文/王思斌

王思斌：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授

一、社區(qū)治理概念及理解

社會(huì)治理體制的核心是社區(qū)。按照當(dāng)前的法律規(guī)定，社區(qū)是自治組織。但實(shí)際上，社區(qū)的概念和對(duì)社區(qū)的理解，各界尚存在不同認(rèn)識(shí)。社區(qū)的概念最早是由德國學(xué)者滕尼斯提出，后翻譯進(jìn)入中國。最初社區(qū)的概念偏重社會(huì)關(guān)系和社會(huì)觀念，是指一個(gè)生活共同體，在這個(gè)共同體內(nèi)部，人們的生活方式差不多、價(jià)值觀念差不多，主要依靠倫理來調(diào)節(jié)人們之間的關(guān)系，生活關(guān)系比較密切，這就是社區(qū)。從這個(gè)意義上講，社區(qū)公共服務(wù)是社區(qū)的應(yīng)有之意。后來，美國學(xué)者在研究時(shí)，引入了一定的地域因素，重視地理區(qū)域的差異性人群。因此，社區(qū)開始是一個(gè)生活共同體，后加入了行政區(qū)域的因素，這樣，社區(qū)就包含了兩個(gè)內(nèi)核：一個(gè)是行政區(qū)域；一個(gè)是生活共同體。在這個(gè)意義上講，認(rèn)同感非常重要。在當(dāng)代中國，社區(qū)是行政社區(qū)。社區(qū)管理是指對(duì)社區(qū)的管理，它是在行政社區(qū)的意義上被使用的，認(rèn)為存在社會(huì)矛盾、社會(huì)問題，必須要對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理。面對(duì)社區(qū)中的問題需要管理，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的行使；生活共同體意義上的社區(qū)，有矛盾和問題會(huì)強(qiáng)調(diào)自我調(diào)節(jié)，協(xié)商共識(shí)，治理在這里是本質(zhì)性的。當(dāng)下的社區(qū)治理包含了兩個(gè)方面：由政府和社會(huì)組織對(duì)社區(qū)中存在、或表現(xiàn)于社區(qū)的社會(huì)問題進(jìn)行控制和社區(qū)成員參與治理。這是由我國社區(qū)作為許多矛盾的反映點(diǎn)和發(fā)生地的現(xiàn)實(shí)所決定的。社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)緊密聯(lián)系。在中國，社會(huì)治理是從原來那個(gè)管的較多的體制轉(zhuǎn)向管的相對(duì)較少的體制的轉(zhuǎn)換，或者是從管理較多的東西向其本質(zhì)的一個(gè)回歸。黨的十七大報(bào)告提出要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，當(dāng)前最大的問題是這兩個(gè)方面如何有效銜接。網(wǎng)絡(luò)化管理是政府管理，還沒有與社區(qū)服務(wù)聯(lián)系在一起，這是一個(gè)值得考慮的問題。從這個(gè)意義上講，治理應(yīng)該回歸到政府與社區(qū)各有其不同作用的狀態(tài)。目前，社區(qū)的自治作用有些淡化，要想使社區(qū)回歸或是走向真正的治理，就要明確治理責(zé)任和治理主體。社區(qū)治理就是促進(jìn)社區(qū)秩序形成的過程和活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)的是多方力量的協(xié)調(diào)，形成生活共同體。社區(qū)治理的主要力量在社區(qū)內(nèi)部，政府力量的介入比社會(huì)治理參與要弱一些。治理要多方參與。那么誰來參與，誰來管，管什么，哪一塊需要誰管理等就需要明確 。社區(qū)管理有兩個(gè)主要任務(wù)，一個(gè)是管的事情，一個(gè)是服務(wù)的事情，服務(wù)可能來自于上級(jí)，也可能來自于居民的互助。因此，社區(qū)自治主體包括居委會(huì)、居民組織等。社會(huì)治理機(jī)制問題主要有兩個(gè)：一個(gè)是博弈性治理，這個(gè)是必要的，從管理的角度來講治理，就是大家一起商量、一起做，進(jìn)行博弈；另一個(gè)是源頭治理或服務(wù)性治理，這個(gè)可以通過服務(wù)來達(dá)到治理。一個(gè)是從管控到協(xié)作的治理，一個(gè)是從服務(wù)到治理。第一個(gè)思路是從放權(quán)開始的，是一個(gè)社會(huì)事務(wù)問題，第二個(gè)思路是對(duì)社區(qū)內(nèi)的弱勢群體做好服務(wù)，通過從源頭上解決問題實(shí)現(xiàn)治理。社會(huì)治理關(guān)系是與社區(qū)治理問題相關(guān)的各方形成的多種關(guān)系，包括政府（街道）、其他相關(guān)企事業(yè)單位，居委會(huì)（黨政）、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)居民、物業(yè)公司以及外部進(jìn)入的社會(huì)服務(wù)組織（社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等），如圖1所示。只有理順了社會(huì)治理關(guān)系，才能做好社區(qū)治理。社區(qū)治理關(guān)系，一個(gè)是管理關(guān)系，一個(gè)是相互服務(wù)的關(guān)系。

