常荔，謝淼

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享不足的成因與促進(jìn)策略研究

常荔，謝淼

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

日益復(fù)雜的社會(huì)治理問(wèn)題越來(lái)越需要政府多個(gè)部門(mén)的合作治理，這要求其尋求與之相適應(yīng)的理念、技術(shù)、工具和戰(zhàn)略?；谥R(shí)治理觀，跨部門(mén)知識(shí)共享可促進(jìn)政策協(xié)同，能產(chǎn)生更具創(chuàng)新性的工作方法和公共服務(wù)供給方式，是提升公共事務(wù)的跨部門(mén)合作治理能力的重要手段和工具。理念匱乏、機(jī)制不完善、技術(shù)平臺(tái)建設(shè)不足和戰(zhàn)略規(guī)劃缺失，是導(dǎo)致跨部門(mén)知識(shí)共享不足的主要成因，唯有樹(shù)立理念、健全機(jī)制、加強(qiáng)頂層規(guī)劃和注重技術(shù)平臺(tái)建設(shè)等方面協(xié)同發(fā)展，才能有效促進(jìn)地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享，推動(dòng)復(fù)雜公共事務(wù)在多部門(mén)間的合作治理。

跨部門(mén)知識(shí)共享；跨部門(mén)協(xié)作；合作治理；知識(shí)管理

世界正日益從傳統(tǒng)的工業(yè)社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的信息社會(huì)形態(tài)。在跨向一個(gè)新的時(shí)代進(jìn)程中，政府治理日益面臨更復(fù)雜和更多元化的且增長(zhǎng)迅速的社會(huì)需求以及由此帶來(lái)的更多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政府部門(mén)之間的依賴性逐漸增加，導(dǎo)致在很多公共政策和公共服務(wù)領(lǐng)域，需要更多來(lái)自不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和合作。政府的角色和功能也將發(fā)生變化，從注重傳統(tǒng)的自上而下的命令-控制機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)樵絹?lái)越注重促進(jìn)合作、協(xié)調(diào)、整合以及知識(shí)與信息的交換。[1](p33-43)更多合作性公共治理要求公共組織尋求與之相適應(yīng)的方法、技術(shù)、工具和戰(zhàn)略，以提升其跨部門(mén)合作和整合的能力。資源基礎(chǔ)論將知識(shí)視為組織重要的戰(zhàn)略性資產(chǎn)，知識(shí)管理戰(zhàn)略也被發(fā)達(dá)國(guó)家視為政府管理創(chuàng)新的成功模式。但研究發(fā)現(xiàn)政府或其他組織并不是自然地交換知識(shí)信息或?qū)は⒒驅(qū)ふ蚁嗷サ慕鉀Q方案。在知識(shí)管理活動(dòng)執(zhí)行上，以跨部門(mén)知識(shí)共享最為困難，跨機(jī)構(gòu)的和跨部門(mén)的知識(shí)共享能力成為合作性公共治理背景下亟待開(kāi)發(fā)的一種核心能力?？绮块T(mén)知識(shí)共享旨在通過(guò)信息和知識(shí)在不同部門(mén)之間的流動(dòng)，消除不同政策之間的矛盾和緊張，提高公共政策制定的有效性；消除項(xiàng)目之間的重復(fù)和矛盾；促進(jìn)思想交流和合作，產(chǎn)生更具創(chuàng)新性的工作方法和公共服務(wù)供給方式；生產(chǎn)出更為整合的服務(wù)。

綜觀國(guó)內(nèi)知識(shí)共享領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)，已有研究成果大部分聚焦于企業(yè)。在世界范圍內(nèi)公共行政改革走向合作性的網(wǎng)絡(luò)化治理時(shí)代背景下，加強(qiáng)我國(guó)政府跨部門(mén)知識(shí)共享研究，尋求促進(jìn)跨部門(mén)知識(shí)共享的有效策略顯得極為迫切。基于此背景，本文運(yùn)用實(shí)證研究法，通過(guò)對(duì)武漢、佛山、昆明等市政府跨部門(mén)知識(shí)共享活動(dòng)的實(shí)證調(diào)研，較為全面地梳理出地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享的實(shí)踐特征，深入地剖析

了當(dāng)前地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享不足的主要成因，進(jìn)而提出促進(jìn)政府跨部門(mén)知識(shí)共享的策略，以期提升政府跨部門(mén)知識(shí)共享能力和合作治理能力。

