劉國乾

行政信訪訴求的合意解決機制

劉國乾①

《信訪條例》未排除合意機制適用的空間。合意作為一種結(jié)果導向型的機制，相比裁決，其對訴求的實質(zhì)回應在深度和廣度上均具有優(yōu)勢。但實踐中合意機制的適用，面臨程序難以啟動、當事人難以理性開展合意、合意內(nèi)容有悖法治精神、合意成果難以落實等困境。合意機制的設計應考慮對既有困境的調(diào)控技術(shù)。在行政信訪框架下，面對復雜訴求的合意機制，是裁決的替補、而非替代機制，對其改良或建構(gòu)應該考慮該特殊性。

行政信訪；訴求解決；裁決；合意

一、問題的提出

黨的十八大、十八屆三中、四中全會均提出改革信訪制度，其中包含兩項基本要求：一是改革信訪制度，使其能夠有效解決訴求；二是將信訪的運作納入法治化軌道。信訪法治化既包括訴求表達的法治化，也包括訴求處理的法治化。對于后者，2005年 《信訪條例》已作了較大努力，將行政信訪處理訴求的程序設置為準司法過程，并將處理訴求的技術(shù)設定為 “規(guī)范—決定”裁決模式，以程序和規(guī)范為中心的 “自治型”法治精神一定程度上得以貫徹其中。①［美］諾內(nèi)特等：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會——邁向回應型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學出版社，1994年，第68頁。但已有研究表明，實踐中行政信訪面臨的矛盾，逐步從單項社會問題發(fā)展為特定政策問題，越來越體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性、群體性的特征，也越來越與領(lǐng)導決策、公共政策緊密相關(guān)。②王浦動等：《行政信訪的公共政策功能分析》，《政治學研究》2012年第2期。這些事項引發(fā)的訴求因通常缺乏具體的實體規(guī)則、具有 “多中心任務”特征，因此，通常難以通過 《信訪條例》所預設的裁決模式來有效解決。③劉國乾：《行政信訪處理糾紛的預設模式檢討》，《法學研究》2014年第4期。

富勒指出，強行對不適宜裁決事項進行裁決處理可能出現(xiàn)這幾種結(jié)果：第一，裁決會遭受失敗，難以預測的后果會使決定無法執(zhí)行，決定要么被忽視、要么被抵制或被改變。第二，裁決者不顧裁決的特性，嘗試在裁決外的對話中尋找各種解決方式。第三，重新表述相關(guān)問題使之變得看似適合通過司法程序來解決。④Lon L.Fuller，“The Forms and Limits of Adjudication”，Harvard Law Review，vol.92，1978，p.401.以上3種情形中，第一種情形表明即便進行裁決也無法獲得執(zhí)行。第二種情形表明裁決者突破程序和自身角色定位的限制，通過非裁決的方式使面臨的問題得到解決。第三種情形表明，裁決者可能去刻意剪裁所面對的問題，片面地處理或者以其他方式處理，并為問題的解決提供一種裁決形式的包裝。⑤汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟法的法律社會學考察》，北京：清華大學出版社，2011年，第24頁。

這3種情形中，對合法有效回應信訪訴求有所啟發(fā)的是第二種情形，即在裁決之外尋找其他解決方式。對于不宜裁決的事項，富勒認為，可運用兩種方式來處理：一是管理性指令，⑥在富勒的語境里，管理性指令強調(diào)在具有隸屬關(guān)系，或存在命令和服從關(guān)系的主體之間，上級和管理者所發(fā)布的、下級或被管理者應服從的權(quán)威命令。［美］富勒：《法律的道德性》，鄭 戈譯，北京：商務印書館，2005年，第240頁。二是契約 （或互惠）方式。⑦Lon L.Fuller，“The Forms and Limits of Adjudication”，Harvard Law Review，vol.92，1978，p.398.前者是通過 “命令—控制”方式對爭議問題進行處理，這種方式通常僅存在于處理者對于爭議雙方均有命令權(quán)、并可通過特定強制手段確保命令得到執(zhí)行的地方。針對群眾的信訪訴求處理，這種方式顯然不合適。所以，非裁決以外和平的訴求解決方式理論上體現(xiàn)為合意機制。⑧裁決與合意是現(xiàn)代社會糾紛解決的兩種基本模型，參見 ［日］棚瀨孝雄 《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，北京：中國政法大學出版社，2002年，第25頁。

