王天笑

（鄭州輕工業(yè)學(xué)院 社會發(fā)展研究中心，河南 鄭州450000）

公職人員利益沖突是影響政府廉政形象、損害公共部門公信力的重要因素。我國學(xué)者從本世紀(jì)初期開始關(guān)注利益沖突問題，在此后的研究中，形成了較為豐富的相關(guān)研究成果。但是，現(xiàn)有研究成果主要是圍繞公職人員利益沖突的整體外觀對其危害、管理措施進行探討。對利益沖突情境本身進行解構(gòu)性探討——尤其是從結(jié)構(gòu)與要素視角出發(fā)建構(gòu)利益沖突情境識別體系的研究還非常欠缺，而對利益沖突情境的準(zhǔn)確判定是識別利益沖突潛在風(fēng)險、發(fā)現(xiàn)利益沖突行為、構(gòu)建利益沖突管理規(guī)范的前提和基礎(chǔ)。因此，從結(jié)構(gòu)與要素視角探尋利益沖突情境的識別路徑，對于評估利益沖突風(fēng)險、預(yù)防利益沖突行為、建構(gòu)更加有效且更富有操作性的利益沖突管理制度有著重要的價值和意義。

一、公職人員利益沖突情境及其識別要素的流變

公職人員利益沖突情境具有較強的歷史、現(xiàn)實性，會受到一國歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文明尤其是民主程度的影響而具有明顯的國別特色。在有些國家被認(rèn)為是難以容忍的利益沖突行為，在另一些國家則可能會被認(rèn)為是可以接受的合理行為。因而，在對利益沖突進行定義時必須考慮一國的傳統(tǒng)歷史文化、政治發(fā)展程度、行政倫理的發(fā)展水平等多方面的因素。

（一）公職人員利益沖突情境解析

作為廉政術(shù)語的利益沖突是一種情境，是公職人員在公務(wù)行為的過程中具有足以導(dǎo)致他做出有失客觀的判斷或看上去有失客觀的判斷的可能或傾向的已知的個人利益，而又不采取恰當(dāng)處理措施的情境。

利益沖突的有以下預(yù)設(shè)：

（1）利益沖突是一種情境。當(dāng)我們說公職人員有利益沖突時，是指該公職人員處于能夠引發(fā)利益沖突的情境之中。利益沖突的情境既包括已經(jīng)發(fā)生了沖突行為的情況，也包含了還沒有發(fā)生沖突行為的情況，比如潛在的利益沖突就是指沖突發(fā)生的可能情境，沖突行為還沒有發(fā)生。而實踐中，潛在的利益沖突和已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的利益沖突對公職人員的廉正、客觀、公平的形象具有同樣的負(fù)面影響，同樣會損害公共機構(gòu)、公職人員的公信力。故本文認(rèn)為把利益沖突定義為一種情境更能準(zhǔn)確描述利益沖突的內(nèi)涵、更有利于對利益沖突進行全面的規(guī)范和管理。

（2）利益沖突產(chǎn)生在委托代理的關(guān)系之中。基于這種委托代理關(guān)系，受托人要代表委托人做出客觀的、公正的、專業(yè)的判斷。在做出判斷時，受托人（公職人員）要完全擺脫自身利益因素的影響而以委托人（公民）的利益為出發(fā)點和歸宿，保證委托人的利益（公共利益）最大化。

（3）受托人是獨立的個人或?qū)嶓w。受托人（公職人員）除了代表委托人的利益之外，還有自己獨立的、特殊的、不可缺少的利益訴求，是一個利益主體。

（4）當(dāng)受托人的個人利益達(dá)到一定程度，并且與委托人的利益有關(guān)聯(lián)時，利益沖突的情境就會出現(xiàn)。受托人（公職人員）的個人利益達(dá)到一定程度可以指金錢利益達(dá)到一定數(shù)額、物質(zhì)利益達(dá)到一定數(shù)量，也可以指關(guān)系達(dá)到某種親密度和重要性、喜好和偏向達(dá)到一定強度等。

可見，公職人員的利益沖突是一種倫理困境，是公職人員面臨個人利益和公共利益這兩種利益形態(tài)時把哪一種置于優(yōu)先考慮的問題，在利益沖突的情境中，只有一種利益——公共利益對外宣稱自身的優(yōu)先性，并且這種優(yōu)先性是得到整個社會包括公職人員自己所認(rèn)同了的，并具有合法的性質(zhì)。公職人員利益沖突的情境并非必然是非法的。公職人員處于利益沖突的情境不意味著公職人員的個人利益已經(jīng)對公共利益產(chǎn)生了不當(dāng)?shù)挠绊?，關(guān)鍵是怎樣管理利益沖突情境。只有管理不當(dāng)、規(guī)范不善的利益沖突情境才會導(dǎo)致公共利益受到損害。因此，它只是對某種境況的一種客觀描述。