一、地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享的實(shí)踐特征

通過(guò)法律和行政手段，政府可獲取和利用經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)領(lǐng)域的大量數(shù)據(jù)、信息，并生產(chǎn)出公共治理所需要的各類知識(shí)體系，如各類規(guī)章制度、政策、規(guī)劃和執(zhí)行方案等。從知識(shí)管理的視角，政府可被視為包括信息和數(shù)據(jù)在內(nèi)的一系列知識(shí)的集合體。但傳統(tǒng)的功能化組織設(shè)計(jì)和分權(quán)化改革造成的機(jī)構(gòu)裂化，導(dǎo)致公共事務(wù)治理有關(guān)的各類信息和知識(shí)也被分割在不同部門(mén)中，如環(huán)境治理、公共項(xiàng)目的規(guī)劃等。知識(shí)碎片化現(xiàn)象突出，各專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)使用不足的情況相當(dāng)普遍，直接導(dǎo)致治理中的協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作舉步維艱。知識(shí)共享，從互動(dòng)的角度，指在一定的知識(shí)共享制度框架下，行為者之間進(jìn)行的以知識(shí)（包括經(jīng)驗(yàn)、技能、訣竅）為主題的互動(dòng)過(guò)程。[2](p11-38)跨部門(mén)知識(shí)共享，就是為了實(shí)現(xiàn)需多個(gè)部門(mén)協(xié)作完成的共同目標(biāo)，知識(shí)共享主體雙方借助多元化的渠道不斷推動(dòng)信息和知識(shí)等在部門(mén)之間的流動(dòng)和融合的過(guò)程，涉及共享的知識(shí)類型、共享的實(shí)現(xiàn)方式、主體參與動(dòng)機(jī)和共享強(qiáng)度等要素。在此，根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，從共享的知識(shí)類型、知識(shí)共享主體的參與動(dòng)機(jī)、知識(shí)共享的實(shí)現(xiàn)方式、知識(shí)共享的強(qiáng)度等維度刻畫(huà)地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享的現(xiàn)實(shí)特征。

（一）政府跨部門(mén)共享知識(shí)類型側(cè)重于工作經(jīng)驗(yàn)和工作方法。

根據(jù)外在顯示形式的不同，知識(shí)往往被分為顯性知識(shí)和隱性知識(shí)。顯性知識(shí)能用文字和數(shù)字表達(dá)出來(lái)，易于以硬數(shù)據(jù)的形式交流和分享，是可制度化可編輯的知識(shí)，現(xiàn)實(shí)形態(tài)包括各類規(guī)章制度、工作程序和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)類的知識(shí)。而隱性知識(shí)通常更為個(gè)性化且難以程序化，和某一特定情境相關(guān)，具體的實(shí)踐形態(tài)包括工作技能、技巧、工作經(jīng)驗(yàn)和方法等。隱性知識(shí)占據(jù)著知識(shí)總量當(dāng)中的絕對(duì)主體地位。調(diào)研顯示，73.8%的受訪公務(wù)員認(rèn)為，引領(lǐng)性、創(chuàng)新性工作經(jīng)驗(yàn)是政府部門(mén)中最常見(jiàn)的共享內(nèi)容，65.4%的受訪公務(wù)員認(rèn)為高效率的工作方法是知識(shí)共享的主要內(nèi)容。由此可見(jiàn)，在政府跨部門(mén)交流中，共享的知識(shí)內(nèi)容緊密?chē)@工作而展開(kāi)，工作經(jīng)驗(yàn)和工作方法的互動(dòng)交流和相互學(xué)習(xí)有助于以更有效的方式完成協(xié)作目標(biāo)，從而提升整體的工作績(jī)效。

（二）跨部門(mén)知識(shí)共享方式多元化。

知識(shí)共享的實(shí)現(xiàn)方式，也被稱作知識(shí)共享渠道，是作為知識(shí)共享客體“知識(shí)”與知識(shí)共享主體“人”之間的連接紐帶。

調(diào)查顯示，政府橫向不同部門(mén)之間通過(guò)多元化的渠道進(jìn)行知識(shí)交流與共享。一般來(lái)說(shuō)，既有傳統(tǒng)的制度化的交流機(jī)制，如有多部門(mén)共同參加的聯(lián)席會(huì)議制度和組織培訓(xùn)；也有基于人際交往的知識(shí)共享和交流，如跨部門(mén)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；也有利用互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)技術(shù)而進(jìn)行的更為迅捷的信息和知識(shí)共享，如政府電子政務(wù)公共平臺(tái)、虛擬社區(qū)和移動(dòng)咨詢。調(diào)研顯示，電子政務(wù)公共平臺(tái)、跨部門(mén)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和組織培訓(xùn)在目前被公務(wù)員認(rèn)為是日常工作中最為普遍運(yùn)用的跨部門(mén)知識(shí)共享的主要形式。電子政務(wù)公共平臺(tái)是國(guó)家推進(jìn)信息化建設(shè)的直接產(chǎn)物，其旨在解決政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同水平不高的問(wèn)題。組織培訓(xùn)也是一種通過(guò)制度化的培訓(xùn)機(jī)制，促進(jìn)協(xié)作部門(mén)之間的信息和知識(shí)交流與共享。這反映出當(dāng)前政府跨部門(mén)知識(shí)共享總體表現(xiàn)出制度化促進(jìn)的特征。