盡管2005年 《信訪條例》將行政信訪定位為訴訟、行政復議和仲裁的補充渠道，承襲這些機制處理糾紛的核心技術(shù)，預設了處理信訪事項的 “規(guī)范—決定”裁決模式，①劉國乾：《行政信訪處理糾紛的預設模式檢討》，《法學研究》2014年第4期。但 《信訪條例》并未排除運用合意解決信訪訴求的可能。②參見 《信訪條例》第13條的規(guī)定。在實踐中，對于那些難以通過裁決機制處理的信訪訴求，合意機制是否確實發(fā)揮了合法有效回應訴求的效果？與此相關(guān)的研究主要有：第一，有學者認為信訪作為一種特殊的行政救濟機制主要通過調(diào)解的方式來解決糾紛，其具有行政復議和訴訟不具有的優(yōu)勢。③應 星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004年第3期。第二，有學者從行政善治的角度提出，以行政協(xié)調(diào)為目標改革信訪，搭建行政機關(guān)與信訪人理性協(xié)商的平臺。④蔡武進：《法治與善治：我國行政信訪制度的改革圖景——以行政協(xié)商為視角》，《甘肅政法學院學報》2012年第6期。第三，對特殊的信訪類型采取商談的機制處理。如有學者指出，對于商談型上訪，需要通過完善商談機制和政策制定機制加以解決。⑤陳柏峰：《農(nóng)民上訪的分類治理研究》，《政治學研究》2012年第1期。這些研究尚未涉及信訪合意在實踐中遭遇的困境以及如何應對等問題。本文的研究試圖分析信訪框架下合意機制在實踐中運用的可能、優(yōu)勢及困境所在，并嘗試在信訪框架下，提出如何改良現(xiàn)有機制，以確保其效能和適用符合法治精神的思路。

二、行政信訪框架下訴求的合意解決

《信訪條例》提供了一個信訪責任機關(guān)和信訪人協(xié)商，以及由第三方介入促使信訪責任機關(guān)與信訪人協(xié)商的框架。

首先，《信訪條例》確定了 “屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”原則， “屬地管理、分級負責”強調(diào)地方政府在處理信訪問題的主導作用。根據(jù)該原則的規(guī)定，除垂直管理的系統(tǒng)外，信訪問題的處理首先要劃分層級，由信訪問題發(fā)生地政府負責。⑥國家信訪局：《信訪條例講話》，北京：法律出版社，2005年，第11頁?！罢l主管、誰負責”進一步將信訪訴求解決責任按照問題的性質(zhì)，分配同級人民政府對應的職能部門。另外，在實踐中向上級機關(guān)提出的信訪事項最終會被轉(zhuǎn)回發(fā)生問題發(fā)生地。⑦左衛(wèi)民等：《中國基層糾紛解決研究》，北京：人民出版社，2010年，第143頁。這樣的框架中，責任機關(guān)和有權(quán)處理的機關(guān)發(fā)生競合，如果該機關(guān)不是運用 《信訪條例》確定的 “規(guī)范—決定”裁決模式，那么就有和信訪人進行協(xié)商的可能。

其次，除了可能的雙方協(xié)商之外，信訪人向上級機關(guān)上訪、上級機關(guān)受理并進行處理的情形下，所涉主體之間會形成一個三方結(jié)構(gòu)。實踐中，黨政領(lǐng)導接訪、親自批閱群眾來信、帶案下訪，有可能促進責任機關(guān)與信訪人之間的合意解決，信訪工作部門通過交辦、商請屬地機關(guān)領(lǐng)導現(xiàn)場處置、督查督辦等方式，也可構(gòu)筑促使責任機關(guān)與信訪人合意的空間。盡管公開地通過合意解決信訪訴求的實例并不多見，但現(xiàn)實中不乏這樣的做法?！吨袊鶎蛹m紛解決研究》給出的 “關(guān)于某項目建設用地有關(guān)問題協(xié)調(diào)問題會議紀要”樣本，就展開了一個政府與土地被征收、房屋被拆遷的村民之間，在實質(zhì)上進行協(xié)商的過程片段：

