何青青

（上海大學(xué)法學(xué)院，上海 200444）

一、什么是最后貸款人法律制度

所謂“最后貸款人”概念最早由英國(guó)商人沃爾特·白芝浩于1873年在其名著《倫巴特街》中提出，當(dāng)時(shí)他建議英格蘭銀行要公開宣稱在市場(chǎng)發(fā)生恐慌時(shí)扮演“最后貸款人”的角色。自那時(shí)以來(lái)，中央銀行最后貸款人職能日益受到重視并逐步確立為中央銀行法律制度之一。最后貸款人法律制度，是指由一國(guó)依照法律規(guī)定的具有履行最后貸款人職責(zé)的金融機(jī)構(gòu)或政府依法向出現(xiàn)暫時(shí)流動(dòng)性危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)提供緊急救助，以防范和化解由該問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)引發(fā)或可能引發(fā)的金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。美聯(lián)儲(chǔ)在此次金融危機(jī)后的行為證明，中央銀行最后貸款人職能是不可缺失的。最后貸款人這一職能是在金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退來(lái)臨時(shí)，整個(gè)金融體系保持穩(wěn)定、避免崩潰的重要保障。中央銀行的最后貸款人職能可能會(huì)令貨幣額外增發(fā)，并可能加劇通貨膨脹，但是為了維持金融體系的秩序和正常的清算功能，也不得不付出這樣的代價(jià)。

中央銀行作為最后貸款人，向可能或已經(jīng)發(fā)生信用危機(jī)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性支持是世界各國(guó)的普遍做法。其中，規(guī)則最明確和最清晰的一類是在中央銀行法或規(guī)章制度中詳細(xì)確定了基于規(guī)則的緊急操作方法，代表國(guó)家為美國(guó)?！睹绹?guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備法》規(guī)定，作為最后借款人，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行可以向會(huì)員銀行提供臨時(shí)性抵押貸款。此外，償付和抵押的要求、償還款項(xiàng)的條款以及聯(lián)邦儲(chǔ)備體系在緊急貸款時(shí)所要求的利率等內(nèi)容也有相關(guān)較為完善的規(guī)定。

二、誰(shuí)來(lái)充當(dāng)國(guó)際最后貸款人

面對(duì)頻頻爆發(fā)的金融危機(jī)以及近年來(lái)金融危機(jī)跨國(guó)界的迅速傳染與蔓延，全球社會(huì)有必要重新審視當(dāng)今的國(guó)際金融架構(gòu)，特別是最后貸款人的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)最后貸款人的必要性與基礎(chǔ)理論已經(jīng)取得相當(dāng)程度的共識(shí)，但是對(duì)于是否需要國(guó)際最后貸款人以及由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任最后貸款人的角色還在研究與探索當(dāng)中。國(guó)際金融一體化減少了國(guó)內(nèi)政府可利用的政策工具來(lái)應(yīng)對(duì)外部沖擊與傳染，因此應(yīng)當(dāng)采取加強(qiáng)國(guó)際合作成為一個(gè)重要的替補(bǔ)，而國(guó)際最后貸款人就是這樣一種重要的替補(bǔ)。次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)以及歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，充分顯示了國(guó)際最后貸款人角色的缺失帶來(lái)的不良后果。為了防止金融危機(jī)在國(guó)際之間的傳染，同時(shí)也為了減少危機(jī)國(guó)家所遭受的一些不必要損失，國(guó)際貨幣體系構(gòu)建并完善最后貸款人制度有其必要性。

