伍德安，楊翠迎

(上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院，上海 200433)

一、引 言

居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住但卻享受社區(qū)為老年人提供的養(yǎng)老院式服務的一種社會化養(yǎng)老模式，即以家庭為核心、以社區(qū)養(yǎng)老服務網(wǎng)絡為外圍、以養(yǎng)老制度為保障的養(yǎng)老方式，也被稱為“沒有圍墻的養(yǎng)老院”(鞠秋錦、鄧衛(wèi)華，2004)。相對于機構(gòu)養(yǎng)老，居家養(yǎng)老貼合中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老文化，滿足老人的家庭親情需求，幫助老人融入環(huán)境、維系現(xiàn)有的社會關系網(wǎng)絡，為老年人所普遍接受。中國居家養(yǎng)老服務發(fā)展大致經(jīng)歷了2000－2005年的探索試點，2006－2010年的體系化建設及2010年以來的完善發(fā)展三個階段。全國已有不少城市在積極推行居家養(yǎng)老服務，可歸為以成都、哈爾濱為代表的政府主辦模式，以北京、杭州為代表的政府資助模式，以上海、溫州為代表的政府購買服務模式三種類型。這三種模式，對保障城市老年服務起到了積極作用;但是客觀上都存在一個共性的問題，即財政投入資源局限，保障對象非常有限，多數(shù)地區(qū)重點保障高齡老人、困難群體。此外，服務內(nèi)容層次低，服務水平不高，覆蓋面窄。大多空巢老人、獨居老人、健康活動能力差的老人尚處政策之外。本文基于上海“9073”養(yǎng)老服務格局①“9073”，即90%的老年人家庭自我養(yǎng)老、7%的社區(qū)居家養(yǎng)老、3%的機構(gòu)養(yǎng)老。，討論居家養(yǎng)老財稅政策空間維度及頂層設計。

二、上海居家養(yǎng)老服務需求及財稅政策空間

(一)上海居家養(yǎng)老服務需求分析

1．居家養(yǎng)老服務老年人口預測。上海是老齡化程度最高的城市，老年人口比重長期高于全國均值。據(jù)筆者預測，未來10年上海老齡人口以年均15萬人的速度遞增，至2030年老齡人口將達到530萬峰值，老齡人口比重40%。同時，老年人口健康狀況不容忽視，隨著人口老齡化、高齡化的加速及老年人身體機能下降，假設各年齡段老人健康狀態(tài)不變，根據(jù)健康數(shù)據(jù)測算，上海未來10年有近15%的半自理、失能老人需要獲得應有的服務(見表1)。從現(xiàn)有的養(yǎng)老服務格局來看，不考慮家庭自我養(yǎng)老的服務需求，“9073”服務體系之外，仍然有5%左右20多萬老人不到應有的服務，這些基本上要以居家養(yǎng)老服務的方式提供。

表1 上海2013－2025年半自理、失能服務需求預測

2．居家養(yǎng)老服務資金需求預測。為了計算居家養(yǎng)老資金需求，首先要計算服務工作量與服務價格。假設生活不能自理的老人，每天需要照顧的時間為5小時左右，生活半自理的老人每天需要照顧的時間為2小時左右①《上海市養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務基本標準》對護理員與住養(yǎng)老人的比例規(guī)定，護理員與專戶(完全不能自理和癱瘓)老人比例為1∶1.5至2.5。。據(jù)市場調(diào)查，一般護工的月工資在2800元左右，高級護工的月工資則可達5800元。在此，將老年護工的小時工資定位為低檔(10元/小時)、中檔(15元/小時)、高檔(20元/小時)三個檔次②假設數(shù)據(jù)計算方法:按照一個月工資2800元，每月工作26天，每天工作11小時，計算得每小時工資9.79元，取近似值10元，作為低檔標準。其他條件同前，按照一個月工資5800元計算，得每小時工資20.28元，取近似值20元，作為高檔標準。低檔和高檔標準差額10元，取中位數(shù)15元，作為中檔標準。。再計算服務工作量，考慮家庭子女照顧資源，老人在休息日和節(jié)假日可以由子女或者其他親友照顧，因此老人需要接受服務的時段為工作日。進一步考察空巢家庭，上海市2010年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，60－69歲的老人中有38.9%的人群處于空巢家庭，70歲及以上的老人中有29.5%處于空巢家庭①數(shù)據(jù)來源:上海市統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats-sh.gov.cn/fxbg/201108/229547.html。，人口加權的平均空巢率34.22%。據(jù)此，老人平均每年需要服務的時間為301天。最后，根據(jù)上述老齡人口服務缺口數(shù)據(jù)，假設服務價格以每年9.37%速度增長②2012年上海服務價格增長率9.37%。，可以計算得出上海市居家養(yǎng)老的資金(缺口)需求。