按照S縣政府副縣長的批示，由縣信訪辦牽頭，縣國土等多部門及W鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府召開會議，就群眾對某建設用地拆遷安置反映的問題進行協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容包括：1.征地補償價格。根據(jù)S縣文件，征地價格為1.5～3萬元／畝，非耕地價格減半，但根據(jù)W鎮(zhèn)的實際情況，耕地與非耕地價格統(tǒng)一執(zhí)行1.8萬元／畝。2.青苗補償、人員過渡、房屋安置費。協(xié)調(diào)決定青苗補償費、人員過渡、房屋安置費等均嚴格按照S縣2001年56號文件執(zhí)行，考慮到拆遷戶的實際情況，對拆遷戶按照規(guī)定的住房面積個人支付價格控制在360元／平方米，超出面積的政策不變。3.鋪面的具體位置，結(jié)構(gòu)、設計圖紙、價格、交付日期問題。協(xié)調(diào)決定，建房工程初定在9月8日招標，力爭在春節(jié)前交房。4.土地征收后一致未用、政府未付款而造成的損失 （大春的損失）。協(xié)調(diào)決定，對延期支付的土地補償費用政府將按照銀行同期存款利率給予補償。5.關(guān)于電力、水利設施賠償問題。拆遷造成的斷電，W鎮(zhèn)已安排進行恢復；塘、堰等水利設施，在拆遷時已作了相應補償。協(xié)調(diào)決定，將對其他設施進行恢復確保未征用農(nóng)田實現(xiàn)耕種。6.關(guān)于土地丈量的監(jiān)督、確認問題。協(xié)調(diào)決定，進行土地丈量時必須請村民代表參與，監(jiān)督、簽字后確認丈量面積。7.關(guān)于房屋的水、電、氣初裝費問題……。11.兌現(xiàn)拆遷補償費的問題。12.關(guān)于在校學生的住宿問題。協(xié)調(diào)決定，對拆遷戶子女在本鎮(zhèn)中小學就讀，需要住宿的，在住進統(tǒng)建的小區(qū)前可以減免住宿費。13.如果統(tǒng)建房修建好，拆遷戶買不起房子怎么辦？協(xié)調(diào)決定，對確實困難的，政府將協(xié)調(diào)信用部門給予信用貸款。⑧資料來源：左衛(wèi)民等 《中國基層糾紛解決研究》，北京：人民出版社，2010年，第148～151頁。

盡管以上內(nèi)容只是信訪人與政府之間達成合意過程的一個 “切片”，但其展示了合意機制相較傳統(tǒng)裁決機制所具有的優(yōu)勢：

第一，合意機制能夠全面、深度回應訴求。裁決機制是規(guī)范主義導向的，其對訴求的處理以規(guī)范評價為中心。亦即，對相對人訴求回應的范圍和程度，取決于既有規(guī)范的規(guī)定。而合意機制主要以結(jié)果為導向，即如何達到化解爭議的結(jié)果。在合意框架下，信訪人能提出所有與自己利益相關(guān)的訴求，不論是否有明確的法律或政策依據(jù)。如果訴求正當合理，都應予以實質(zhì)性回應，并進行彈性、全面和系統(tǒng)地解決。如上述案例中提到的補償標準、青苗補償費、人員過渡、房屋安置費等問題，雖然可依照既定規(guī)范運用裁決的方式解決，但合意機制能夠容納更多應合理考慮的因素，進而對相關(guān)標準或費用問題進行有針對性調(diào)整。另外，除了可就已造成的既有損失，如土地征收至提出訴求時因政府未付款造成的損失，電力、水利設施損壞等如何予以賠償進行協(xié)商；還可就未來面臨的問題，如關(guān)于房屋的水、電、氣初裝費，在校學生的住宿，統(tǒng)建房修建好拆遷戶買不起房如何處理；以及征地拆遷如何實施等程序問題，如土地丈量的監(jiān)督、確認，未來可能就鋪面的具體位置，結(jié)構(gòu)、設計圖紙、價格、交付日期、如何兌現(xiàn)拆遷補償費等進行合意。

第二，從訴求的解決方式來看，合意機制是一個能夠 “產(chǎn)出”相對開放的訴求解決路徑和方案的創(chuàng)造性過程。裁決通常是由第三方適用既定規(guī)范作出 “非黑即白”的兩分式剛性決定，而且裁決決定通常難以為責任機關(guān)未來如何行動提供具體的方案。多數(shù)行政信訪訴求的解決涉及兩個關(guān)鍵問題，一是如何解決復雜、多元的訴求；二是如何確定解決訴求的具體責任部門？對于第一個問題，由于復雜、多元訴求的解決無法依據(jù)既定規(guī)范進行，因此，解決方案需要在回應訴求的過程中即時創(chuàng)造。對于第二問題，由于對外體現(xiàn)為 “一體性”的政府，內(nèi)部存在職能分工、部門分離的現(xiàn)實，因此，復雜、多元訴求的解決需要行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，并最終確定哪一或哪些部門具體承擔何種責任。 “規(guī)范—決定”裁決模式難以就這兩個關(guān)鍵問題給出答案。合意機制中當事人之間有充分的對話空間，雙方當事人可以在商談過程中確定解決問題的適用規(guī)范，可就自己的利益、期望等進行充分互動并對訴求作出調(diào)整，從而可以促使最終確定的訴求解決方案更加合理。