（二）公職人員利益沖突情境識別要素的流變

利益沖突的概念在產(chǎn)生之初是非常簡明的，避免利益沖突的責(zé)任就是指絕不允許公職人員的個人利益妨礙其對公共利益的追求。就算我們在特定的情境下無法明確地界定公共利益的準(zhǔn)確含義，避免利益沖突也可以簡化為避免個人利益影響公職人員職務(wù)的正常履行。圍繞著公職人員的基本職責(zé)，習(xí)慣上把一些行為的特征與犯罪行為的特征等同。比如濫用影響力、自我交易、收受賄賂、裙帶關(guān)系等。此時，利益沖突的概念和廣義的腐敗沒有明顯的區(qū)別。判斷利益沖突是否產(chǎn)生，主要是以是否有私人利益妨礙公共利益的行為為標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，當(dāng)利益沖突發(fā)生時，公職人員已經(jīng)有所行動——通過決策、運用職權(quán)以犧牲公共利益為代價去增加個人私利。所以，這一階段把利益沖突界定為是一種已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的行為，并且這種行為已經(jīng)影響到公職人員職責(zé)所代表的公共利益。

利益沖突內(nèi)涵的第一次演進就表現(xiàn)為判斷利益沖突情境標(biāo)準(zhǔn)的改變。此時，人們對何時存在利益沖突的看法發(fā)生了劇烈的變化，認(rèn)為，利益沖突行為應(yīng)該和腐敗行為區(qū)別對待，在鑒定利益沖突時不再以公職人員基于自身利益做出決策、獲取自身利益而扭曲公共職責(zé)的行為為標(biāo)準(zhǔn)，而是以是否存在個人利益與公共職責(zé)相互沖突的情境為依據(jù)。在此，以機會而非實際行動來界定利益沖突。同時，利益沖突并非一定是公開的、非隱蔽的，還包含一些隱蔽的形式。沖突也不一定表現(xiàn)為彼此的對立狀態(tài)，在特定的利益沖突情境中，私人利益和公共利益表現(xiàn)出明顯的兼容并存的特征。公共利益并沒有因此而受到任何損失，同時，私人利益的獲取也并非一定是非法的、違反政策的。比如通過非競爭的方式招聘具有真才實學(xué)、非常出色的自己的親屬進入政府部門任職。此時，判斷利益沖突的標(biāo)準(zhǔn)不再是已經(jīng)實際發(fā)生的行為，而是以是否存在私人利益對公共職責(zé)進行干擾的情境和機會為標(biāo)準(zhǔn)，而無論這種沖突是公開的還是隱蔽的。對利益沖突進行管理和規(guī)制的目的主要的是為了增加公職人員及其所在機構(gòu)的合法性，不再僅僅是阻止不當(dāng)利益流向公職人員個人。

利益沖突情境識別要素的第二次演進加入了公職人員的主觀認(rèn)知。對利益沖突的判斷不再僅僅依賴公共利益和私人利益緊密相連的簡單事實，同時也依賴于公職人員對存在私人利益的主觀認(rèn)知。當(dāng)公職人員認(rèn)識到自己的私人利益足以影響他的或她的公共職務(wù)履行時，利益沖突就存在了。此時，判斷利益沖突的標(biāo)準(zhǔn)演變成了“公共利益與私人利益緊密相連的客觀事實加上公職人員的主觀認(rèn)知”。

利益沖突情境識別的第三次演進是增加了公眾的主觀認(rèn)知，出現(xiàn)了潛在的利益沖突和表面的利益沖突類型。潛在的利益沖突是一種預(yù)期，當(dāng)公職人員預(yù)測到自身的某種利益在可以預(yù)見的將來足以影響其即將參與的公共事務(wù)時，潛在的利益沖突就存在了。潛在利益沖突概念的引進，在一定程度上為公職人員通過一定方式回應(yīng)并解決利益沖突問題提供了機會。當(dāng)社會公眾認(rèn)為公職人員具有足以影響他履行公共職務(wù)的個人利益時，表面的利益沖突就發(fā)生了。表面的利益沖突通過引進“第三方”認(rèn)知而擴展了利益沖突的內(nèi)涵。在這里，“第三方”需要是掌握充足信息的人，而不是沒有根據(jù)的盲目預(yù)測。這使利益沖突的內(nèi)涵得到一次大的擴展，對利益沖突問題的管理也更加關(guān)注未來、具有了更加明顯的外觀形象性。