表2 半自理老人及失能老人居家養(yǎng)老資金(缺口)需求預測 單位:億元

3．上海居家養(yǎng)老服務資金缺口預測。上海市老年人口養(yǎng)老資金最直接的來源仍然為老年人收入，占老年收入來源的85.28%③上海市2010年第六次人口普查資料。，另有一部分來自政府及家庭內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付。據(jù)筆者2013年3月參與上海城區(qū)的一項社會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，79.96%的老年人的收入來源養(yǎng)老金，73.88%的老人月收入在2001－4000元之間，17.86%的收入在2000元以下，9成老年人處中低收入水平。養(yǎng)老金或退休金是保障老年基本生活一項制度安排，結(jié)余部分可以用來兌換或購買服務。在生活成本上升，物價上漲的雙重壓力下，養(yǎng)老金用于日常生活已所剩無幾，老年服務保障尚無經(jīng)濟或制度上的落實和安排。因此，不考慮養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金以及民政福利資金的介入，上述表2中數(shù)字就是居家養(yǎng)老服務資金需求的缺口值。

(二)上海居家養(yǎng)老服務財稅政策空間分析

1．財稅組合，加強財力保障。居家養(yǎng)老服務是應對人口老齡的有效舉措，財稅政策理應在適度空間支持和引導。養(yǎng)老公共服務具有較強的外部性，養(yǎng)老服務初期，供應不足，市場失靈，應以直接補貼為主;之后，為避免政府失靈，則要加大政策扶持力度。上海未來時期養(yǎng)老服務需求剛性擴張，資金缺口壓力較大，要綜合運用稅收、財政金融工具，形成直接補貼、資金補助及政策引導的財稅組合輻射體系，為居家養(yǎng)老服務提供多層面的財力支持。

2．政策傳導，優(yōu)化資源配置。居家養(yǎng)老服務具有社會性和福利性，政府代辦包辦行不通，不干也不行;而應發(fā)揮行政和市場兩只手的調(diào)節(jié)功能，運用政策傳導機制，建立以老年人群養(yǎng)老需求為導向，家(庭)、(財)政、市(場)共擔的資源配置網(wǎng)絡，緩解服務資金不足的壓力。

3．政策聚焦，發(fā)揮杠桿功能。靈活運用稅收、財政支出、預算等多種手段，多層次支持居家養(yǎng)老服務事業(yè)。(1)實施稅收優(yōu)惠及財政補貼，提高養(yǎng)老服務業(yè)市場提供的能力。一是通過減輕稅負、降低企業(yè)經(jīng)營成本;二是通過改革完善稅收制度、采用稅收優(yōu)惠政策等，引導資金、資本和人才等流入養(yǎng)老服務業(yè)。(2)運用財政支出手段，增加對服務從業(yè)人員的教育和技能培訓資金支持，保護服務從業(yè)人員的合法權益、提高勞動者的素質(zhì)、加強服務業(yè)人力資本建設等。(3)建立政府購買服務制度，由政府向有實力、信譽好的服務公司定向購買服務，為需要政府特殊幫助照護的群體提供服務，發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)鏈條。

(三)財稅投入支持能力分析

1．財政收支狀況。財政收入與國民經(jīng)濟增長具有較強的正相關關系，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，經(jīng)濟綜合實力進一步增強，上海財政收入規(guī)模不斷擴大，2006年－2011年均增長14.9%，2011年財政收入3429.83億元，比上年增長19.4%，財政支出增長較快，過去10年支出大于收入。在社會民生公共財政領域，經(jīng)濟發(fā)展水平與社會公共服務水平兩者間具有正向互動關系。隨著社會轉(zhuǎn)型，公共財政的民生保障力度將進一步加強，財政壓力增加。相對而言，與強大的地方財力相比，養(yǎng)老服務所需要資金規(guī)模小。根據(jù)現(xiàn)有的“9073”格局或?qū)淼姆諗U圍體系，公共財政重點集中為10－15%的人群提供服務資金支持，但隨著老齡程度的增加以及兼顧全民服務質(zhì)量的提高，養(yǎng)老服務是一項長期的任務，財稅政策有必要對此作好長期預算管理、統(tǒng)籌規(guī)劃。