綜上，合意過程一定程度上是一個即時的創(chuàng)造規(guī)范和問題解決方案的過程，其具備傳統(tǒng)裁決機制所不具有的優(yōu)勢，而這些優(yōu)勢可以使合意機制成為裁決無法出場情形下的替補機制。

三、合意解決信訪訴求遭遇的困境

（一）如何啟動合意程序

在訴求的實體處理方面，合意機制相比裁決機制更具優(yōu)勢，但在程序啟動方面欠缺強制性卻是其弱勢所在。適用合意機制處理信訪訴求首先遭遇的是程序如何啟動這一障礙。作為處理當事人信訪訴求的責任機關(guān)，一般不會主動選擇合意方式或同意以合意方式解決糾紛。美國學者費爾斯蒂納的研究表明，糾紛解決的形式選擇，取決于在不同社會組織下的當事人所能獲得的資源（例如強制權(quán)力、糾紛發(fā)生之前所掌握的信息），或者在不同社會背景下不同選擇可能給己方帶來的影響。①William L.F.Felstiner，“Influences of Social Organization on Dispute Processing”，Law＆Society Review，vol.9，no.1，1974，p.63.信訪事項所涉糾紛中，普遍存在當事人不平等、實體不均衡，或彼此在利益上處于競爭或?qū)α顟B(tài)，作為強勢一方的行政主體何以要向信訪人妥協(xié)，始終是合意得以展開的障礙。亦即，信訪責任機關(guān)理論上并無與信訪人進行合意的充分動機?！缎旁L條例》預設的 “規(guī)范—決定”裁決模式為合理拒絕信訪的訴求提供了正當?shù)闹贫缺幼o。②劉國乾：《行政信訪處理糾紛的預設模式檢討》，《法學研究》2014年第4期。

在責任機關(guān)缺乏合意動機且能以沒有法律或政策依據(jù)直接拒絕信訪人訴求的情形下，要使責任機關(guān)愿意就信訪人的合理訴求進行回應，就需要外部的誘因或壓力?，F(xiàn)實中，很少存在充分的誘因吸引責任機關(guān)主動協(xié)商。部分案件中，黨政領(lǐng)導干部閱批群眾來信、定期接待群眾來訪、作出批示，都可能會形成向下的壓力。另外，實踐中還可能出現(xiàn)領(lǐng)導帶案下訪和包案處理，也即領(lǐng)導親自負責案件的處理，領(lǐng)導的自覺意識有可能成為采取合意解決的動因。如果這些情形不存在，信訪人就必須制造外在的壓力，迫使責任機關(guān)接受或發(fā)起協(xié)商。現(xiàn)有信訪框架下，信訪人的正常信訪、逐級上訪通常并不會受到重視。為了使自己的信訪事項獲得被重視的機會，信訪人必須采取 “問題化”的技術(shù)和策略。用應星教授的話說就是 “信訪人要使自己的具體問題納入政府解決問題的議事日程中，就必須不斷運用各種策略和技術(shù)把自己的困境建構(gòu)成為國家本身真正重視的社會秩序問題。把自身的生存困境或不公遭遇建構(gòu)為危及社會穩(wěn)定因而使政府無法回避、推諉、拖延和敷衍的緊要問題”。①應 星：《大河移民上訪的故事：從 “討個說法”到 “擺平事理”》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第317～318頁。