（三）公職人員參與知識(shí)共享動(dòng)機(jī)主要基于互惠支持。

政府跨部門(mén)知識(shí)共享最終發(fā)生于不同個(gè)體之間的信息和知識(shí)交流。現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)從不同的理論視角對(duì)個(gè)體參與知識(shí)共享動(dòng)機(jī)和行為加以解釋。經(jīng)濟(jì)交換理論認(rèn)為，個(gè)人行為受理性的自我利益引導(dǎo)，人們進(jìn)行知識(shí)共享的動(dòng)機(jī)在于人們參與知識(shí)共享所獲得或感知的經(jīng)濟(jì)利益大于其實(shí)施行為的成本。社會(huì)交換理論則認(rèn)為，人們社會(huì)交往的動(dòng)機(jī)和行為往往體現(xiàn)出社會(huì)交換的特征和過(guò)程，它是一種沒(méi)有明確定義價(jià)值的、內(nèi)在的獎(jiǎng)勵(lì)，[3](p92-96)未來(lái)的互惠預(yù)期、社會(huì)關(guān)系的拓展和獲得他人的認(rèn)可和承諾的好處則構(gòu)成人們?cè)敢鈪⑴c知識(shí)共享的主要?jiǎng)訖C(jī)。[4]經(jīng)濟(jì)交換理論和社會(huì)交換理論同樣可以解釋政府組織人員的知識(shí)共享動(dòng)機(jī)和行為。

調(diào)查顯示，公職人員參與跨部門(mén)知識(shí)共享的首要?jiǎng)訖C(jī)源于部門(mén)間的相互支持，有76.9%的受訪公務(wù)員認(rèn)為獲得部門(mén)間的相互支持是推動(dòng)其積極參與跨部門(mén)知識(shí)共享的重要而且是首要的動(dòng)機(jī)。其次是高效完成工作，有75.3%的受訪公務(wù)員認(rèn)為參與跨部門(mén)知識(shí)共享是出于高效完成工作的需要。此

外，拓展人際網(wǎng)絡(luò)也得到了66.3%的受訪公務(wù)員的認(rèn)可。而經(jīng)濟(jì)性動(dòng)機(jī)如獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)則被認(rèn)為是最不重要的參與知識(shí)共享的動(dòng)機(jī)。調(diào)研結(jié)果表明，在當(dāng)前的政府實(shí)踐中，社會(huì)交往中的非經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)對(duì)政府公務(wù)員跨部門(mén)知識(shí)共享行為中更具有解釋力。公務(wù)員參與跨部門(mén)知識(shí)共享，主要在于獲得互惠支持和拓展自身的人際網(wǎng)絡(luò)，從而更高效地履行自身的職責(zé)，完成自己的工作目標(biāo)。

（四）政府跨部門(mén)間知識(shí)共享強(qiáng)度處于中等水平。

知識(shí)共享強(qiáng)度主要通過(guò)知識(shí)共享主體雙方知識(shí)交流和共享的頻次加以反映。一定時(shí)間內(nèi)頻次越高，意味著知識(shí)共享強(qiáng)度越強(qiáng)，反之則越弱。因此，把握部門(mén)間知識(shí)共享強(qiáng)度客觀上能夠真實(shí)反映我國(guó)政府組織跨部門(mén)知識(shí)共享現(xiàn)狀，為進(jìn)一步探討其知識(shí)共享不足的動(dòng)因提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。本文運(yùn)用三個(gè)題項(xiàng)對(duì)部門(mén)間知識(shí)共享強(qiáng)度進(jìn)行測(cè)量，分別是“部門(mén)間的知識(shí)交流情況”、“本部門(mén)提供信息和知識(shí)的主動(dòng)程度”和“合作部門(mén)間針對(duì)工作思路、方式和經(jīng)驗(yàn)的交流”。

測(cè)量結(jié)果顯示，政府整體跨部門(mén)的知識(shí)共享處于一般水平。無(wú)論是合作部門(mén)間的知識(shí)交流情況、本部門(mén)提供信息和知識(shí)的主動(dòng)程度以及合作部門(mén)針對(duì)工作方式、思路與經(jīng)驗(yàn)的交流，均值都在3-3.1之間，頻數(shù)分布穩(wěn)定。表明部門(mén)對(duì)于信息和知識(shí)的提供在合作情境下并未表現(xiàn)出積極主動(dòng)的態(tài)度，更多處于被動(dòng)的知識(shí)接受狀態(tài)。而部門(mén)間針對(duì)工作思路、方式和經(jīng)驗(yàn)的交流也處于一般水平，知識(shí)共享并不足夠和充分。顯然，當(dāng)前政府部門(mén)之間的知識(shí)共享狀況尚無(wú)法有效滿足社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域日益普遍的跨部門(mén)合作治理需求，不利于提升決策績(jī)效水平和公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新

二、地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享不足的成因分析

為深入分析受訪者對(duì)于地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享不足成因的看法，本文實(shí)證調(diào)研分為兩個(gè)階段，第一階段，選取部分武漢大學(xué)MPA學(xué)員進(jìn)行訪談，初步得到了政府跨部門(mén)知識(shí)共享不足的11項(xiàng)成因；第二階段，以第一階段獲得的11項(xiàng)成因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)計(jì)調(diào)研問(wèn)卷，選取武漢、昆明、佛山市政府的多個(gè)政府部門(mén)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)研，獲得有效問(wèn)卷512份。對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行隸屬度分析的結(jié)果表明，地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享不足的主要成因表現(xiàn)為：

（一）政府官員缺乏知識(shí)管理和共享的理念。

調(diào)查結(jié)果顯示，有358位受訪公務(wù)員認(rèn)為“政府官員缺乏知識(shí)管理和共享的理念”是造成政府跨部門(mén)知識(shí)共享不足的主要原因，隸屬度值0.699219，在所有選項(xiàng)中排在第一位。

