●張家勇 朱玉華

優(yōu)化教育決策需要體制機制創(chuàng)新
——以考試招生制度改革為例

●張家勇 朱玉華

黨的十四大以來，我國教育決策的民主化與科學(xué)化取得顯著進步，突出表現(xiàn)在為決策程序更加完整合理、社會參與渠道更加通暢、專家咨詢論證更加充分。與此同時，我國教育決策水平尚存在進一步提高的空間，如依然存在過分強調(diào)頂層設(shè)計、利益攸關(guān)者代表性失衡、政府管制思維比較嚴重等現(xiàn)象。優(yōu)化教育決策應(yīng)該堅持以下三個基本原則：頂層設(shè)計與分層決策相結(jié)合、充分代表與深度協(xié)商相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會治理相結(jié)合。

行為主體；政策議題；決策程序；決策體制機制

政策是職能部門政績的重要體現(xiàn)，是公共資源分配的決定力量，也是改革的基本手段。決策過程是權(quán)力調(diào)整和利益重組的過程，新政策可以是舊政策的延伸和深化，也可以是舊政策的糾偏和矯正，在全面深化改革的新時代后者成色更重。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要健全依法決策機制，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，確保決策制度科學(xué)、程序正當、過程公開、責任明確，這是黨自十四大以來關(guān)于決策民主化、科學(xué)化的最新表述。教育決策作為政府決策的重要組成部分，是教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，不僅關(guān)系到巨額財政支出的使用效益，而且關(guān)系到億萬學(xué)生的成長成才，理應(yīng)受到更多關(guān)注。[1]

一、黨的十四大以來中國教育決策取得了顯著進步

（一）教育政策議題源自上下雙向多輪溝通

政策議題需要許多官方人士、非官方人士通過規(guī)范程序引入到權(quán)力機關(guān)。我國教育政策議題是從哪兒來的呢？它們通常來自教育實踐中長期存在，社會反響大，甚至受到國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的痼疾。實踐問題經(jīng)過校長、教師、家長、學(xué)生、專家學(xué)者、各級官員，自上而下及自下而上多渠道多輪雙向交叉溝通后，最終自上而下被確定為政策議題。

考試招生制度改革是教育領(lǐng)域社會反響大、群眾關(guān)注度高、涉及面極廣的“硬骨頭”，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次做出重要批示。在充分調(diào)研論證以及征求社會各界意見和建議的基礎(chǔ)上，考試招生制度改革被教育規(guī)劃綱要確定為重大改革任務(wù)，被黨的十八大報告視為全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的突破口，被國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組列入國家層面推進的20項重大改革項目，2011-2013年連續(xù)三年被列為教育部年度工作要點。

考試招生制度改革從2011年底啟動時僅限于高校考試招生，到2013年初擴展為整個教育系統(tǒng)（從小升初到研究生招生全覆蓋）；題目也從最初的《關(guān)于深化高等學(xué)?？荚囌猩贫雀母锏闹笇?dǎo)意見》變?yōu)椤犊荚囌猩贫雀母锏目傮w目標和基本框架》，再變?yōu)椤犊荚囌猩贫雀母锟傮w方案》，最終確定為《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》；2014年還出現(xiàn)主文件和2個配套文件“三合一”的變動。政策議題的細微變化表明決策并不總是具有系統(tǒng)性，決策過程充滿競爭性和不確定性，議事日程和步驟次序可能會被打亂甚至被遺漏。

（二）不同行為主體決策優(yōu)勢互補

政策議題由什么人、以何種方式構(gòu)建論證，在很大程度上決定了決策質(zhì)量。一般認為，參與決策的行為主體包括政府官員、利益集團、研究機構(gòu)、大眾媒體等，他們在決策過程中的主導(dǎo)性、參與度、優(yōu)劣勢各有不同。就考試招生制度改革而言，參與的行為主體更為復(fù)雜，有教育行政部門官員、考試招生機構(gòu)負責人、研究機構(gòu)及高校專家、中學(xué)學(xué)生及家長、大眾媒體等，他們在決策過程中發(fā)揮各自優(yōu)勢，對提高決策質(zhì)量做出了努力。以下對教育行政部門官員、專家學(xué)者、大眾媒體等行為主體的優(yōu)劣勢做更詳細分析。