這種 “問題化”的技術(shù)既體現(xiàn)在話語層面，更體現(xiàn)在與之關(guān)聯(lián)的非話語層面。②應 星：《大河移民上訪的故事：從 “討個說法”到 “擺平事理”》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第318頁。前者主要體現(xiàn)為信訪人運用 “訴苦技術(shù)”將自己的問題展現(xiàn)，以博得上級機關(guān)和領(lǐng)導的悲憫和同情，③參見李宏勃 《法治現(xiàn)代化進程中的人民信訪》，北京：清華大學出版社，2007年，第171～177頁。另一方面也積極地尋找法律和政策依據(jù) “以法抗爭”。④Kevin J.O’Brien，“Rightful Resistance”，World Politics，vol.49，no.1，1996，pp.31～55.在非話語的實踐層面，信訪人必須嘗試突破常規(guī)將信訪事項 “問題化”，使官方轉(zhuǎn)向?qū)π旁L人具體訴求的關(guān)注。所謂的 “問題化”手段，在現(xiàn)實中體現(xiàn)為各種非正常上訪行為?，F(xiàn)實中，非正常上訪行為的形式多種多樣。李宏勃將非正常的信訪實踐歸結(jié)為兩類：一類是 “鬧訪”，另一類是絕望的反抗或報復。⑤參見李宏勃 《法治現(xiàn)代化進程中的人民信訪》，北京：清華大學出版社，2007年，第184～192頁。地方政府面對信訪人所采取的以上技術(shù)或策略，同樣有自己的應對之策。概括而言，地方政府可能采取“無視”，截訪、壓訪等封鎖信息或壓制，行政或刑事制裁，“穩(wěn)控”“勸返” “接返” “法制學習班”等手段應對信訪人的非正常上訪。

以 “訴苦、纏鬧”為代表的非正常上訪實踐，與地方政府的壓制、打擊之間的 “博弈”形成了活生生的 “叢林規(guī)則”。最終的結(jié)果取決于信訪人非正常上訪的影響力，以及地方政府對該影響力進行的阻止和對相關(guān)效果的消除能力?！罢l輸誰贏”受制于各自的策略、手段、勇氣、態(tài)度、運氣等不確定因素的支配。也就說，合意程序能夠啟動，無法在法律上獲得期待，而至多可能在事實上 “成就”。

（二）如何展開理性合意

即便責任機關(guān)自愿，或基于外部的壓力與信訪人展開對話溝通，但雙方能否達成合理的妥協(xié)具有很大的不確定性。協(xié)商最終能否達到理性合意的效果，受制于當事人的立場和策略。當然，當事人的立場和策略在調(diào)解過程中不是恒定的。諾蘭－哈利總結(jié)了協(xié)商策略的兩種理想類型：對抗取向的協(xié)商 （Adversarial Approach）和解決問題取向的協(xié)商 （Problem－Solving Approach）。⑥Jacqueline M.Nolan－Haley，Alternative Dispute Resolution in a Nutshell，Minnesota：West Publishing Company，1992，pp.20～24.二者的具體區(qū)別見表1。⑦Jacqueline M.Nolan－Haley，Alternative Dispute Resolution in a Nutshell，Minnesota：West Publishing Company，1992，p.24.

對抗取向的談判目標是最大限度地爭取己方利益，因此，采取的是一種競爭性的談判方式，其結(jié)果指向利益分配，最終的結(jié)果可能是一方獲勝，另一方失敗，亦不排除 “兩敗俱傷”的可能。問題解決取向則以尋求互利為目標，綜合考慮和權(quán)衡雙方利益，力圖獲得雙贏結(jié)果。

如前述案例所展示的，信訪人與行政機關(guān)的利益通常是相互對立的。利益訴求或主張的對立，決定了雙方當事人之間的立場通常也是對立的。在一個相互對抗的框架下，雙方當事人更傾向于一種競爭和自利的觀點，即使進行協(xié)商，雙方均試圖追求己方利益最大化。另外，在雙方爭議的焦點涉及有限資源或利益的情況下，爭議的解決就涉及利益分配問題。一方讓步則意味著利益的失去或代價的付出，此時雙方之間可能是一種 “零和博弈”。⑧Carrie Menkel－Meadow，“Toward Another View of Legal Negotiation”，UCLA Law Review，vol.31，1983～1984，p.783.當事人的對立立場，決定了其多進行的協(xié)商策略可能是競爭性的，對抗性的競爭策略通常會使當事人堅持強硬的立場，對方只有在符合或接近這些立場的情況下才可能會和解。競爭者試圖隱藏有權(quán)做出妥協(xié)的真實范圍，同時盡可能地去了解對方討價還價范圍的界限。雙方當事人尋求的不是討論，而是說服，并制造一種對對方提出的主張充耳不聞的印象。⑨Gary T.Lowenthal，“A General Theory of Negotiation Process，Strategy，and Behavior”，Kansas Law Review，vol.31，1982～1983，p.74.在實踐中，不僅是行政機關(guān)一方可能采取這種競爭性的策略，得理和得利的信訪人一方也可能會一味地抬高自己的訴求，使訴求的滿足沒有終點。⑩張煒博士所描述的H某一案就是這種情形的典型代表，參見張 煒 《公民的權(quán)利表達及其機制建構(gòu)》，西南政法大學博士學位論文，2008年，第35～36頁。

