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土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙及化解路徑——基于發(fā)展權(quán)視角*

李浩

(菏澤學(xué)院法律系，山東菏澤274000)

摘要：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已成為提高土地利用效率、優(yōu)化配置土地資源，彰顯土地發(fā)展權(quán)的重要途徑，但發(fā)展較為緩慢。文章從法律、制度、文化三個維度分析土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙，提出了完善健全兼顧公平與效率的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相應(yīng)法律；全面推進戶籍制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和培育中介服務(wù)組織等具體制度；剝離與戶籍掛鉤的社會福利，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，培養(yǎng)現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民等化解路徑。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；障礙；路徑

黨的十八屆三中全會提出，鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營；賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。今年兩會政府工作報告強調(diào)：“引導(dǎo)承包地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，慎重穩(wěn)妥進行農(nóng)村土地制度改革試點”。由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為新時期我國農(nóng)村改革的重要組成部分。

一、土地發(fā)展權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

土地是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的生產(chǎn)資料。財富的創(chuàng)造，經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步都離不開土地。但土地作為一種資源，具有天然的稀缺性，從而導(dǎo)致對土地資源的開發(fā)、配置與利用等方面提出了更高的要求，于是土地發(fā)展權(quán)理論隨之產(chǎn)生并發(fā)展。土地發(fā)展權(quán)是指對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即土地的所有人或土地的使用權(quán)人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。［1］

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)或其中的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人的行為。［2］162《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第33條、34條對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、主體、方式等作出了明確規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項獨立的財產(chǎn)權(quán)利，其流轉(zhuǎn)可以改變傳統(tǒng)的“一人一畝三分地”種田模式，較大規(guī)模地集中土地進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有利于提高土地的效益和利用率，從而最大限度實現(xiàn)土地的價值。因此，從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的功能來看，在某種意義上，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就是土地發(fā)展權(quán)彰顯和發(fā)展的重要路徑。

二、土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的障礙

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，許多地方由原來單一的農(nóng)業(yè)種植業(yè)向副業(yè)和商貿(mào)領(lǐng)域發(fā)展，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)市場化進程加快。同時，國家先后出臺了系列規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)、政策，特別是我國實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別的戶籍制度的全面改革等等。這些都為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了較好的基礎(chǔ)。但在具體實踐過程中，由于存在多種因素的障礙，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)仍呈現(xiàn)低效率狀態(tài)，特別是我國中西部欠發(fā)達地區(qū)，這種現(xiàn)象更加突出。為實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合理、有序、高效，進一步彰顯土地發(fā)展權(quán)，應(yīng)從法律、制度、文化三個層面分析土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙。

(一)法律障礙

如果說20世紀(jì)80年代初，我國實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之際，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)還帶有濃厚的債權(quán)色彩的話，如今，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)已有明確規(guī)定。《物權(quán)法》第三編第十一章明確把土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的一種類型。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》中所提出的“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，尤其是“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等。”這一切都說明，國家通過賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完整的物權(quán)效力來實現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益?！拔餀?quán)是權(quán)利人直接支配特定物并具有排他性的權(quán)利”［3］。而目前的法律規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，有諸多不符合物權(quán)本質(zhì)之處。

1.對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制與物權(quán)的直接支配性相沖突。《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?！痹撘?guī)定中，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意，并且對受讓方的資格作了“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶”的限制。有學(xué)者認為與物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)不相吻合［4］。

2.承包地的收回權(quán)規(guī)定與物權(quán)的絕對性相沖突?！掇r(nóng)村土地承包法》第26條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”《土地管理法》第37條第3款規(guī)定：“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”。

3.沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法繼承、抵押?！稉?dān)保法》第37條規(guī)定的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)置抵押權(quán)，這都與土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是一種財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)相沖突。

此外，對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)原則上內(nèi)部承包的封閉性規(guī)定，如《土地管理法》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”，第15條對于本集體以外的單位或個人取得土地承包經(jīng)營權(quán)作了十分嚴(yán)格的限制。可見，我國現(xiàn)行的諸多法律規(guī)定與土地承包經(jīng)營的物權(quán)本質(zhì)相沖突，從而影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的正常流轉(zhuǎn)。