利益沖突情境識別要素的第四次演進是主體要素的變化，增加了公職人員的“利益共同體”概念，公職人員由利益單一體變成了融合多方利益的利益“統(tǒng)一體”。在這里，公職人員的利益不僅包含自身的利益，同時還包含了其近親屬、一些社會關(guān)系人、曾經(jīng)的商業(yè)合作伙伴的利益，不僅包括物質(zhì)利益，也包括了偏好、仇恨、機會等非物質(zhì)利益。公職人員不但要保證自身的利益和公共職責(zé)之間不相沖突，同時還要使其妻子兒女、親朋好友、商業(yè)合伙人等社會關(guān)系人的利益不會因自己據(jù)有公共職位而和公共利益發(fā)生沖突。

利益沖突識別要素最新演變表現(xiàn)在關(guān)注領(lǐng)域的擴展，對公職人員的關(guān)注重點從其私人利益擴展到其私人生活。在此階段，當(dāng)我們成為公職人員時，我們的私人生活就不再是我們自己的，而是和公共利益密切相關(guān)。因此，公職人員的個人利益不再屬于隱私范疇，在現(xiàn)實政治生活中，則具體化為對財產(chǎn)公開、兼職、經(jīng)商等特定活動的制約與規(guī)范。同時，在一些特定的政治體系中，還要求公務(wù)員保持政治中立，不得有區(qū)別地對待各黨派。公職人員的一些個人行為或性格之所以會導(dǎo)致利益沖突，并不是因為他們導(dǎo)致了國家資源和公務(wù)的分離，而是因為他們會干擾公務(wù)行為的效率，會顯示公職人員不能滿足效率和安全的要求，會降低公職人員的合法性和公信力，會侵蝕公職人員的判斷能力，會為一定形式的敲詐勒索打開方便之門?？梢钥闯?，利益沖突的內(nèi)涵得到了空前的深化，其關(guān)注點從公職人員使自己富裕的問題轉(zhuǎn)到了具有廣泛社會背景的公共部門的合法性和廉潔守正問題。

總之，利益沖突情境識別要素的變化與利益沖突內(nèi)涵的變化是一致的，隨著社會的發(fā)展而不斷演進。隨著世界各國政治文明的不斷進步、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，利益沖突情境也必然會相應(yīng)演變。需要指出的是，以上對利益沖突情境演進的探討并非是嚴(yán)格地遵循時間的邏輯一步步推進，而是利益沖突情境有簡單到復(fù)雜、由單薄到厚重的過程。

二、“利益”與“沖突”：判定公職人員利益沖突情境的關(guān)鍵

利益沖突是一個外來詞匯，對利益沖突內(nèi)涵的準(zhǔn)確把握，有賴于對其結(jié)構(gòu)要素進行詳細(xì)解析。其中，對“利益”與“沖突”這兩個子概念的認(rèn)識和了解是識別利益沖突情境的關(guān)鍵。

（一）“利益”：揭示了公職人員利益沖突情境的動力基礎(chǔ)

在利益沖突的概念中，“利益”只涉及個人利益和公共利益這兩種利益形態(tài)。

馬克思曾言：“正確理解的個人利益，是整個道德的基礎(chǔ)?！保?］“個人是利益主體的最基本的元素，也是利益主體關(guān)系最基本的組成部分。”［2］個人利益在這里是一個利益的“統(tǒng)一體”，是公職人員“個別地或通過集團、聯(lián)合或親屬關(guān)系，謀求滿足的一種需求或愿望”［3］。這里的個人利益不僅僅包括公職人員自己的利益，同時還包括公職人員家庭成員、親朋好友、商業(yè)伙伴等社會關(guān)系人的利益。利益也不僅僅指公職人員及其關(guān)系人的經(jīng)濟利益等客觀的利益內(nèi)容，同時還包含公職人員的偏好、仇恨、偏見等主觀的內(nèi)容；不僅僅包含公職人員及其社會關(guān)系人的非法利益，也包含其合法的利益。而在法律規(guī)定中，利益以更為詳細(xì)的樣態(tài)出現(xiàn)。在此，對公職人員利益的理解必須要放在廣闊的倫理背景下。可以導(dǎo)致公職人員判斷有失客觀公正的利益因素有很多，它包括意識形態(tài)的、心理上的內(nèi)容，諸如影響、忠誠、關(guān)注、情緒、性情、預(yù)測、敵意、偏好、經(jīng)驗、道德限制等非物質(zhì)化的內(nèi)容，而且在一定意義上對于物質(zhì)化的利益也要在非物質(zhì)化的層面上去理解?？梢?，這里的利益是一個在倫理背景下理解的利益，凡是可以導(dǎo)致公職人員公務(wù)判斷有失公正或使其看上去有失公正的公職人員的利益因素都應(yīng)納入利益的范疇，這里的利益具有一種明顯的主觀化傾向。