知識(shí)管理是全球化、知識(shí)化和信息化背景下網(wǎng)絡(luò)新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新興的管理理念與方法，強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)信息和知識(shí)的獲取、分享、整合、存取和創(chuàng)新等過(guò)程，達(dá)到推動(dòng)組織知識(shí)持續(xù)創(chuàng)新的最終目的，提高組織的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。政府官員知識(shí)管理理念的匱乏，意味著不能充分理解向其他部門(mén)獲取信息和知識(shí)確保決策有效的必要性；也不了解是否有必要或何時(shí)與其他部門(mén)共享自身所擁有的信息和知識(shí)，無(wú)法充分獲悉知識(shí)共享與管理可能為組織帶來(lái)的收益；也缺乏必要的知識(shí)管理機(jī)制確保知識(shí)的獲取、分享、整合和創(chuàng)新。在實(shí)踐中，這通常會(huì)導(dǎo)致一些重大事項(xiàng)決策方案未經(jīng)調(diào)研論證，或情況不明、論證討論不充分而引發(fā)的決策失誤；或者對(duì)跨部門(mén)任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效協(xié)作，疏于對(duì)問(wèn)題的總結(jié)、分析、調(diào)整而出現(xiàn)的執(zhí)行低效的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共事務(wù)的治理日趨復(fù)雜而多變，單一政府部門(mén)普遍缺乏加強(qiáng)有效治理所必需的多維知識(shí)和能力結(jié)構(gòu)，因此，逐步樹(shù)立知識(shí)管理和共享的理念，加強(qiáng)政府內(nèi)部以及和其他公共組織間的跨部門(mén)知識(shí)共享和協(xié)作將是全面提升政府公共治理能力的必由之路。

（二）橫向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。

調(diào)查結(jié)果顯示，有335位受訪公務(wù)員認(rèn)為“橫向協(xié)調(diào)溝通機(jī)制不健全”是造成知識(shí)共享不足的主要原因，隸屬度值0.654297，在所有選項(xiàng)中排在第二位。

我國(guó)政府的組織體制按照功能化的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)，在縱向結(jié)構(gòu)上實(shí)行嚴(yán)格的層級(jí)管理，橫向結(jié)構(gòu)上實(shí)行專業(yè)化分工，呈現(xiàn)出規(guī)范性、穩(wěn)定性和科層化的組織特性。這種典型的科層制的組織體系權(quán)力集中、統(tǒng)一指揮和分工明晰，然而，伴隨著社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜多變，這種條塊分割的組織體制的弊端日益凸顯。嚴(yán)密的層級(jí)控制和權(quán)力集中使得上下縱向溝通困難，過(guò)細(xì)的專業(yè)分工使得橫向協(xié)調(diào)事務(wù)日益增多。官僚組織的水平化形成的專業(yè)職能不可避免地會(huì)給不同部門(mén)間的知識(shí)共享造成障礙，因?yàn)椴煌牟块T(mén)職能目標(biāo)、責(zé)任、需求、工作流程以及期待千差萬(wàn)別，這些不同也將部門(mén)間的利益逐漸條塊分割

對(duì)應(yīng)起來(lái)[5](p337-349)。由此，橫向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有必要加以完善。實(shí)踐中，為了滿足復(fù)雜公共事務(wù)治理的需求，我國(guó)政府逐步在健全正式的多部門(mén)橫向協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，力求促進(jìn)多部門(mén)間的信息和知識(shí)交流，促進(jìn)跨部門(mén)協(xié)作任務(wù)的有效完成。處于較高組織層級(jí)，這類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大多以領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)的形式成立，針對(duì)某一領(lǐng)域的問(wèn)題加強(qiáng)決策協(xié)同和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。譬如，國(guó)家能源委員會(huì)是由發(fā)改委、財(cái)政、商務(wù)、國(guó)土環(huán)境、交通、水利、科技、工信部等部委高層組成的能源領(lǐng)域的最高決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。然而，對(duì)于承擔(dān)執(zhí)行職責(zé)的基層政府而言，部門(mén)與部門(mén)之間的橫向溝通協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題依然未得到有效的解決?；诠ぷ餍枨蟮目绮块T(mén)交流往往依賴制度化的正式公函，費(fèi)時(shí)長(zhǎng)，信息傳遞不及時(shí)，再加上缺乏垂直層級(jí)的職權(quán)影響，以及部門(mén)化的利益思考和行為，導(dǎo)致對(duì)其他部門(mén)的信息和知識(shí)需求未能及時(shí)有效地作出回應(yīng)，這直接影響到跨部門(mén)信息和知識(shí)獲取的及時(shí)性和完整性。因此，調(diào)研表明，橫向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全依然被認(rèn)為是導(dǎo)致跨部門(mén)知識(shí)共享不足的第二大原因。

（三）跨部門(mén)知識(shí)共享激勵(lì)機(jī)制缺失。

調(diào)查結(jié)果顯示，有318位受訪公務(wù)員認(rèn)為“跨部門(mén)知識(shí)共享的激勵(lì)機(jī)制缺失”是造成知識(shí)共享不足的主要原因，隸屬度值0.621094，在所有選項(xiàng)中排在第三位。