(二)制度障礙

隨著城市化進程的加快，土地資源日益緊張。在實踐中，各地在探索提高土地利用效率、優(yōu)化配置土地資源，建立農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等方面取得了顯著成效。但是，由于諸多制度障礙，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程仍面臨著各種問題和困境。

1.戶籍管理制度。自上世紀(jì)50年代以來，我國以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為依據(jù)，來劃分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，并實行二元管理制度。［5］由于城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，形成了諸多歧視性、不利于土地、勞動力和資本等要素流動的法律、法規(guī)、政策。如，在城鄉(xiāng)土地交易市場上，城市的土地可以流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)則受到十分嚴(yán)格的限制，并且實行同地不同價。目前，全國1.74億外出農(nóng)民工過著“候鳥式”的生活，他們?yōu)槌鞘械慕ㄔO(shè)付出了努力，卻很難在城市扎根［6］。同時，與二元的戶籍制度緊密掛鉤的公共服務(wù)的非均等化待遇，在現(xiàn)實生活中，所謂“農(nóng)民”與“市民”在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老等公共服務(wù)差別表現(xiàn)更為明顯。

2.土地產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)明晰是市場經(jīng)濟的客觀要求，是農(nóng)村土地流動的前提和基礎(chǔ)［7］。目前，我國集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，是導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)異化的制度因素。土地產(chǎn)權(quán)就是把土地作為一項財產(chǎn)，其具體權(quán)能包括占有、使用、收益和處分，其實質(zhì)為各項權(quán)能在產(chǎn)權(quán)主體之間分配和定位。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不統(tǒng)一，有集體、行政村、村民小組、合作經(jīng)濟組織等幾種模糊概念。由于土地產(chǎn)權(quán)的混亂，在很大程度上阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的合理、有序流轉(zhuǎn)。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制發(fā)展滯后和中介服務(wù)機構(gòu)匱乏。目前，我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的無序、異化、低效率等，在很大程序上是由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制發(fā)展滯后和與之配套的中介服務(wù)機構(gòu)匱乏所導(dǎo)致的。我國現(xiàn)階段的土地交易主要就是建設(shè)用地使用權(quán)的交易，現(xiàn)階段的土地市場主要就是建設(shè)用地使用權(quán)市場。［2］180建設(shè)用地使用權(quán)的客體限于城市國有土地。而對于農(nóng)村土地，其承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，尚未形成有效的流轉(zhuǎn)市場機制。同時有利提高土地流轉(zhuǎn)效率，節(jié)約交易成本的中介服務(wù)組織更為匱乏，這在較大程度上，抑制了農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性和主動性。

(三)文化障礙

如果一個國家的人民缺乏一種賦予這些制度以真正的生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲慘結(jié)局是不可避免。［8］我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，有9億多農(nóng)民，土地是廣大農(nóng)民最基本的生活保障和收入來源，更是發(fā)家致富的重要保障。由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，在一些欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，“土地是命根子”的觀念更為明顯。制約土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的文化障礙主要體現(xiàn)在：

1.農(nóng)本思想和戀土情結(jié)。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，“重農(nóng)抑商”的農(nóng)本思想仍在大多數(shù)農(nóng)民思想中根深蒂固。有的把土地看成“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧愿造成土地撂荒棄耕，也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。有的已在城市長期打工留居城市，也不愿意放棄土地。土地在某種意義來說，已不單單是一種生產(chǎn)資料、一種財產(chǎn)，已成為農(nóng)民生活中必不可少的一部分，成為農(nóng)民的一種生活方式。正是農(nóng)本思想和戀土情結(jié)的存在，致使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿較低。

2.農(nóng)民受教育水平和職業(yè)素質(zhì)不高。農(nóng)民受教育水平和職業(yè)素質(zhì)的高低直接影響著認知水平和接受、掌握新技能的能力。一般來講，受教育水平和職業(yè)素質(zhì)較高的農(nóng)民比那些受教育水平和職業(yè)素質(zhì)較低的農(nóng)民更容易接受土地承包經(jīng)營的流轉(zhuǎn)。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)障礙的化解路徑