圖1 社區(qū)治理問題相關(guān)各方關(guān)系示意圖

二、中國社區(qū)治理的演變

一是前社區(qū)治理階段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，街—居體制是單位體制的附屬系統(tǒng)，從人員到功能都處于次要的位置。社區(qū)治理（街居治理）不是問題，最積極的人口在單位。單位體制的衰落、“去單位化”造就了大量社會(huì)人，也使街居體制由邊緣走向中心。

二是社區(qū)服務(wù)的發(fā)展（20世紀(jì)80年代）。最初對(duì)社區(qū)的重視是因?yàn)閱挝还δ艿耐庖?，居民的日常生活出現(xiàn)問題，街居功能不足，于是有了社區(qū)服務(wù)，但基本上沒有涉及社區(qū)治理問題。

三是社區(qū)組織建設(shè)（20世紀(jì)90年代）。社區(qū)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和組織功能強(qiáng)化，要承接單位制改革、市場化轉(zhuǎn)移的問題，作為市場化改革的配角，居委會(huì)工作人員主要由退休、無業(yè)人員充任。經(jīng)過組織建設(shè)，使社區(qū)自治組織有了處理社區(qū)事務(wù)的能力。

四是社區(qū)建設(shè)（進(jìn)入新世紀(jì)）。進(jìn)入新時(shí)期新階段，社會(huì)問題凸顯，社區(qū)組織和能力建設(shè)要走向新的高度。中辦轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》明確了推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的重大意義，社區(qū)建設(shè)是改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求，是鞏固城市基層政權(quán)和加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要途徑。城市社區(qū)建設(shè)的基本原則是：（1）以人為本、服務(wù)居民；（2）資源共享、共駐共建；（3）責(zé)權(quán)統(tǒng)一、管理有序；（4）擴(kuò)大民主、居民自治；（5）因地制宜、循序漸進(jìn)。社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)是加強(qiáng)社區(qū)黨的組織和社區(qū)居民自治組織建設(shè)，構(gòu)建新的社區(qū)組織體系。堅(jiān)持政府指導(dǎo)和社會(huì)共同參與相結(jié)合，充分發(fā)揮社區(qū)力量，努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)。城市社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作包含社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)黨建。

五是社區(qū)管理（狹義上指2000年前后）。這一時(shí)期，社區(qū)是各類矛盾和問題的聚集點(diǎn)，必須強(qiáng)化社區(qū)管理。各種管理力量的加強(qiáng)，包括網(wǎng)格化管理，是以解決社會(huì)問題（矛盾、沖突、突發(fā)性事件）為導(dǎo)向的。之后才開始出現(xiàn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新。強(qiáng)力管控、與干部政績掛鉤，強(qiáng)化了自上而下的管理，也就是社區(qū)的“行政化”。指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)和上下級(jí)關(guān)系，人員的配備、工作任務(wù)的布置和考核，大大弱化了社區(qū)組織的自治性，而居委會(huì)工作人員依附和靠攏政府（體制）的心理、官本位意識(shí)使得這種異化常態(tài)化了。

六是社區(qū)治理創(chuàng)新。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求對(duì)社區(qū)的民主管理，對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行治理，多方參與，解決深層次問題，回歸社會(huì)生活共同體的建設(shè)目標(biāo)。對(duì)新建城市小區(qū)、重建居民區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的矛盾處理和穩(wěn)定機(jī)制建設(shè)。

三、中國城市社區(qū)治理體制創(chuàng)新的著力點(diǎn)

當(dāng)前，“三社聯(lián)動(dòng)”即社區(qū)（黨政）、社會(huì)組織、社會(huì)工作聯(lián)動(dòng)，在不少地方實(shí)踐探索，比如浙江、江蘇、北京都在探索。具體到社區(qū)建設(shè)，三者如何聯(lián)動(dòng)、如何發(fā)揮作用，需要聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從社會(huì)治理關(guān)系的角度看，社區(qū)既有行政職能又有服務(wù)職能。政府（街道）、居委會(huì)主要承擔(dān)行政性職能，因此社區(qū)的行政體制應(yīng)以社區(qū)居委會(huì)為主，黨組織、居委會(huì)主導(dǎo)；而服務(wù)職能則主要由社區(qū)工作（服務(wù)）站承擔(dān)，社區(qū)的服務(wù)不應(yīng)以政府為主導(dǎo)，而是政府指導(dǎo)、民間互助的體制。政府的作用和社區(qū)自身的力量要有分有合，共同致力于社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。