表1：兩種取向的協(xié)商之區(qū)別

（三）如何確保合意合乎法治

即便雙方展開合意并達成妥協(xié)，也不意味著合意的內(nèi)容符合法治精神，如下案例所示情形：

X村村民韋某上訪反映韋家組分地以現(xiàn)有人數(shù)為準，使其已出嫁但戶口未遷出的女兒未分得土地。信訪局通過矛盾排查確立了包案領(lǐng)導，指定某街道辦為責任單位，最終由政府出面給韋某申請低保而平息信訪。①資料來源：張永和等 《臨潼信訪：中國基層信訪問題的研究報告》，北京：人民出版社，2009年，第276頁。

領(lǐng)導干部包案制，指各級黨政機關(guān)對本地區(qū)發(fā)生的疑難復雜、涉及面廣、社會關(guān)注度高的突出信訪問題，明確1名領(lǐng)導干部具體負責處理的領(lǐng)導責任制度?！鞍浮卑?“包案件調(diào)查、包疏導教育、包案結(jié)事了、包穩(wěn)控管理”。②左衛(wèi)民等：《中國基層糾紛解決研究》，北京：人民出版社，2010年，第152頁。在該案中，糾紛的主體本是上訪人韋某的外嫁女和韋某所在的村小組。在確定包案的情況下，原有的糾紛被置換成上訪人與責任單位的糾紛，最終該糾紛是通過包案機關(guān)直接以為上訪人辦 “低?！钡氖侄纹较⒘松显L。領(lǐng)導包案制是典型的結(jié)果導向的處理思路，為了平息信訪，在包案領(lǐng)導、包案責任部門主導下，與信訪人達成妥協(xié)是常見的處理方式。但是，犧牲公共資源給予上訪人“恩惠”平息上訪的做法，超越了合意機制的最基本限度：“應當遵循合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益?！雹蹍⒁?《中華人民共和國行政訴訟法》第60條的規(guī)定。

（四）如何確保合意的實效

現(xiàn)有信訪框架下的非正式合意成果，欠缺類似訴訟生效調(diào)解書的強制執(zhí)行力。對于責任機關(guān)，有信訪督辦、信訪工作責任制等內(nèi)部約束機制，但對于信訪人，卻欠缺相應的制約手段。即便最初合意的內(nèi)容是合法合理的，在實踐中，信訪人反悔并提出更高要求或各種不合理要求的情形不在少數(shù)。一名基層信訪局長表達了這樣的心聲：

有的上訪戶提出把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，我們答應了；他家明明住著樓房，卻提出要吃低保，我們也想辦法落實了。為了息訪，只能一再妥協(xié)。沒想到他還是不斷上訪，我們都快崩潰了……。④范春生等：《“非正常息訪”的背后》，《半月談》2009年第12期。

也就是說，在地方政府無原則妥協(xié)的情況下，既不能根本上解決信訪問題，還容易使上訪人以上訪求得 “利益回報”。⑤范春生等：《“非正常息訪”的背后》，《半月談》2009年第12期。

四、行政信訪框架下訴求合意處理機制的改良

對于民事爭議，調(diào)解被認為是一種能夠取代裁決的方式，直接服務并促進糾紛解決目標達成的替代性解決方式。⑥參見 《中華人民共和國民事訴訟法》第9條、第122條、第133條第 （二）項的規(guī)定。但對于公法爭議，合意與裁決機制的關(guān)系并不一定如此。對于 《中華人民共和國行政復議法》和 《中華人民共和國行政訴訟法》中規(guī)定可以適用調(diào)解的情形，⑦參見 《中華人民共和國行政復議法實施條例》第40條、第50條的規(guī)定；《中華人民共和國行政訴訟法》第60條的規(guī)定。合意機制仍是一種替代性機制，但對于裁決模式難以適用的復雜訴求，合意機制的運用并不是裁決的替代而是替補性機制：在裁決無法出場或不適宜出場的情形下，合意機制替補出場。如果合意是裁決前置性的替代機制，當合意不成時，裁決仍可作為最終的保障出場，但對于作為替補出現(xiàn)的合意機制，其本身就是最后階段的、甚至是終局的。合意能否啟動，啟動后各方當事人能否理性地、互諒地溝通，各方達成的妥協(xié)是否符合法治基本精神，如何確保合意成果被尊重均缺乏保障措施。故處理復雜公法訴求的合意機制本身就應當包含確保程序啟動、搭建理性對話平臺、確保合意結(jié)果符合法治精神以及促進執(zhí)行等調(diào)控手段。