由于其本身內(nèi)容的模糊性、內(nèi)部構(gòu)成的矛盾性，對公共利益概念的界定從來就沒有達(dá)成過真正的一致。正如詹姆斯·安德森所懷疑的，“倘若問到公共政策應(yīng)與公共利益還是私人利益保持一致，絕大多數(shù)讀者將傾向于公共利益。然而，當(dāng)問到什么是公共利益時，困難就隨之產(chǎn)生了”［4］。哈耶克把公共利益看成是抽象的秩序，“自由社會的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達(dá)至的已知的特定結(jié)果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個成員都可以將自己的知識用于自己的目的”［5］。但是，在防止公職人員利益沖突的實踐中，則不能把公共利益完全理解為抽象的秩序，否則相關(guān)制度規(guī)范會因為其過于模糊而喪失可操作性。因此，在探討利益沖突問題時，往往把公共利益具體化為公職人員所承擔(dān)的與其職位相匹配的公共責(zé)任。

（二）“沖突”：投射了辨識公職人員利益沖突情境的道德依據(jù)

在現(xiàn)代漢語中，沖突一詞指彼此對立的或不相容的性質(zhì)或力量之間的相互干擾，以對立、摩擦、爭斗為特征的持久的不和、爭執(zhí)等。在社會學(xué)領(lǐng)域中，沖突則是指“人與人或群體與群體之間為了某種目標(biāo)或價值觀念而互相斗爭、壓制、破壞、以至消滅對方的方式與過程”［6］。在普遍的意義上，沖突是一種雙向的行為，雙方都宣稱自身利益的優(yōu)先性、所持價值的正當(dāng)性，一方利益的實現(xiàn)以消滅或犧牲另一方利益為代價，兩者之間表現(xiàn)出你死我活、殊死拼搏的狀態(tài)。

作為廉政術(shù)語的利益沖突和作為社會學(xué)意義上的沖突，在內(nèi)涵上有著巨大的差別。在這里，沖突是單方向的，僅是公職人員的個人利益對公共利益的干擾和侵害，沖突不是發(fā)生在不同主體之間，而是發(fā)生在公職人員私人角色與作為公職人員角色的交界處；沖突雙方，只有一方公開宣稱自身的優(yōu)先性，而且這種優(yōu)先性地位是沖突的另一方也予以認(rèn)可的。在這里，沖突是指不具有優(yōu)先地位的利益方試圖取得優(yōu)先地位或給人以試圖取得優(yōu)先性地位的感覺，是在面臨個人利益與公共利益兩種選擇時把哪種利益置于優(yōu)先地位的考慮。

而且，“利益沖突中的沖突完全發(fā)生在意識中”［7］。公職人員個人利益有沒有影響、在多大程度上影響了其履行公務(wù)時的判斷力完全發(fā)生在公職人員的意識中，只有公職人員自己最清楚。因而，這里的沖突具有突出的主觀性?？墒?，任何個人、法律、制度都不可能直接透過公職人員的意識去窺探利益沖突是否發(fā)生、程度如何，任何的法律、制度也都無法管窺并禁止公職人員私人利益對其公務(wù)判斷的影響，所以利益沖突制度不得不繞開主觀的沖突，進而禁止或規(guī)制公職人員對特定利益的占有這一客觀內(nèi)容。“我們無法實施法律禁止公職人員內(nèi)心深處對給予自己禮物的人的感激之情，利益沖突規(guī)則禁止公職人員在特定環(huán)境下收受禮物等特定行為”［8］。由于我們無法直接觀察公職人員的心境如何，利益沖突規(guī)則不是關(guān)注公職人員的思想中到底發(fā)生了什么，而是去關(guān)注可能發(fā)生了什么；屈服于誘惑并非不合法，而進入含有誘惑的關(guān)系中就是非法的。所以，這里的沖突是主觀的沖突，但是利益沖突制度的規(guī)制對象則是客觀的境況。

三、公職人員利益沖突的情境識別

識別利益沖突的情境是對利益沖突進行有效管理的前提和基礎(chǔ)。由于利益沖突既涉及客觀、具體的內(nèi)容，又具有主觀、抽象的部分，再加上利益沖突活動往往是暗箱操作，這些都對識別與判定利益沖突提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。但利益沖突并非不能辨識，無論是何種類型的利益沖突，其總包含著相對固定的構(gòu)成要素。