針對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的上述障礙，筆者提出以下化解路徑：

(一)完善健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相應(yīng)法律

解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中的法律障礙，需要完善相應(yīng)法律制度作為保障。為此，需要明確土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)法律制度的根本目標(biāo)是通過提高農(nóng)村土地利用效率和優(yōu)化農(nóng)地資源配置來實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民，特別是農(nóng)民的根本利益，這也是黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點。同時，由于我國廣大農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡性和土地資源稟賦的差異性，完善相應(yīng)法律制度要注重公平與效率原則。在此基礎(chǔ)上，圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，修改完善《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法律中有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)內(nèi)容。同時，對于農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》進行相應(yīng)修改。待條件成熟時，考慮制定一部專門調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律，具體內(nèi)容設(shè)計上，可就流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、主體、方式、范圍、程序、監(jiān)控機制以及相應(yīng)法律后果做出明確、具體的規(guī)定。

(二)構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體制度設(shè)計

1.全面推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革。2014年7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，該意見明確要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，同一等級為居民戶口”。全面推進城鄉(xiāng)戶籍改革，剝離與戶口制度掛鉤的社會保障和福利，為基本公共服務(wù)均等化及農(nóng)民自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造基礎(chǔ)性的制度條件，為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)消除“后顧之憂”的制度障礙。

2.加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。明確農(nóng)民集體及其成員的產(chǎn)權(quán)，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。在明確農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)前提下，土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，具體包括占有、使用、收益和處分。其中，處分(這里指法律上處分)占支配地位，由農(nóng)民個體在保留承包權(quán)情況下根據(jù)自己意愿進行抵押、轉(zhuǎn)讓、入股、出租等流轉(zhuǎn)。

3.建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和培育中介服務(wù)組織。推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，全面實施公共社會服務(wù)均等化，逐步實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，推動交易市場的公開、公正、規(guī)范，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的“同地同價”。同時，制定農(nóng)地退出激勵、補償機制，鼓勵和支持土地向家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、經(jīng)營大戶流轉(zhuǎn)。建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺，由中介服務(wù)組織為市場流轉(zhuǎn)主體雙方提供供求信息、土地價格評估、土地流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)辦理、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等服務(wù)。

(三)發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育培養(yǎng)現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民

目前，我國正進行戶籍改革，取消“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”的劃分，實行戶口統(tǒng)一登記制度。全面剝離與戶籍掛鉤的社會福利，如教育、就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等，逐步推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，真正實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。

職業(yè)教育已經(jīng)引起了黨和國家的高度重視，職業(yè)教育發(fā)展正面臨著美好的機遇。而我國農(nóng)村職業(yè)教育則嚴(yán)重滯后經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展實際，政府要轉(zhuǎn)變職能，彌補缺位，加大對農(nóng)村職業(yè)教育的投入，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)民科技文化需求，以農(nóng)業(yè)實用技術(shù)為重點，廣泛開展大眾化普及性培訓(xùn)，以新理念、新信息、新技術(shù)、新品種等武裝農(nóng)民，培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型職業(yè)農(nóng)民。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村社會保障制度逐步健全和農(nóng)民職業(yè)素質(zhì)的不斷提高，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將會進入一個新的階段。

參考文獻：

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(責(zé)任編輯：王佩)

The Barriers and Resolutions of the Transfer of the Contractual Right of Land——Based on the Right of Development

LI Hao

(Department of Law，Heze University，Heze Shandong 274015，China)

Abstract：The transfer of the contractual right of land has become an important way of improving the efficiency of land use，optimizing the allocation of land resources，and highlighting rights of land development.From the legal，institutional，and cultural aspects，the article is about to take a three-dimensional analysis on the barriers to the transfer of the contractual right of land.It puts forward perfecting the fair and efficient laws corresponding the right transfer.It suggests some comprehensive reforms of the household registration and the rural collective property rights systems.Meanwhile，the paper proposes to establish some relative rights transfer markets and nurture some service organizations.It is also suggested that we should remove the social welfare tied to the household registration.Another resolution is to train modern vocational peasants by developing rural vocational education.

Key words：the contractual right of land； transfer； barriers； resolutions

作者簡介：李浩(1979-)，男，山東巨野人，菏澤學(xué)院法律系講師，法學(xué)碩士，研究方向：民商法學(xué)。

基金項目：菏澤學(xué)院科學(xué)研究基金課題(課題編號： XY14SK13)

*收稿日期：2014-11-16

文章編號：1673-2103(2015) 01-0062-04

中圖分類號：DF45

文獻標(biāo)識碼：A