（一）強制啟動合意程序

當合意作為裁決的替代性機制時，其適用并非是強制性的，未適用合意機制或適用無效時，尚有裁決機制作為最后的保障手段。但對于作為替補裁決 “出場”的合意機制，其是和平理性地處理訴求的惟一選擇，若不強制啟動，則無“器”可用。在爭議主體不對等，和平理性的溝通難以展開的情況下，可以從糾紛解決主體這一變量入手，即由獨立于責任機關(guān)的權(quán)威第三方介入來推進和控制對話程序展開，由權(quán)威第三方來主導合意程序，要求強勢一方行政主體參與合意，可以平衡責任機關(guān)和信訪人實力不均衡的現(xiàn)狀。

現(xiàn)有信訪框架之下，我們可以考慮這樣的設置：第一，以向原機關(guān)申訴為前置。為了給予責任機關(guān)先行處理或自我糾正的機會，可以將向原機關(guān)提起申訴作為前置，由責任機關(guān)先行處理。第二，上級機關(guān)作出審查并決定是否啟動合意程序。信訪人如果對責任機關(guān)處理不服，則可以向上級權(quán)威機關(guān)申請重新處理。上級機關(guān)的處理需要作出對信訪的訴求和原處理進行實質(zhì)判斷。實質(zhì)審查的內(nèi)容為訴求是否合理，如果訴求合理，是否得到了實質(zhì)性的回應和解決。對于合理的訴求，如果認為原機關(guān)的處理不適當，而適用《信訪條例》確定裁決模式無助于解決問題，或無法適用該模式，則可通知責任機關(guān)和信訪人，強制啟動合意程序。

（二）搭建促進審議協(xié)商平臺

對于缺乏具體適用規(guī)范，涉及多方主體、利益訴求不一致的復雜行政爭議，對抗取向的“討價還價”或一方無原則的妥協(xié)均無助于訴求的解決。如果沒有一個好的合意平臺，即便合意程序在一個第三方處理的框架下被啟動，當事人之間仍無法理性地進行協(xié)商合意，因此仍有必要搭建一個促進審慎協(xié)商、溝通對話和互諒妥協(xié)的平臺。該平臺應當是問題解決取向的，應有助于當事人確立共同解決問題的目標，相互理解、減少對立，并最大限度地照顧到雙方的立場和利益。這種 “審議性”的協(xié)商，依賴當事人自己很難實現(xiàn)，其同樣需要借助外部第三方的引導、協(xié)助和勸說等。審議性合意所需要的外部第三方包括兩大類：一是主導和引導程序的權(quán)威第三方；二是參與合意過程的無利害關(guān)系第三方。

協(xié)商程序由第三方主持或引導，并告知協(xié)商的目標是為了達成共識。就主持程序而言，第三方幫助當事人以有組織的方式展開對話、設定議程、制定進行討論的規(guī)則等。就引導程序而言，第三方協(xié)助當事人收集信息，提煉爭議問題并提示當事人或勸導當事人。當事人間作為利益相關(guān)者通常要面對面的協(xié)商，但他們捍衛(wèi)自己的立場必須有特定的理由，他們被期待善意地傾聽對方的意見，并對接受新的事物保持一種開放的立場。

