòng)合意程序

當(dāng)合意作為裁決的替代性機(jī)制時(shí)，其適用并非是強(qiáng)制性的，未適用合意機(jī)制或適用無(wú)效時(shí)，尚有裁決機(jī)制作為最后的保障手段。但對(duì)于作為替補(bǔ)裁決 “出場(chǎng)”的合意機(jī)制，其是和平理性地處理訴求的惟一選擇，若不強(qiáng)制啟動(dòng)，則無(wú)“器”可用。在爭(zhēng)議主體不對(duì)等，和平理性的溝通難以展開(kāi)的情況下，可以從糾紛解決主體這一變量入手，即由獨(dú)立于責(zé)任機(jī)關(guān)的權(quán)威第三方介入來(lái)推進(jìn)和控制對(duì)話程序展開(kāi)，由權(quán)威第三方來(lái)主導(dǎo)合意程序，要求強(qiáng)勢(shì)一方行政主體參與合意，可以平衡責(zé)任機(jī)關(guān)和信訪人實(shí)力不均衡的現(xiàn)狀。

現(xiàn)有信訪框架之下，我們可以考慮這樣的設(shè)置：第一，以向原機(jī)關(guān)申訴為前置。為了給予責(zé)任機(jī)關(guān)先行處理或自我糾正的機(jī)會(huì)，可以將向原機(jī)關(guān)提起申訴作為前置，由責(zé)任機(jī)關(guān)先行處理。第二，上級(jí)機(jī)關(guān)作出審查并決定是否啟動(dòng)合意程序。信訪人如果對(duì)責(zé)任機(jī)關(guān)處理不服，則可以向上級(jí)權(quán)威機(jī)關(guān)申請(qǐng)重新處理。上級(jí)機(jī)關(guān)的處理需要作出對(duì)信訪的訴求和原處理進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。實(shí)質(zhì)審查的內(nèi)容為訴求是否合理，如果訴求合理，是否得到了實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)和解決。對(duì)于合理的訴求，如果認(rèn)為原機(jī)關(guān)的處理不適當(dāng)，而適用《信訪條例》確定裁決模式無(wú)助于解決問(wèn)題，或無(wú)法適用該模式，則可通知責(zé)任機(jī)關(guān)和信訪人，強(qiáng)制啟動(dòng)合意程序。

（二）搭建促進(jìn)審議協(xié)商平臺(tái)

對(duì)于缺乏具體適用規(guī)范，涉及多方主體、利益訴求不一致的復(fù)雜行政爭(zhēng)議，對(duì)抗取向的“討價(jià)還價(jià)”或一方無(wú)原則的妥協(xié)均無(wú)助于訴求的解決。如果沒(méi)有一個(gè)好的合意平臺(tái)，即便合意程序在一個(gè)第三方處理的框架下被啟動(dòng)，當(dāng)事人之間仍無(wú)法理性地進(jìn)行協(xié)商合意，因此仍有必要搭建一個(gè)促進(jìn)審慎協(xié)商、溝通對(duì)話和互諒?fù)讌f(xié)的平臺(tái)。該平臺(tái)應(yīng)當(dāng)是問(wèn)題解決取向的，應(yīng)有助于當(dāng)事人確立共同解決問(wèn)題的目標(biāo)，相互理解、減少對(duì)立，并最大限度地照顧到雙方的立場(chǎng)和利益。這種 “審議性”的協(xié)商，依賴當(dāng)事人自己很難實(shí)現(xiàn)，其同樣需要借助外部第三方的引導(dǎo)、協(xié)助和勸說(shuō)等。審議性合意所需要的外部第三方包括兩大類：一是主導(dǎo)和引導(dǎo)程序的權(quán)威第三方；二是參與合意過(guò)程的無(wú)利害關(guān)系第三方。

協(xié)商程序由第三方主持或引導(dǎo)，并告知協(xié)商的目標(biāo)是為了達(dá)成共識(shí)。就主持程序而言，第三方幫助當(dāng)事人以有組織的方式展開(kāi)對(duì)話、設(shè)定議程、制定進(jìn)行討論的規(guī)則等。就引導(dǎo)程序而言，第三方協(xié)助當(dāng)事人收集信息，提煉爭(zhēng)議問(wèn)題并提示當(dāng)事人或勸導(dǎo)當(dāng)事人。當(dāng)事人間作為利益相關(guān)者通常要面對(duì)面的協(xié)商，但他們捍衛(wèi)自己的立場(chǎng)必須有特定的理由，他們被期待善意地傾聽(tīng)對(duì)方的意見(jiàn)，并對(duì)接受新的事物保持一種開(kāi)放的立場(chǎng)。

參與合意過(guò)程的無(wú)利害關(guān)系第三方包括專家和普通民眾。在欠缺明確法律依據(jù)的情形下，當(dāng)事人提出訴求的理?yè)?jù)，更多的是抽象的法律或政策精神，以及他們作為普通民眾的日常經(jīng)驗(yàn)、常識(shí)。社會(huì)參與在事實(shí)調(diào)查，責(zé)任規(guī)則確定，執(zhí)行方案的形成、修改、落實(shí)監(jiān)督等方面，均有發(fā)揮作用的空間，尤其是專家的參與，在實(shí)體上可發(fā)揮咨詢作用、彌補(bǔ)信息和知識(shí)的不足，對(duì)當(dāng)事人的主張、觀點(diǎn)、證據(jù)等進(jìn)行評(píng)價(jià)；在程序上發(fā)揮促進(jìn)作用，營(yíng)造有利于當(dāng)事人互諒和尋求共識(shí)的外部環(huán)境。普通公眾的參與，即可能對(duì)雙方當(dāng)事人的主張、提出的觀點(diǎn)、證據(jù)等進(jìn)行評(píng)價(jià)，有利于營(yíng)造一個(gè)促使當(dāng)事人理性 “退讓”和妥協(xié)的外部環(huán)境，多數(shù)非利害關(guān)系人對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題的看法，可能具有勸導(dǎo)、引導(dǎo)特定當(dāng)事人，或給其造成壓力的作用，促使其理性的對(duì)話、溝通、放棄過(guò)高的要求，甚至可能適當(dāng)放棄自己的正當(dāng)利益。①現(xiàn)有信訪框架下引入審議協(xié)商并發(fā)揮良好效果的例子，可參見(jiàn) 《追蹤：河南焦作率先推出疑難信訪案件終結(jié)機(jī)制》，新華網(wǎng)，ht?tp：／／news.xinhuanet.com／legal／2010－03／03／content＿13089438＿1.htm。