目前學(xué)界對(duì)于哪些機(jī)構(gòu)能充當(dāng)國(guó)際最終貸款人沒(méi)有一致的主張，但主要有以下兩種觀點(diǎn)。

大部分學(xué)者認(rèn)為由國(guó)際貨幣基金組織（IMF）承擔(dān)國(guó)際最后貸款人職能比較合適。二戰(zhàn)以后，根據(jù)布雷頓森林體系建立的國(guó)際貨幣基金組織，在一定程度上發(fā)揮了國(guó)際最后貸款人的職能。該組織策動(dòng)和提供的援助對(duì)于平抑20世紀(jì)80年代的拉美債務(wù)危機(jī)、1995年墨西哥金融危機(jī)、1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)以及這次國(guó)際金融危機(jī)都發(fā)揮了重要作用，在事實(shí)上承擔(dān)了部分國(guó)際最后貸款人的職能。但I(xiàn)MF本質(zhì)上只是一個(gè)信用聯(lián)盟性質(zhì)的合作組織，根據(jù)IMF協(xié)定有關(guān)規(guī)定，其救助資金來(lái)源有成員國(guó)出資繳納的份額、SDR、向成員國(guó)借款、捐款和經(jīng)營(yíng)收入。從IMF的五項(xiàng)資金來(lái)源構(gòu)成來(lái)看，彈性最大的是借款安排，但該項(xiàng)借款由于受資金借出國(guó)本身政治、經(jīng)濟(jì)狀況的影響，往往在借出資金時(shí)附有一些較苛刻的條件，國(guó)際最后貸款人的職能發(fā)揮的范圍有限。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)際清算銀行可以行使國(guó)際最后貸款人職能。被稱為“中央銀行家的俱樂(lè)部”的國(guó)際清算銀行一向積極推動(dòng)中央銀行之間的互相合作和援助。由于各國(guó)中央銀行的高級(jí)官員通過(guò)國(guó)際清算銀行經(jīng)常會(huì)面商談，保持著經(jīng)常的聯(lián)系，這一安排會(huì)比國(guó)際貨幣基金組織的援助更為及時(shí)，并且沒(méi)有附加條件。但它在這方面的積極作用僅限于其成員國(guó)之間，與發(fā)展中國(guó)家基本無(wú)緣。而發(fā)展中國(guó)家的金融危機(jī)較發(fā)達(dá)國(guó)家普遍，因此，國(guó)際清算銀行的這種援助也是有限的。

三、建立國(guó)際最后貸款人法律制度

為避免全球性金融危機(jī)制約全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如何在符合當(dāng)今國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的條件下建立國(guó)際最后貸款人法律制度并逐步完善，對(duì)今后應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)有重大影響。在當(dāng)今的國(guó)際貨幣體系中，沒(méi)有一個(gè)像一國(guó)中央銀行的機(jī)構(gòu)來(lái)行使最后貸款人的職能，也很難在短時(shí)間內(nèi)建立，因此建立國(guó)際最后貸款人法律制度可以先建立起區(qū)域化、多元化的能夠充當(dāng)國(guó)際最后貸款人的國(guó)際合作或組織在一定程度上發(fā)揮最后貸款人的職能，再逐步走向建立能在全球范圍內(nèi)充當(dāng)國(guó)際最后貸款人的機(jī)構(gòu)。目前已有國(guó)家之間建立起了或即將建立的區(qū)域性的國(guó)際最后貸款人法律制度。

各國(guó)中央銀行已經(jīng)開始聯(lián)手，通過(guò)簽署貨幣互換協(xié)議的方式發(fā)揮最后貸款人職能。隨著世界金融子市場(chǎng)之間的聯(lián)系日益緊密，局部市場(chǎng)的問(wèn)題可能會(huì)引起其他市場(chǎng)的連鎖反應(yīng)，危機(jī)極容易在各國(guó)之間相互“傳染”。正是在這一背景下，各國(guó)中央銀行和監(jiān)管當(dāng)局充分認(rèn)識(shí)到國(guó)際金融合作的重要性，聯(lián)手通過(guò)公開市場(chǎng)操作和“最后貸款人”的角色向市場(chǎng)注入流動(dòng)性。為了緩解國(guó)際市場(chǎng)上的流動(dòng)性壓力，2007年開始，美聯(lián)儲(chǔ)與歐洲央行、日本銀行、英格蘭銀行和瑞士央行等發(fā)達(dá)國(guó)家簽署了不同規(guī)模的貨幣互換協(xié)議，允許這些中央銀行向其國(guó)內(nèi)銀行提供美元流動(dòng)性。此后，隨著危機(jī)在世界范圍內(nèi)蔓延，美聯(lián)儲(chǔ)又分別與加拿大、澳大利亞、巴西、丹麥、挪威、瑞典、韓國(guó)、墨西哥和新加坡等14個(gè)國(guó)家中央銀行進(jìn)行了貨幣互換，價(jià)值最高達(dá)5831.35億美元。危機(jī)期間，歐洲央行也進(jìn)行了央行間的流動(dòng)性互換操作，向匈牙利、俄國(guó)、丹麥和冰島提供了315億歐元的貨幣互換。人民銀行先后與韓國(guó)央行、中國(guó)香港金管局、馬來(lái)西亞央行、白俄羅斯央行、印度尼西亞央行和阿根廷央行簽署了總計(jì)6500億元人民幣的6份雙邊本幣互換協(xié)議，使其成為增強(qiáng)地區(qū)流動(dòng)性互助能力的重要手段。同一貨幣互換協(xié)議雖然涉及的國(guó)家少，但是其具有靈活性且能充分滿足雙方國(guó)家的意愿，今后貨幣互換協(xié)議將在更多國(guó)家間簽署以發(fā)揮國(guó)家間最后貸款人的職能。