2．市、區(qū)縣財政差異分析。2004年2月上海市政府出臺的《關于市與區(qū)縣財稅體制改革的實施意見》，分步推進以“稅收屬地征管、地方稅收分享”為目標模式的市與區(qū)縣財稅管理體制改革。根據(jù)“十一五”期間資料顯示，區(qū)縣級財政收入與市級財政收入基本勢均，但區(qū)縣支出較大。2009－2011年社會保障與就業(yè)財政支出比例分別達到11.2%、11.0%、10.7%，遵照公共事物屬地管理，財權與事權對應的原則，公共養(yǎng)老服務區(qū)縣財政責任更為重要，人口老齡化發(fā)展將會對公共財政形成一定的壓力，特別是財力較弱的地區(qū)。因而市級財力要作好補充平衡，另外上海地域廣闊，區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展差異比較大，要加大公共服務轉(zhuǎn)移支付力度。

3．財政資金投入能力關聯(lián)分析。養(yǎng)老公共服務基本目標和內(nèi)容就是通過社會系統(tǒng)“人、財、物”的合理配置安排保障老年人“養(yǎng)、醫(yī)、康、護、住、樂”的基本需要。與養(yǎng)老服務直接銜接的社會系統(tǒng)有社會保障、民政、就業(yè)、NGO等社會組織。財政難以獨自擔當養(yǎng)老的責任，民政、社保部門應積極參與，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險金可以與服務進行實質(zhì)轉(zhuǎn)換對接，福利事業(yè)、就業(yè)服務工程、服務就業(yè)能力建設也能在養(yǎng)老服務領域發(fā)揮更大作用，社保、勞動就業(yè)與民政福利等服務關聯(lián)投入構(gòu)成財政支持能力的重要組成部分，居家養(yǎng)老服務財政、社保、民政等關聯(lián)大財政亟待建立。

三、上海居家養(yǎng)老服務體系財稅政策目標定位及框架設計

(一)財稅服務居家養(yǎng)老的目標定位

1．居家養(yǎng)老服務體系的財稅政策基本原則。圍繞社會管理創(chuàng)新，本著服務和建設上海健康老齡社會、使每一位老人能夠享受到應有的服務照護目標，財稅政策要按照政府與社會、市場合理分責、短期引導和長期支持結(jié)合、有限財政責任托底投入等原則，構(gòu)建與上海社會經(jīng)濟地位相適應的、符合老齡人口特征的、能夠最大程度滿足居家養(yǎng)老服務需求的財稅政策體系。

2．居家養(yǎng)老服務體系的財稅政策基本思路。在“適當干預”的原則下，從財政、社保、民政等大財政的角度，完善和優(yōu)化上?，F(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務財稅政策頂層設計。(1)建立財稅政策全面支撐系統(tǒng)，促進財政、社保、民政政策聯(lián)系互動;(2)注重政策效能設計，協(xié)調(diào)發(fā)揮行政、市場“兩只手”功能，促進政策對養(yǎng)老服務市場、養(yǎng)老服務業(yè)態(tài)培育;(3)完善制度體系建設，從資金統(tǒng)籌、制度安排、政策體系方面建立全方位的支持系統(tǒng)。

3．居家養(yǎng)老服務體系的財稅政策目標定位。(1)政府職能的定位。養(yǎng)老公共服務要堅持社會化發(fā)展方向，政府角色中心是規(guī)劃養(yǎng)老服務發(fā)展目標、通過政策傾斜和資金支持培育和引導市場，由“政府主導”向“政府搭臺，民間唱戲”轉(zhuǎn)變，通過政策引導，吸引和調(diào)動社會力量多元參與。(2)市、區(qū)縣各級財政責任分擔。財權、事權相對應，居家養(yǎng)老屬地管理，區(qū)縣主導;市級財力轉(zhuǎn)移平衡。(3)財政與社保(醫(yī)保、養(yǎng)老)的邊界。突破養(yǎng)老經(jīng)濟保障、服務保障二元邊界，民政、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、財政政策形成生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老服務動態(tài)聯(lián)系拓展機制。