跨部門(mén)合作中的知識(shí)共享活動(dòng)最終依賴部門(mén)參與者個(gè)體的動(dòng)機(jī)和行為。參與者知識(shí)共享動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈，在知識(shí)共享過(guò)程中越傾向于表現(xiàn)積極主動(dòng)的知識(shí)共享行為，反之，則知識(shí)共享行為越被動(dòng)消極。根據(jù)社會(huì)認(rèn)知理論，組織層面上影響參與者知識(shí)共享動(dòng)機(jī)的因素是多方面的，如組織氛圍和組織激勵(lì)等，其中，實(shí)施跨部門(mén)知識(shí)共享激勵(lì)顯然是激發(fā)個(gè)體參與知識(shí)共享動(dòng)機(jī)和行為的主要因素。[6](p18-19)我國(guó)政府現(xiàn)有的績(jī)效考核制度以橫向的各個(gè)部門(mén)作為被考核對(duì)象，以各部門(mén)職能目標(biāo)為基礎(chǔ)，依據(jù)其年度關(guān)鍵任務(wù)目標(biāo)的完成和崗位主要職責(zé)的履行程度予以考核，并實(shí)施相應(yīng)的物質(zhì)激勵(lì)和榮譽(yù)激勵(lì)。而在參與復(fù)雜公共事務(wù)治理需要的跨部門(mén)合作時(shí)，由于缺乏剛性的考核機(jī)制和考核業(yè)績(jī)目標(biāo)的約束，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)及其成員卻往往缺乏有效的激勵(lì)，跨部門(mén)知識(shí)共享動(dòng)力不足。伴隨著越來(lái)越多的跨部門(mén)公共治理事務(wù)的開(kāi)展，有必要建立跨部門(mén)知識(shí)共享的公共監(jiān)察和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，以此考核成績(jī)作為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)晉升的重要參考依據(jù)。

（四）綜合信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的共享平臺(tái)建設(shè)不足。

調(diào)查結(jié)果顯示，有284位受訪公務(wù)員認(rèn)為“綜合信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的共享平臺(tái)建設(shè)不足”是造成跨部門(mén)知識(shí)共享不足的主要原因，隸屬度值0.554688，在所有選項(xiàng)中排在第四位。

信息技術(shù)的快速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得信息的搜集、整理、加工、分析和傳輸變得更為便利。促進(jìn)部門(mén)之間的信息和知識(shí)共享以挖掘信息和知識(shí)資源的價(jià)值成為全世界范圍內(nèi)政府管理創(chuàng)新的重要工具。在席卷世界的信息化和知識(shí)化浪潮下，我國(guó)各級(jí)政府充分利用信息技術(shù)發(fā)展的契機(jī)，加大資源投入力度加快建設(shè)和發(fā)展電子政務(wù)，促進(jìn)不同政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享和信息交流，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和服務(wù)融合，在電子政務(wù)建設(shè)領(lǐng)域取得了較大的進(jìn)展。然而，實(shí)踐中，地方政府電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)各自為政和信息孤島問(wèn)題依然存在，不同政府部門(mén)在其業(yè)務(wù)活動(dòng)中采用不同的硬件、軟件、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)[7](p61-65)，信息平臺(tái)架構(gòu)不同，兼容性不高，信息難以有效整合。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前許多政府部門(mén)的IT業(yè)務(wù)往往采用外包的形式，外包服務(wù)商可能沒(méi)有很好地編寫(xiě)和保存信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)規(guī)范細(xì)節(jié)，也會(huì)導(dǎo)致后期信息系統(tǒng)整合困難。因此，有必要進(jìn)一步健全以電子政務(wù)公共平臺(tái)為主體的信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)的建設(shè)。

（五）整體政府知識(shí)管理戰(zhàn)略規(guī)劃缺失。

調(diào)查結(jié)果顯示，有263位受訪公務(wù)員認(rèn)為“政府知識(shí)管理戰(zhàn)略規(guī)劃缺失”是造成跨部門(mén)知識(shí)共享不足的主要原因，隸屬度值0.513672，在所有選項(xiàng)中排在第五位。

政府組織體系龐大而復(fù)雜，縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制，橫向部門(mén)林立。信息和知識(shí)能否以及在什么層次和在多大范圍內(nèi)進(jìn)行系統(tǒng)化的編碼、存儲(chǔ)、運(yùn)用在很大程度上決定了跨部門(mén)知識(shí)共享的廣度和深度。而知識(shí)管理戰(zhàn)略規(guī)劃正是對(duì)組織內(nèi)外信息和知識(shí)資源進(jìn)行系統(tǒng)化管理的一系列戰(zhàn)略、策略、方法和工具的集合，通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃及其一系列制度安排，能夠有效將公共治理不同環(huán)節(jié)涉及的信息和知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)化的編碼、存儲(chǔ)、共享和運(yùn)用，提升不同政府層次不同部門(mén)人員獲取和利用信息和知識(shí)的能力。調(diào)研顯示，目前基于業(yè)務(wù)協(xié)同的基層政府知識(shí)共享更