1.政府官員

官場是人才的聚集地，中央政府更是高層次人才寶庫，高層領(lǐng)導(dǎo)者往往是政策目標的決定者。整體看，中央教育行政官員政治覺悟高、大局意識強、社會動員能力強，擅長以宏大敘事方式分析問題，相對于專家而言更重視操作性，優(yōu)秀者更是兼具戰(zhàn)略思維和行動能力。地方教育行政官員更熟悉行業(yè)動態(tài)，他們是政策向?qū)?，對政策是否可行更有判斷力，專業(yè)性、創(chuàng)造性和務(wù)實性都很強，更能找到適切的方法實現(xiàn)政策目標。政府官員參與決策的劣勢是什么呢？他們本身就是利益集團，是現(xiàn)有利益格局的受益者，讓他們放棄到手的權(quán)力很難，而且改革在某種意義上是自我否定，很容易淪為改革的阻力。少數(shù)官員還會養(yǎng)成官本位思想，決策時習(xí)慣于壟斷話語權(quán)，不管你說的有沒有道理，就是不愿聽不同意見。另外，部分官員謹守服從上級的為官之道，只要不危及自身利益，從不質(zhì)疑上級意見，認為這樣更安全穩(wěn)妥。不少地方教育行政官員眼界較窄，往往著眼于當前工作，習(xí)慣于地方主義，全局性和前瞻性較弱。

2.專家學(xué)者

研究機構(gòu)或高校的專家學(xué)者，也會受邀參加教育政策決策的咨詢論證。政策活動主要集中在想法相同、專業(yè)知識豐富的知識分子的協(xié)商討論上。專家學(xué)者在政策過程中充任維護公共利益的公共知識分子角色，是改革的理性主義者，他們擁有政策過程必不可少的專業(yè)知識，熟悉理想層面的邏輯推演，沒有直接利益訴求（價值中立）。專家學(xué)者的劣勢是對實踐層面的實然狀態(tài)認識不充分，對政策操作性較遲鈍，往往求真有余而務(wù)實不足。專家學(xué)者做學(xué)問好比孔雀開屏，而理想的政策更應(yīng)是農(nóng)村土雞。專家領(lǐng)著大家看眼前有座山，但政策還要有到達這座山的路徑，路徑通常不是直角三角形的那個斜邊，而是繞著兩個直角邊才能過去?？茽柊推嬷赋?，完全訴諸于專家并不能解決所有決策問題，似乎也不存在一個單一的、明確的與任何政策問題相關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域。[2]擁有不同專業(yè)知識的專家會以不同的方式定義問題，專業(yè)知識需要權(quán)力支持才能夠成為政策。

3.大眾媒體

大眾媒體是決策過程中頗具影響力的行為主體，近年來在我國教育決策過程中作用越來越大。大眾媒體具有傳播速度快、受眾面廣、社會敏感性高、社會輿論導(dǎo)向性強等優(yōu)點。大眾媒體被譽為無冕之王，能有效增強政府的回應(yīng)性。大眾媒體在教育決策過程中，既可能發(fā)揮好的監(jiān)督引導(dǎo)作用，也可能好心辦壞事兒（讓政府回應(yīng)性過度）。不少教育政策因在大眾媒體裹脅下倉促出臺，并不能很好地達到政策目標，甚至打亂了教育改革發(fā)展既定順序或整體部署，如校車政策就很典型。