作為程序主持人的權(quán)威第三方與社會(huì)參與第三方的另一個(gè)角色，是合意內(nèi)容的監(jiān)督者。實(shí)踐中，在領(lǐng)導(dǎo)包案、督查、責(zé)任制等以 “穩(wěn)定”“息訪”為結(jié)果導(dǎo)向的措施壓力下，責(zé)任機(jī)關(guān)為達(dá)目的，運(yùn)用公權(quán)力以強(qiáng)硬措施壓制上訪與犧牲公共資源滿足信訪人之 “越權(quán)”要求，仍是相互交替 “主旋律”。權(quán)威第三方的介入可以抑制責(zé)任機(jī)關(guān)在合意過(guò)程中責(zé)任機(jī)關(guān)無(wú)原則妥協(xié)，也可提示信訪人提出的要求已超越法律或政策的底限。社會(huì)參與者能夠?qū)`法和損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人利益的合意內(nèi)容作出負(fù)面評(píng)價(jià)。

（三）建立效果保障機(jī)制

對(duì)于當(dāng)事人之間互諒理性協(xié)商的成果，他們通常會(huì)自覺(jué)自愿遵守。但是，不能排除當(dāng)事人不履行義務(wù)或反悔的情形。對(duì)于行政機(jī)關(guān)一方，上級(jí)機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)理論上均可能要求其履行，否則會(huì)引發(fā)紀(jì)律責(zé)任或政治責(zé)任。但對(duì)于非行政主體的當(dāng)事人一方，則難以利用強(qiáng)制手段要求其必須恪守承諾，尊重合意成果。對(duì)于此，可能的對(duì)策是將合意的成果交由當(dāng)事人確認(rèn)，參與者見(jiàn)證，并由權(quán)威第三方認(rèn)可。如果當(dāng)事人不遵循協(xié)議，則向社會(huì)公開(kāi)，公開(kāi)一方面表明合意的成果是經(jīng)得起推敲和檢驗(yàn)的，另一方面清晰地向社會(huì)展現(xiàn)信訪人未能遵守合意成果的情況，以促進(jìn)普遍的非司法干預(yù)和啟動(dòng)廣泛的社會(huì)監(jiān)督。當(dāng)然，最重要的，經(jīng)過(guò)公開(kāi)的合意成果，可作為權(quán)威機(jī)關(guān)針對(duì)重復(fù)上訪人認(rèn)定特定訴求應(yīng)當(dāng)終結(jié)的條件。信訪程序一旦確認(rèn)終結(jié)，再無(wú)理或非法上訪，則可采取強(qiáng)制性法律制裁措施。

五、結(jié) 語(yǔ)

對(duì)于法定行政救濟(jì)途徑排除管轄、進(jìn)入信訪渠道的復(fù)雜訴求，運(yùn)用 《信訪條例》確定的解決機(jī)制難以有效回應(yīng)?！缎旁L條例》沒(méi)有排除合意機(jī)制的適用。從行政機(jī)關(guān)運(yùn)用合意機(jī)制解決復(fù)雜、多元信訪訴求的個(gè)案實(shí)踐來(lái)看，其在訴求解決的實(shí)體方面具有靈活、彈性、全面回應(yīng)訴求等優(yōu)勢(shì)。但實(shí)踐中，其運(yùn)用可能遭遇多重障礙?？朔@些障礙應(yīng)考慮合意相對(duì)裁決機(jī)制的定位，以及如何重構(gòu)。傳統(tǒng)的合意機(jī)制在民事和行政訴訟中均被定位為可優(yōu)先適用的裁決的替代性機(jī)制。當(dāng)裁決機(jī)制無(wú)法解決信訪訴求時(shí)，合意機(jī)制的運(yùn)用卻是替補(bǔ)性的、惟一性的。由于缺乏后續(xù)機(jī)制的監(jiān)督和保障，因此，如何確保替補(bǔ)性合意機(jī)制的制度績(jī)效，合意內(nèi)容合乎法治精神的調(diào)控或保障性措施，均需落在合意過(guò)程的設(shè)計(jì)之中。針對(duì)于此，本文提出的初步方案使得針對(duì)復(fù)雜、多元信訪訴求的公法合意機(jī)制有別于傳統(tǒng)的觀念。如果我們能夠正視公法訴求的復(fù)雜性，承認(rèn)復(fù)雜的世界僅用簡(jiǎn)單的規(guī)則和技術(shù)難以應(yīng)對(duì)，那么，本文的討論就不是 “無(wú)病呻吟”。

（責(zé)任編輯 甘霆浩）

云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目 “推進(jìn)云南民族事務(wù)治理法治化研究”階段性成果 （ZDZB201401）

劉國(guó)乾，云南大學(xué)法學(xué)院講師，法治云南研究中心研究人員 （云南昆明，650091）。