(二)居家養(yǎng)老服務財稅政策框架設計

1．構(gòu)建居家養(yǎng)老服務政策框架模型。(1)統(tǒng)籌四本預測財政資金。養(yǎng)老服務財政性資金主要有社保、財稅、福利公益金及社保基金四大塊，由財政、民政、人力資源和社會保障部條塊管理。實踐中，社保、民政政策等都有參與養(yǎng)老服務體系建設，目前的很多文件也都聯(lián)合發(fā)文。因此，應從頂層層面統(tǒng)籌設計，在部門引入政策共商、信息互通機制，共建資金池，發(fā)揮資金的協(xié)同合力效應。(2)完善制度安排設計。居家養(yǎng)老服務涉及人、財、物、制度政策等多方面，要從戰(zhàn)略高度厘清政策聯(lián)系，以服務項目為主線，分類落實各項制度，注重制度體系的可持續(xù)性和梯度設計，建立惠及養(yǎng)老服務的政策池。(3)加強政策體系建設。上海市居家養(yǎng)老服務由政府自上而下主導推動，政策體系不完善，政策目標和政策效果相差甚遠。頂層設計要發(fā)揮部門政策合力效應，優(yōu)化養(yǎng)老服務政策環(huán)境，保障各項制度的實施。

2．居家養(yǎng)老服務財稅政策設計。為緩解養(yǎng)老服務供需緊張狀況，以相應的政策為依托，從“稅、財、社保、民政福利”大財政及“養(yǎng)、醫(yī)、康、護、住、樂”服務關聯(lián)融合的視野，建立多層次的養(yǎng)老服務財稅支持路徑。(1)稅收政策著眼于服務企業(yè)和個人減支多收，培育和激勵市場的發(fā)展。對服務企業(yè)經(jīng)營所得、資源使用稅給予優(yōu)惠政策;對于個人或家庭親屬提供服務的相應給予所得稅優(yōu)惠與抵扣。(2)鞏固財政政策在養(yǎng)老服務設施、用工等方面的分類支持政策，加大人力資源隊伍建設投入，在人力資源培訓、職業(yè)鑒定考核方面提供資金支持，促進就業(yè)。此外，以政府購買、服務外包的形式發(fā)展老齡服務經(jīng)濟;以風險補償?shù)刃问轿虡I(yè)保險等中介機構(gòu)為老人提供老年保險。(3)啟動老齡住宅產(chǎn)業(yè)，相對其他支出而言，老齡人的居住環(huán)境改造以一次性投入為主，而且?guī)в欣夏旮＠裕＠娼鹪谶@些方面可以發(fā)揮特殊的作用，也體現(xiàn)了福利資金“關老、愛老、敬老”等社會公益的宗旨。(4)養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金要對于養(yǎng)老服務提供必要的支持，設計經(jīng)濟保障和服務保障的聯(lián)動轉(zhuǎn)換辦法，實現(xiàn)“醫(yī)、養(yǎng)、住”融合，提高老年生活質(zhì)量。

3．居家養(yǎng)老服務政策效應模擬。本文從資金性質(zhì)、制度安排、政策體系建設三個維度，建立以四大財政資金類型、八大服務項目、二十六個制度安排、五項政策體系為內(nèi)核的財稅政策頂層框架(見圖1)。暫以養(yǎng)老保險用于服務支出為例，推導政策支持效果。2013年1月上海再一次提高全市養(yǎng)老金水平，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金每月平均提高310元左右，月平均養(yǎng)老金達到2600元左右①參見:《關于2013年調(diào)整本市城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金通知》(滬人社養(yǎng)發(fā)(2013)3號)。。如果老人養(yǎng)老金50%(1300元/月)用于服務支出，假設養(yǎng)老金年增長率15%，服務價格增長率仍為9.37%，進一步測算發(fā)現(xiàn)半自理老人的養(yǎng)老服務資金無缺口，在服務價格為10元/時，失能老人服務資金需求基本不存在缺口，老人在改善和提高更高檔次的服務(服務價格高)的資金缺口也大大減少，緩解80%的資金缺口需求壓力。若以老人養(yǎng)老金30%用于服務支出，緩解60%的資金壓力(見圖2)。