各類行為主體既可能在既定程序和規(guī)則下實現(xiàn)優(yōu)勢互補，也可能站在不同立場、以不同視角對同一政策議題做出符合自身利益的判斷。比如，學(xué)校最關(guān)注能否取消錄取批次和增加自主權(quán)，學(xué)生則希望加強職業(yè)生涯教育和專業(yè)選擇指導(dǎo)等，專家最關(guān)注能否實現(xiàn)招考分離和招考體制改革等。考試機構(gòu)以政治責任為借口反對社會組織參與考試業(yè)務(wù)競爭，高中校長以完全中學(xué)更有利于初中生成長為借口反對九年一貫制學(xué)校建設(shè)，招生機構(gòu)以技術(shù)不可行作借口反對取消錄取批次，部分官員以招生安全為借口拒絕賦予高校招生自主權(quán)等，其實背后都隱藏著維護自身利益的訴求。

（三）教育決策的規(guī)則和程序更加完善

1.決策程序更加完整合理

公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定是重大行政決策的法定程序。教育決策過程基本做到規(guī)則合理、程序完整，堅持集思廣益、民主集中，重大教育政策決策程序一般包括以下重點環(huán)節(jié)：成立工作組調(diào)查研究、征求意見、提出政策方案；召開工作座談會，討論政策提綱或草擬稿；必要時，提交法制辦進行合法性審查；組織社會參與和專家論證；如果涉及部門協(xié)調(diào)，報送其他部委會簽；報送部長專題會或部黨組會審議；報送國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議；報送國務(wù)院常務(wù)會審議；報送中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議；國務(wù)院召開政策發(fā)布會，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場應(yīng)詢說明。在決策過程的所有環(huán)節(jié)，都可能有國家領(lǐng)導(dǎo)人的批示。

2.社會參與渠道更加通暢

教育規(guī)劃綱要出臺后，考試招生制度改革工作從2011年底啟動到2014年9月正式發(fā)布文件，前后經(jīng)歷兩個階段：2011初至2012年底為第一階段，2013年初至2014年9月為第二階段。兩個階段都為各個利益群體安排了多種形式的社會參與渠道。第一階段2011年3-11月，高等學(xué)?？荚囌猩贫雀母锕ぷ鹘M兩輪調(diào)研走訪15個省市區(qū)，召開61次座談會，來自31個省級考試機構(gòu)、340所高校、218所中學(xué)的1012代表參加座談，發(fā)放問卷800份。[3]第二階段，據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年召開30余次專題座談會，聽取部內(nèi)司局、有關(guān)省市教育行政部門和考試機構(gòu)、高校招辦和研究生院、高中學(xué)校負責人對改革方案的建議和意見。此外，邀請來自不同層次高校、不同家庭背景的在校大學(xué)生座談，聽取他們對高考的感受和意見。

3.專家咨詢論證更加充分

決策過程中專家通過不同渠道，參與草案起草、政策論證及政府咨詢等工作。2011年初，教育部邀請部分國家教育咨詢委員會專家組成高考招生制度改革工作組，赴全國15個省市區(qū)調(diào)研，撰寫16個專題80余萬字的研究報告。2013年，教育部安排教育發(fā)展研究中心專家組成起草組，責成綜改司、學(xué)生司、基教一司、基教二司、職成司、高教司、學(xué)位辦、考試中心等相關(guān)單位負責同志提供政策建議和決策支持。2013年，教育部專門召開16次國家教育咨詢委員會專家和國家考試指導(dǎo)委員會委員咨詢論證會，3次書面征求國家考試指導(dǎo)委員會委員意見。