多地依托于兩種載體展開(kāi)，一是依托于組織內(nèi)部的信息系統(tǒng)建設(shè)促進(jìn)信息和知識(shí)在其內(nèi)部的交流和共享，主要是政府OA系統(tǒng)的建設(shè)；二是依托于各類政府網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)各類政務(wù)信息、業(yè)務(wù)審批事項(xiàng)和政策傳遞的公開(kāi)化、透明化，以此促進(jìn)政府和社會(huì)主體之間的知識(shí)互動(dòng)和傳遞。調(diào)研顯示，圍繞復(fù)雜的公共治理問(wèn)題，政府不同部門(mén)之間能夠展開(kāi)一定的信息和知識(shí)交流，但自發(fā)性和主動(dòng)性的跨組織知識(shí)共享明顯不足，知識(shí)共享的頻次也處于一般水平。因此，要從根本上改善基層政府跨部門(mén)知識(shí)共享不足的現(xiàn)狀，有必要立足于組織全局視角，綜合考慮復(fù)雜的職能、制度和技術(shù)因素的基礎(chǔ)上建構(gòu)整體性政府知識(shí)管理系統(tǒng)建設(shè)，作為一個(gè)整體性的有機(jī)系統(tǒng)，它既應(yīng)包括政府部門(mén)自身的知識(shí)管理系統(tǒng)建設(shè)，政府部門(mén)之間的知識(shí)共享和傳播、政府與社會(huì)主體之間的知識(shí)互動(dòng)與傳遞，制定中長(zhǎng)期的跨部門(mén)知識(shí)管理和共享戰(zhàn)略，促進(jìn)不同政府機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和協(xié)同規(guī)劃。因而，政府高層對(duì)于知識(shí)共享的支持以及IT策略在其中的應(yīng)用對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃顯得至關(guān)重要。[8](p105-122)

三、地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享的促進(jìn)策略

政府跨部門(mén)知識(shí)共享活動(dòng)無(wú)疑具有知識(shí)共享活動(dòng)的共性運(yùn)作特點(diǎn)，而政府自身的組織特性、制度、技術(shù)和文化等因素進(jìn)一步加劇了跨部門(mén)知識(shí)共享的難度?；谝陨弦蛩氐姆治?，促進(jìn)地方政府跨部門(mén)知識(shí)共享活動(dòng)的開(kāi)展可采取以下主要舉措：

（一）樹(shù)立知識(shí)管理和共享理念，為跨部門(mén)知識(shí)共享提供理念支撐。

世界銀行早在2001年在北京發(fā)布報(bào)告《中國(guó)與知識(shí)經(jīng)濟(jì)：把握21世紀(jì)》，報(bào)告認(rèn)為，知識(shí)和信息正在成為全球競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，在全球化的開(kāi)放環(huán)境中，提升駕馭全球知識(shí)經(jīng)濟(jì)的能力，中國(guó)政府需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)多部門(mén)的行動(dòng)，建構(gòu)與之相適應(yīng)的制度、治理模式與基礎(chǔ)設(shè)施?？梢?jiàn)，將知識(shí)和信息視為提升政府綜合競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵要素，向知識(shí)管理與共享的理念的轉(zhuǎn)變已成為政府制度和治理模式創(chuàng)新和行為方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在推動(dòng)力。這一理念的匱乏，不僅會(huì)阻礙組織的智力資源得到最大程度地開(kāi)發(fā)和使用，不利于組織內(nèi)現(xiàn)有知識(shí)存量的激活和高效利用，而且阻礙更大范圍內(nèi)知識(shí)的共享和整合，影響跨部門(mén)協(xié)作任務(wù)的有效完成和復(fù)雜的公共事務(wù)治理活動(dòng)的開(kāi)展。20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)廣泛興起了一股持續(xù)的政府變革與創(chuàng)新的浪潮，其主要舉措就是通過(guò)引進(jìn)商業(yè)管理的技術(shù)和方法來(lái)提升政府績(jī)效，從而更高效地回應(yīng)外部公共事務(wù)的治理需求。政府知識(shí)管理模式也被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)順應(yīng)快速發(fā)展和日益復(fù)雜的外部環(huán)境變遷的重要管理創(chuàng)新。因此，樹(shù)立知識(shí)共享和管理的理念，意味著政府決策制定和執(zhí)行運(yùn)作應(yīng)建立在知識(shí)資源的獲取、共享、整合和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，最大化地挖掘組織內(nèi)外的信息和知識(shí)資源，更加科學(xué)地制定決策和選擇行動(dòng)，從而提高組織整體知識(shí)管理和業(yè)務(wù)協(xié)同的能力。