發(fā)展中國(guó)家由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，以其一己之力渡過(guò)國(guó)際性金融危機(jī)難度過(guò)大，為抵御世界金融危機(jī)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的破壞，發(fā)展中國(guó)家聯(lián)合建立起能充當(dāng)最后貸款人的機(jī)構(gòu)將有利于聯(lián)合國(guó)家之間的金融力量共同應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)。最具代表性的就是金磚五國(guó)建立金磚國(guó)家開發(fā)銀行。2013年3月，金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第五次會(huì)晤在南非德班舉行，本次峰會(huì)最重要的決定之一就是籌備建立金磚國(guó)家開發(fā)銀行。2014年7月15日金磚國(guó)家發(fā)表《福塔萊薩宣言》宣布，金磚國(guó)家新開發(fā)銀行初始資本為1000億美元，由5個(gè)創(chuàng)始成員平均出資，總部設(shè)在中國(guó)上海。金磚國(guó)家開發(fā)銀行可以給金磚國(guó)家提供貸款，幫助金磚國(guó)家應(yīng)對(duì)短期的流動(dòng)性壓力，穩(wěn)定貨幣幣值，提供國(guó)家之間的相互支持，特別是當(dāng)金磚國(guó)家出現(xiàn)像歐債危機(jī)國(guó)家類似的問(wèn)題時(shí)，金磚國(guó)家可以從外匯儲(chǔ)備庫(kù)得到幫助以渡過(guò)危機(jī)，進(jìn)而維護(hù)各金磚國(guó)家金融穩(wěn)定。因此可以說(shuō)金磚國(guó)家建立金磚國(guó)家新開發(fā)銀行，其作用即設(shè)立了一個(gè)發(fā)揮最后貸款人職能的機(jī)構(gòu)，就好比織了一張金融安全網(wǎng)，可以共同應(yīng)對(duì)資本運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)和金融領(lǐng)域的動(dòng)蕩。

歐盟國(guó)家在經(jīng)歷主權(quán)債務(wù)危機(jī)也意識(shí)到了國(guó)際最后貸款人的重要性，于是歐盟小組會(huì)議表決通過(guò)的一項(xiàng)法律草案，該項(xiàng)立法提出設(shè)立國(guó)家級(jí)銀行重組基金。這是歐盟關(guān)于銀行恢復(fù)和重組的重要措施，該銀行重組基金在歐盟國(guó)家發(fā)生銀行危機(jī)時(shí)發(fā)揮國(guó)際最后貸款人的職能，將有助于緩解或解決銀行危機(jī)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

在全球范圍內(nèi)實(shí)行的國(guó)際最后貸款人法律制度的建立不是一朝一夕能完成的，因此，在符合現(xiàn)行國(guó)際貨幣體系下建立起區(qū)域化、多元化的國(guó)際最后貸款人制度不僅有利于國(guó)家之間共同應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)，也是逐步建立統(tǒng)一全球的國(guó)際最后貸款人法律制度必經(jīng)的過(guò)程。

四、結(jié)語(yǔ)

在金融國(guó)際化的條件下，金融風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)傳染性增強(qiáng)，國(guó)際金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)日益突出。現(xiàn)行國(guó)際貨幣體系蘊(yùn)含著國(guó)際最后貸款人功能的制度缺失，并不斷以全球金融動(dòng)蕩和金融危機(jī)表現(xiàn)出來(lái)。為有效治理金融危機(jī)，構(gòu)建全球性的金融安全網(wǎng)絡(luò)，各國(guó)應(yīng)積極尋求完善的跨國(guó)金融合作框架，建立功能齊全的國(guó)際貨幣金融體系。完善的國(guó)際最后貸款人法律制度應(yīng)該在金融危機(jī)的預(yù)防和干預(yù)乃至救助方面發(fā)揮更大的作用。

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