二、教育決策過程中存在的若干問題

（一）過于強調(diào)頂層設(shè)計

頂層設(shè)計是增強改革系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和整體性的需要，是確保改革方向性、一致性的需要，是確保中央集權(quán)制國家中央政府權(quán)威性、統(tǒng)一性的需要。但是，頂層設(shè)計不是中央統(tǒng)一決策、集中決策，更不是中央單極決策、壟斷決策，頂層設(shè)計要以不擠壓地方創(chuàng)新空間為前提。無論是革命時期，還是建設(shè)時期、改革開放時期，實踐一再證明，單一的中央決策很難達到理想的政策目標。以頂層設(shè)計為主要特征的傳統(tǒng)集權(quán)化、標準化和模式化的教育決策模式，不能很好地適應(yīng)地方差異性顯著的中國國情，還會導(dǎo)致教育發(fā)展多樣性、地方性和特色性的喪失。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多看上去很美的教育政策在地方水土不服，造成不必要的浪費。試想，即便中央層面能夠研制出契合全國80%地區(qū)的教育政策，依然可能在20%的地區(qū)無法落地，在幅員遼闊的中國，這項政策成本依然非常之高。

（二）利益攸關(guān)者代表性失衡

利益攸關(guān)方都能夠充分參與是優(yōu)化教育決策的基本前提，既不能讓一方代表不足（underrepresented），也不能讓另一方代表過度（overrepresented）。決策過程中各行為主體站在各自立場，以不同視角和不同方式回答著不同的問題，說服他人的能力也是參差不齊，他們也不具有平等的話語權(quán)。正如科爾巴奇所言，并不是所有與政策問題有關(guān)的人都會在談判桌上擁有席位，即便如此也不是每個位置都是一樣的分量。[4]考試招生制度改革首先應(yīng)站在學(xué)生和家長的立場，這是基本共識。但是，他們通常并不處在決策的中心，他們的代表性相對不足。同時，少數(shù)政府官員卻主導(dǎo)話語權(quán)，剝奪了參與者的話語權(quán)。在專家咨詢論證環(huán)節(jié)，由誰決定參與專家名單、邀請什么樣的專家參與也會影響決策質(zhì)量，更多時候是守紀律、懂規(guī)矩、身段柔軟、政治可靠的專家被邀請，而真正有觀點、有個性、能夠貢獻智慧的專家常被排除在外。某些高層次座談會在風(fēng)平浪靜中達成的所謂高度共識，很可能是形式上的虛假共識，并不足以作為決策依據(jù)。

（三）政府服務(wù)思維有待加強

優(yōu)化教育決策是教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，不可能一蹴而就?，F(xiàn)階段政府管制思維在教育決策過程中仍然比較普遍，部分官員還是習(xí)慣于在現(xiàn)有制度環(huán)境和框架下思考問題，基本前提是確保“我還是可以管著你”，不能更加系統(tǒng)地、整體地、協(xié)同地看待改革，對社會熱點問題的回應(yīng)要么過度要么不足。管制思維的內(nèi)在邏輯是權(quán)力的爭奪和利益的維護，轉(zhuǎn)變管制思維往往伴隨著權(quán)力和利益的削弱或喪失。因此，摒棄管制思維、倡導(dǎo)服務(wù)思維不僅需要轉(zhuǎn)變思想觀念，更需要重構(gòu)政治文化生態(tài)。政府官員具有很強的社會資源動員能力，這個能力是應(yīng)用于主導(dǎo)教育決策，還是用于落實教育政策？如果在管制思維籠罩之下，政府官員主導(dǎo)決策很可能演變?yōu)楦母锏淖畲笞枇Γ驗樗麄儾⒉豢偸歉母镒顖远ǖ膿碜o者，有時甚至是改革的阻礙對象。

三、優(yōu)化教育決策需要體制機制創(chuàng)新

《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》正式發(fā)布后，贊之者認為是恢復(fù)高考以來最全面、最系統(tǒng)的改革，具有非常重要的里程碑意義；質(zhì)疑者直言它不是一個理想目標模式，只是漸進性、階段性或策略性改革方案，本來應(yīng)該邁大步的改革只走了半步。社會反響反差表明，現(xiàn)階段教育決策體制還需要進一步完善。