（二）制定政府知識(shí)管理的戰(zhàn)略規(guī)劃，為跨部門(mén)知識(shí)共享提供頂層設(shè)計(jì)。

跨部門(mén)知識(shí)共享是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的，涉及組織、人、技術(shù)等多個(gè)要素的有機(jī)體系。對(duì)于科層制的政府組織而言，其權(quán)威與權(quán)力都集中在更高一層的管理層級(jí)上。從某個(gè)角度來(lái)講，科層制的“唯上”傾向，使得科層制變革動(dòng)力往往來(lái)自于上層壓力。因此，創(chuàng)新政府知識(shí)管理模式，促進(jìn)政府行為方式的轉(zhuǎn)變，必須依賴于政府知識(shí)管理系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃?？茖W(xué)合理的戰(zhàn)略規(guī)劃能夠?yàn)榭绮块T(mén)知識(shí)管理和共享提供了總體方向、實(shí)施原則、戰(zhàn)略重點(diǎn)、具體的行動(dòng)方案和執(zhí)行策略。根據(jù)知識(shí)管理活動(dòng)的內(nèi)容和特點(diǎn)，組織知識(shí)共享戰(zhàn)略是組織知識(shí)管理戰(zhàn)略中不可分割的一個(gè)有機(jī)組成部分。

如前所述，當(dāng)前基層政府跨部門(mén)知識(shí)共享不足，一定程度上源于戰(zhàn)略層面上對(duì)跨部門(mén)知識(shí)管理和共享缺乏前瞻性的規(guī)劃和相應(yīng)的制度安排。因此，戰(zhàn)略層面上有必要研究制定基于整體性政府框架下的知識(shí)管理和共享規(guī)劃，不僅強(qiáng)調(diào)政府各部門(mén)知識(shí)的搜尋、存儲(chǔ)、交流、分析和運(yùn)用，而且也用以指導(dǎo)跨部門(mén)知識(shí)選擇、共享和協(xié)調(diào)運(yùn)用，從而共同致力于跨部門(mén)合作治理任務(wù)的完成。此外，政府部門(mén)還需要加快制定一系列有關(guān)促進(jìn)跨部門(mén)政府信息和知識(shí)資源共享法律、政策和制度，[10](p61-65)減少合作關(guān)系構(gòu)建中的風(fēng)險(xiǎn)和建立信任。一方面，需要法律、法規(guī)和政策對(duì)政府部門(mén)知識(shí)共享行為加以約束，明確政府部門(mén)必須提供和應(yīng)該提供的用以共享的信息范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及各相關(guān)主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)；另一方面，也應(yīng)出臺(tái)政策保障參與信息提供部門(mén)的合法權(quán)益，保障信息共享過(guò)程中的信息隱私和信息安全。由此，才能為政府信息和知

識(shí)資源共享建立完善的法律和政策保障機(jī)制。

（三）完善橫向溝通機(jī)制，為跨部門(mén)知識(shí)共享提供機(jī)制保障。

權(quán)力的高度集中化對(duì)多部門(mén)組織的跨部門(mén)邊界的知識(shí)共享具有很大程度的負(fù)面影響。科層制的功能化的組織架構(gòu)加劇了部門(mén)化傾向?qū)е鹿蚕韯?dòng)力缺乏。[11](p171-190)組織理論和調(diào)研實(shí)踐都清晰地反映出，橫向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全是導(dǎo)致跨部門(mén)知識(shí)共享不足的重要原因。首先，可以借鑒矩陣式管理經(jīng)驗(yàn)，成立跨部門(mén)知識(shí)共享的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。矩陣式組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是在職能式垂直組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增加了橫向的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，結(jié)合了職能式與事業(yè)部式兩類組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)。通過(guò)矩陣式組織架構(gòu)，可建構(gòu)基于工作任務(wù)的跨部門(mén)知識(shí)共享團(tuán)隊(duì)，根據(jù)任務(wù)性質(zhì)從而把不同部門(mén)的人通過(guò)正式的橫向組織機(jī)制集中到一起交流學(xué)習(xí)，以促進(jìn)跨部門(mén)的知識(shí)交流與共享。其次，可在組織設(shè)置專門(mén)的知識(shí)主管職位，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)來(lái)自橫向部門(mén)的信息和知識(shí)需求，確?？绮块T(mén)知識(shí)共享活動(dòng)能夠順暢運(yùn)作。主管可以通過(guò)親自參與、行政命令以及非正式的指導(dǎo)對(duì)組織間知識(shí)共享加以幫助。[12](p121-133)再次，在橫向合作部門(mén)之間倡導(dǎo)形成非正式的任務(wù)小組，通過(guò)培育基于信任的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，逐步形成開(kāi)放、包容、溝通和交流的學(xué)習(xí)氛圍，以促進(jìn)不同部門(mén)之間隱性知識(shí)的分享和創(chuàng)新。

（四）健全跨部門(mén)知識(shí)共享激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造有利于知識(shí)共享的組織文化。

從根本上講，參與知識(shí)共享活動(dòng)的主體的動(dòng)機(jī)和意愿在很大程度上決定了跨部門(mén)知識(shí)共享的強(qiáng)度和質(zhì)量。而組織成員在做出對(duì)個(gè)人利益與組織利益方面的決策時(shí)是會(huì)受到組織的文化與價(jià)值觀念影響。[13](p242-261)組織文化無(wú)疑是影響參與知識(shí)共享活動(dòng)主體動(dòng)機(jī)和意愿的重要因素。Buckman Labs和M.Koskiniemi明確指出，“一個(gè)組織在知識(shí)共享和組織學(xué)習(xí)上取得成功的因素，90%源于正確的組織文化”。而政府組織相對(duì)封閉的組織文化，以及部門(mén)之間潛在的利益沖突，使得政府部門(mén)的知識(shí)共享不可能主動(dòng)、自覺(jué)地發(fā)生。