參與合意過程的無利害關(guān)系第三方包括專家和普通民眾。在欠缺明確法律依據(jù)的情形下，當事人提出訴求的理據(jù)，更多的是抽象的法律或政策精神，以及他們作為普通民眾的日常經(jīng)驗、常識。社會參與在事實調(diào)查，責任規(guī)則確定，執(zhí)行方案的形成、修改、落實監(jiān)督等方面，均有發(fā)揮作用的空間，尤其是專家的參與，在實體上可發(fā)揮咨詢作用、彌補信息和知識的不足，對當事人的主張、觀點、證據(jù)等進行評價；在程序上發(fā)揮促進作用，營造有利于當事人互諒和尋求共識的外部環(huán)境。普通公眾的參與，即可能對雙方當事人的主張、提出的觀點、證據(jù)等進行評價，有利于營造一個促使當事人理性 “退讓”和妥協(xié)的外部環(huán)境，多數(shù)非利害關(guān)系人對爭議問題的看法，可能具有勸導、引導特定當事人，或給其造成壓力的作用，促使其理性的對話、溝通、放棄過高的要求，甚至可能適當放棄自己的正當利益。①現(xiàn)有信訪框架下引入審議協(xié)商并發(fā)揮良好效果的例子，可參見 《追蹤：河南焦作率先推出疑難信訪案件終結(jié)機制》，新華網(wǎng)，ht?tp：／／news.xinhuanet.com／legal／2010－03／03／content＿13089438＿1.htm。

作為程序主持人的權(quán)威第三方與社會參與第三方的另一個角色，是合意內(nèi)容的監(jiān)督者。實踐中，在領(lǐng)導包案、督查、責任制等以 “穩(wěn)定”“息訪”為結(jié)果導向的措施壓力下，責任機關(guān)為達目的，運用公權(quán)力以強硬措施壓制上訪與犧牲公共資源滿足信訪人之 “越權(quán)”要求，仍是相互交替 “主旋律”。權(quán)威第三方的介入可以抑制責任機關(guān)在合意過程中責任機關(guān)無原則妥協(xié)，也可提示信訪人提出的要求已超越法律或政策的底限。社會參與者能夠?qū)`法和損害國家利益、社會公共利益和第三人利益的合意內(nèi)容作出負面評價。

（三）建立效果保障機制

對于當事人之間互諒理性協(xié)商的成果，他們通常會自覺自愿遵守。但是，不能排除當事人不履行義務或反悔的情形。對于行政機關(guān)一方，上級機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)理論上均可能要求其履行，否則會引發(fā)紀律責任或政治責任。但對于非行政主體的當事人一方，則難以利用強制手段要求其必須恪守承諾，尊重合意成果。對于此，可能的對策是將合意的成果交由當事人確認，參與者見證，并由權(quán)威第三方認可。如果當事人不遵循協(xié)議，則向社會公開，公開一方面表明合意的成果是經(jīng)得起推敲和檢驗的，另一方面清晰地向社會展現(xiàn)信訪人未能遵守合意成果的情況，以促進普遍的非司法干預和啟動廣泛的社會監(jiān)督。當然，最重要的，經(jīng)過公開的合意成果，可作為權(quán)威機關(guān)針對重復上訪人認定特定訴求應當終結(jié)的條件。信訪程序一旦確認終結(jié)，再無理或非法上訪，則可采取強制性法律制裁措施。

五、結(jié) 語

對于法定行政救濟途徑排除管轄、進入信訪渠道的復雜訴求，運用 《信訪條例》確定的解決機制難以有效回應。《信訪條例》沒有排除合意機制的適用。從行政機關(guān)運用合意機制解決復雜、多元信訪訴求的個案實踐來看，其在訴求解決的實體方面具有靈活、彈性、全面回應訴求等優(yōu)勢。但實踐中，其運用可能遭遇多重障礙?？朔@些障礙應考慮合意相對裁決機制的定位，以及如何重構(gòu)。傳統(tǒng)的合意機制在民事和行政訴訟中均被定位為可優(yōu)先適用的裁決的替代性機制。當裁決機制無法解決信訪訴求時，合意機制的運用卻是替補性的、惟一性的。由于缺乏后續(xù)機制的監(jiān)督和保障，因此，如何確保替補性合意機制的制度績效，合意內(nèi)容合乎法治精神的調(diào)控或保障性措施，均需落在合意過程的設計之中。針對于此，本文提出的初步方案使得針對復雜、多元信訪訴求的公法合意機制有別于傳統(tǒng)的觀念。如果我們能夠正視公法訴求的復雜性，承認復雜的世界僅用簡單的規(guī)則和技術(shù)難以應對，那么，本文的討論就不是 “無病呻吟”。

（責任編輯 甘霆浩）

云南省哲學社會科學重大項目 “推進云南民族事務治理法治化研究”階段性成果 （ZDZB201401）

劉國乾，云南大學法學院講師，法治云南研究中心研究人員 （云南昆明，650091）。