（一）頂層設(shè)計與分層決策相結(jié)合

傳統(tǒng)決策模式亟待轉(zhuǎn)變?yōu)轫攲釉O(shè)計與分層決策相結(jié)合的現(xiàn)代決策模式，自上而下從政策目標、基本框架到具體舉措逐步細化，給地方實施留出充足的創(chuàng)新空間。頂層設(shè)計應(yīng)在地方創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上集成創(chuàng)新，成功標志是改革目標的清晰化和明朗化。中央政府掌舵而不是劃槳，頂層設(shè)計主要任務(wù)是提出政策目標，論證改革目標依據(jù)，制定目標性、綱領(lǐng)性和方向性大政方針；省級政府結(jié)合本地情況，制定中觀層次具有創(chuàng)造性、地方性和靈活性的實施意見；縣級政府則自主創(chuàng)新制定具體操作性政策措施，因地制宜地落實上級政策目標要求。中央負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實，從基層創(chuàng)新中甄別優(yōu)秀案例，給予資源分配和榮譽獎勵傾斜，而不是推廣試點的具體政策措施。

（二）充分代表與深度協(xié)商相結(jié)合

政策過程不僅包括追求共有目標，而且要為參與者之間的集體行動構(gòu)建基礎(chǔ)。[5]教育決策應(yīng)該綜合利用傳統(tǒng)及現(xiàn)代溝通交流技術(shù)，為各行為主體充分表達訴求提供渠道和機會，促使主宰政策過程的官員與在政策問題中有著切身利益的外圍大眾形成政策共同體。允許組織化的利益群體自主確定一種聲音代表委托人或者政策受益者，在內(nèi)外溝通、相互論辯、上下磨合的集體行動中形成共識，讓教育決策符合大多數(shù)人意愿、合理且可行。需要專業(yè)人士決定的事項不一定要問政于民，例如考試內(nèi)容和考試科目、考試形式、測試方法等必須由相關(guān)領(lǐng)域的專家決斷，考試時間、異地高考、加分項目、招生名額分配等則可以在兼聽各種意見得失中做出抉擇。

（三）政府主導(dǎo)與社會治理相結(jié)合

只有健康的雞才能下健康的蛋，同理只有好的決策體制機制才能制定好的政策。優(yōu)化教育決策需要決策體制機制創(chuàng)新，需要從政府主導(dǎo)走向社會治理。教育決策應(yīng)由利益攸關(guān)方代表共同組成調(diào)研組或工作組，不能單靠政府的政策能力而無視專業(yè)判斷，必須動員政府之外的權(quán)威加入到共同框架當中。教育決策是不同參與者之間持續(xù)的結(jié)構(gòu)化交互作用過程，不僅會吸引專家共同體的興趣，還會成為公眾爭論的主題，各種備選方案和立場意向都會在媒體中得到公開討論。公開聽證會也會為潛在利益者提供探討其他政策方案的機會。此外，應(yīng)構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督制衡機制，確保決策者維護公共利益，不受約束的權(quán)力無論是集中在教育部還是下放到學(xué)校，都會發(fā)生嚴重腐敗。改革的首要問題是識別并動員擁護改革的核心力量，讓他們從決策之初就參與進來。否則，即便有了路線圖、任務(wù)書和時間表，實施過程也會困難重重。

[1]國家統(tǒng)計局.財政部關(guān)于2013年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201411/178035.html.

[2][4][5][英]H.K.科爾巴奇.政策[M].張毅，韓志明譯.長春：吉林人民出版社，2005，85，48，6.

[3]國家教育考試指導(dǎo)委員會.關(guān)于高考改革前期調(diào)研工作情況的匯報[R].2012，2-3.

（責任編輯：馮永剛）

張家勇/中華教育改進社副理事長，教育部教育發(fā)展研究中心副研究員，教育學(xué)博士，研究方向為教育體制改革

朱玉華/北京青年政治學(xué)院副教授，學(xué)生處副處長，首都師范大學(xué)歷史學(xué)院2010級博士生，研究方向為思想政治教育、青年研究