圖1 財稅政策框架模型

圖2 居家養(yǎng)老服務財稅政策效應模擬

(三)居家養(yǎng)老服務財稅政策實施的路徑

1．適應老齡人口特征，托底與擴圍并進。人口“雙齡化”以及經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，最初設計“9073”養(yǎng)老格局的基礎已經(jīng)有所變化，將其調(diào)整為“8515”或“9073”格局中的家庭養(yǎng)老(“90”)與居家養(yǎng)老(“7”)的有機融合更為恰當，以改善和提高老年人生活質(zhì)量。另外，養(yǎng)老服務需求不斷增加，資金需求膨脹，財稅政策擴圍與投入增加勢在必行。為推動居家養(yǎng)老服務發(fā)展，制定政策擴圍與托底投入路線圖。根據(jù)服務需求預測，擴圍路線圖一方面要解決每年2萬新增人口的服務需求，另一個方面要解決徘徊在現(xiàn)有養(yǎng)老體系之外需要得到服務的20多萬的老齡人口，未來10每年要再吸納入2－3萬人，預計年新增投入5－8億元。

2．開源匯流，資金來源統(tǒng)籌規(guī)劃。為了支持上述擴圍路線圖，資金需開源匯流，統(tǒng)籌規(guī)劃。首先，財政部門牽頭做好財政、福利公益金、養(yǎng)老、醫(yī)療基金四本大財政口徑資金的年度預算管理和歸口管理，合理安排預算。其次，財政、民政、社保等建立聯(lián)席會議和信息溝通制度，協(xié)同管好用好資金。最后，加強政策引導，以政府性資金調(diào)動保險、銀行信貸、機構(gòu)服務等社會資源，導入社會資金，促進居家養(yǎng)老服務資金來源多元化。

3．建立養(yǎng)老服務關聯(lián)資金聯(lián)系機制。一是養(yǎng)老服務與養(yǎng)老保障相結(jié)合。在確定多層次的養(yǎng)老服務模式時要考慮養(yǎng)老保障的水平和層次，建立養(yǎng)老保險與養(yǎng)老服務聯(lián)動機制，養(yǎng)老金與生活照料、精神慰藉服務對接與兌換。二是老年照料與醫(yī)療護理相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老相結(jié)合。鼓勵需要照顧的老年人家屬或親屬，承擔其照顧老人的職責，政府應該提供適當?shù)姆昭a貼;結(jié)合醫(yī)療護理保險改革，將老年人照料護理、康復和“臨終關懷”納入養(yǎng)老財政扶持范疇。三是建立財政養(yǎng)老服務財政應急基金。建立福利專項基金，發(fā)展老年民政事業(yè)，實現(xiàn)資金保障多元化。

4．市、區(qū)(縣)合理分責。按照2009年《關于進一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的通知》要求，居家養(yǎng)老服務申請、受理和服務提供由各區(qū)縣負責管理。在財力分配支持上，根據(jù)市與區(qū)(縣)財稅管理體制改革意見，市級財力保障主要用于平衡各個區(qū)縣差異，對老齡區(qū)域差異的區(qū)縣給予必要平衡支持。其次，根據(jù)地方財政分擔壓力，建立市級轉(zhuǎn)移支付制度。最后，建立科學、規(guī)范的資金使用、管理、監(jiān)督評估體系，提高資金的使用效率。

四、結(jié) 語

人口老齡化及家庭養(yǎng)老功能減弱，個人、家庭的養(yǎng)老問題逐漸演變成全社會大部分老齡人的生活方式，養(yǎng)老的內(nèi)容從基本生活需求延伸到社區(qū)和社會化的老齡服務和關懷，養(yǎng)老服務成為綜合性的社會協(xié)調(diào)工程。當前養(yǎng)老保障政策、制度分離與分割嚴重，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險與養(yǎng)老服務分離;醫(yī)療保險與康復、護理服務分離;養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障分離;社會保險與商業(yè)保險分離等。實際上，養(yǎng)老服務處于資金保障尚無正規(guī)渠道來源，服務功能脫節(jié)與缺位的境地。本文基于老齡化程度高企的特大型城市上海的實際研究認為:在我國服務需求快速擴張的情形下，一要凸顯居家養(yǎng)老的基礎功能;二要融合貫通“養(yǎng)、醫(yī)、康、護、住”服務關聯(lián)系統(tǒng);三要樹立“財稅、社保、福利”大財政、新的全局統(tǒng)籌理念;四要構(gòu)造財稅支持政策池，而非財稅部門單肩獨挑;五要鼓勵“家庭、社區(qū)、社會、政府、市場”多元力量參與。養(yǎng)老服務政策維度設計及政策效果模擬表明養(yǎng)老、醫(yī)療、福利彩票、家庭供給等適當?shù)恼呓M合，可以緩解養(yǎng)老服務投入不足，保障程度低的困境，完善家庭、社區(qū)、社會連續(xù)的服務體系。

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