（一）作為主體性要素的公職人員

任何社會成員的個人利益都有可能與公共利益發(fā)生沖突和矛盾，但是只有公職人員的個人利益與公共利益之間的沖突才是本文所論及的利益沖突?？梢哉f，公職人員的身份是利益沖突的一個資格性條件。公職人員既是公民公共利益的受托者，同時又具有自己獨立的個人利益，既是公共義務(wù)的承擔(dān)者，又是自身利益的維護者，這種公私二重身份的統(tǒng)一性是其他社會成員不具有的。判定利益沖突的前提條件就是看其是否為公職人員，若是公職人員，那他就具備了處于利益沖突的情境的主體性要素，要受到公共倫理的規(guī)范和制約，其行為的選擇要合乎公共倫理價值的要求，要符合利益沖突制度的制約。

（二）作為目的性要素的個人利益

在判定公職人員是否處于利益沖突的情境時，公職人員的個人利益是一個關(guān)鍵要素，若是沒有公職人員的個人利益涉入其中，該利益沖突的情境就不存在。在利益沖突的情境中，公職人員不但要有個人利益涉入其中，同時，這種涉入其中的個人利益還要達(dá)到一定的程度。比如，金錢利益達(dá)到一定的量，親屬之間達(dá)到一定的親密度等。在涉入其中的個人利益微不足道、知情公眾認(rèn)為可以忽略這種個人利益的影響時，即使有個人利益涉入其中也難以構(gòu)成利益沖突的情境。例如，公職人員的原雇主可以看作公職人員個人利益的范疇，很多國家的利益沖突管理制度都對此做了嚴(yán)格的規(guī)定，在公務(wù)過程中涉及其原來任職單位的，公職人員要進行回避。但是，假如公職人員在進入政府部門工作之前只在該單位工作過一天，就很難說有回避的必要。公職人員的個人利益必須對公職人員個人有較大的影響以至于會影響其客觀判斷時或公眾認(rèn)為會影響其客觀判斷時，利益沖突的情境才可能發(fā)生。

（三）作為觸發(fā)性要素的選擇與判斷

利益沖突情境的另一個必備要素就是公職人員的選擇與判斷，即公職人員必須實質(zhì)性地參與了能夠影響其個人利益的相關(guān)公務(wù)活動，而無論是直接涉入其中，還是通過對相關(guān)公務(wù)主體施加影響以產(chǎn)生對己有利的政策規(guī)范。公職人員具有“公共利益代表和私人利益代表的雙重身份”［9］，其所作出的選擇與判斷是公職人員所負(fù)職責(zé)的具體化、行動化，是把公職人員個人利益與其職位所代表的公共利益聯(lián)結(jié)到一起的橋梁和紐帶，而只有這兩種利益發(fā)生了關(guān)聯(lián)，利益沖突的情境才可能生成。其實，利益沖突就是一種利益關(guān)系，在這種利益關(guān)系中公職人員的個人利益與公共利益之間產(chǎn)生了矛盾和沖突，個人利益具有占據(jù)公共利益優(yōu)先性的可能和危險。

四、結(jié)語

公職人員利益沖突是“權(quán)力特性和人性特點雙重因素共同作用的結(jié)果”［10］。權(quán)力——尤其是監(jiān)督無效的權(quán)力，“有可能成為攫取利益的工具和滿足私欲的手段，存在著腐化的自然趨向”［11］。而人性特點總是趨利避害，一旦嘗到了利益的甜頭，就再難停下貪婪的腳步。公職人員貪腐往往就是在權(quán)力約束失效的情況下從小恩小惠開始，然后逐步走上犯罪的道路。利益沖突正是為公職人員提供獲得這種小恩惠的機會和條件的情境，防止公職人員利益沖突是把腐敗扼殺在搖籃里、從源頭上治理腐敗的有效措施。而對利益沖突情境的準(zhǔn)確判定，是防止利益沖突、預(yù)防腐敗的前提和基礎(chǔ)。對利益沖突情境的認(rèn)定是一個復(fù)雜而又艱難的過程，在認(rèn)定利益沖突情境的過程中，必須準(zhǔn)確把握相關(guān)結(jié)構(gòu)性要素以及各要素之間的邏輯關(guān)系并對之做出準(zhǔn)確的判斷，才有可能準(zhǔn)確、客觀地識別利益沖突情境，為有效防止利益沖突、預(yù)防腐敗打下良好的基礎(chǔ)。

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