研究發(fā)現(xiàn)，在基于績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)系統(tǒng)下，組織內(nèi)部成員分享知識(shí)的意愿是增強(qiáng)的。[14](p370-385)針對(duì)地方政府公務(wù)員參與知識(shí)共享動(dòng)機(jī)的調(diào)研結(jié)果顯示，作為理性人，公務(wù)員參與知識(shí)共享首先是為了高效地完成跨部門(mén)的合作任務(wù)。因此，有必要建立基于任務(wù)績(jī)效的跨部門(mén)知識(shí)共享考核激勵(lì)，明確參與信息和知識(shí)共享的多部門(mén)角色和各自責(zé)任，激勵(lì)多部門(mén)在合作治理過(guò)程中積極參與信息、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和方法等的交流，尋求更有效地途徑解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其次，作為“社會(huì)人”意義上的個(gè)體，公務(wù)員在組織中期望構(gòu)建良好的伙伴關(guān)系，獲得互惠性支持和工作中他人的尊重等心理愿景。調(diào)研結(jié)果顯示，公務(wù)員參與跨部門(mén)知識(shí)共享的其他動(dòng)機(jī)包括拓展人際網(wǎng)絡(luò)、獲得部門(mén)間相互支持和贏得同事尊重等。遵循這一驅(qū)動(dòng)力，政府應(yīng)努力構(gòu)建開(kāi)放、信任、尊重和相互支持的組織文化，培育基于信任的部門(mén)間社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，激勵(lì)公職人員在協(xié)作性任務(wù)完成過(guò)程中借助會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)以及面對(duì)面的交流等多元化的渠道進(jìn)行跨部門(mén)的信息和知識(shí)共享，使其從中獲得工作成就感、認(rèn)同感和自我滿足感。

（五）健全基于云計(jì)算的電子政務(wù)公共平臺(tái)，為跨部門(mén)知識(shí)共享提供技術(shù)保障。

我國(guó)政府組織條塊分割的組織管理體制增加了跨區(qū)域、跨部門(mén)和跨層級(jí)的信息和知識(shí)共享的難度，而電子政務(wù)公共平臺(tái)的建設(shè)有助于降低信息和知識(shí)共享成本，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息化平臺(tái)建設(shè)的集約化運(yùn)營(yíng)。因此，完善電子政務(wù)公共平臺(tái)是直接關(guān)系到信息和知識(shí)能否得到集約化和高效化應(yīng)用的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，是促進(jìn)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)信息知識(shí)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐體系。伴隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，我國(guó)各地方政府的電子政務(wù)建設(shè)已取得較大的進(jìn)展，但各自為政和信息孤島問(wèn)題依然比較突出。當(dāng)前，有必要充分利用新一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)云計(jì)算的虛擬化、高可靠性、通用性和高擴(kuò)展性等優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)政府基于云計(jì)算的電子政務(wù)公共平臺(tái)建設(shè)中的頂層設(shè)計(jì)，提高基礎(chǔ)設(shè)施資源的利用率，減少重復(fù)浪費(fèi)。2013年2月，工業(yè)和信息化部已發(fā)布了《基于云計(jì)算的電子政務(wù)公共平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)指南》，要求將新一代信息技術(shù)“云計(jì)算”與電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊密結(jié)合在一起，明確鼓勵(lì)、指導(dǎo)各地方政府開(kāi)展電子政務(wù)公共平臺(tái)建設(shè)。具體運(yùn)作層面，一方面要加強(qiáng)電子政務(wù)公共平臺(tái)的軟硬件整合，技術(shù)平臺(tái)的搭建應(yīng)統(tǒng)一，從而擴(kuò)大參與信息和知識(shí)共享的范圍，不僅支撐各部門(mén)自身的應(yīng)用發(fā)展，而且也促進(jìn)跨部門(mén)的信息和知識(shí)共享。另一方面，應(yīng)統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)和知識(shí)庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)能夠

以統(tǒng)一和結(jié)構(gòu)化的方式進(jìn)行編碼、存儲(chǔ)、檢索和利用，從而促進(jìn)跨部門(mén)的知識(shí)共享活動(dòng)的有效開(kāi)展。例如，美國(guó)的聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會(huì)早在1994年就通過(guò)并發(fā)布了第一代地理元數(shù)據(jù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)來(lái)促進(jìn)地理數(shù)據(jù)的協(xié)同開(kāi)發(fā)、使用、共享和分發(fā)。

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責(zé)任編輯 申華

D63-39

A

1003-8477（2015）11-0032-07

常荔（1976—），女，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士。謝淼（1992—），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生。

國(guó)家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目“公共組織跨部門(mén)知識(shí)共享機(jī)理、績(jī)效激勵(lì)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制重塑研究”（71503193）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公共組織跨單位知識(shí)共享對(duì)公共組織合作績(jī)效的影響機(jī)理研究”（14JYC630002）。