地方政府性債務的形成機理與對策研究

陳文婷

（安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院，安徽蚌埠233030）

摘要：近年來，地方政府性債務發(fā)展迅速，債務規(guī)模不斷增加，加上對地方債的管理不當，透明度不高，體制不健全等原因，地方政府性債務問題越來越突出。立足于《國務院關(guān)于加強地方政府性債務的意見》突出強調(diào)的“規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險”這一主題，對地方政府性債務的形成機理問題作出了進一步分析，并提出了相應的對策建議來促進其規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府性債務；預算軟約束；轉(zhuǎn)移支付；預算管理

一、我國地方政府性債務的現(xiàn)狀

（一）地方政府性債務的產(chǎn)生

1994年我國實行分稅制改革，我國向著更加規(guī)范、合理，更能很好地適應市場經(jīng)濟發(fā)展的財政體制邁進，中央的財政緊張得到相應的緩解。與此同時，隨著放權(quán)讓利的改革，地方政府擁有一定的自主權(quán)，出現(xiàn)了財政不平衡和舉債融資的可能，造成了地方政府財政不斷緊張，債務不斷積累，這也說明地方政府債務是內(nèi)置于實行財政分權(quán)改革的經(jīng)濟體中的。[1]

（二）地方政府性債務的發(fā)展：融資平臺的興起

2008年爆發(fā)的世界性金融危機，我國中央政府為了保障長期的經(jīng)濟增長，實行了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。各地政府在落實4萬億投資計劃的過程中，地方的配套資金也出現(xiàn)了一定程度的資金缺口。因此，2009年3月中國人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》，地方性政府平臺得到了快速的發(fā)展，根據(jù)央行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年5月底，地方政府融資平臺的總負債規(guī)模達到5.26萬億元。截止2011年末，全國共擁有地方政府融資平臺10468家，平臺貸款余額9.1萬億元。第一，地方政府融資平臺與生俱來的行政色彩使風險很容易轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行上；第二，地方政府融資平臺充足的固定資產(chǎn)投資，同時背負著高負債率，加上本身的管理體制不健全，資金的償還能力并不高；第三信息不對稱使得銀行對地方政府融資平臺的風險評估和資金貸后管理變得相當困難；第四地方政府融資主要是一些投資周期長、資金需求量大、投資效益并不高的中長期投資目。一旦地方政府償債出現(xiàn)困難，就會危及整個金融體系的發(fā)展引發(fā)金融風險問題，也就引起了地方政府性債務的惡性循環(huán)。

（三）地方政府性債務規(guī)范發(fā)展：把地方債納入預算管理

根據(jù)2013年審計署對我國地方政府性債務的審計情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：截止2010年底，全國的地方政府性債務余額高達10.7萬億元，36個地方政府本級政府性債務的余額是3.41萬億元；而截止2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額為3.85萬億元，其中1.84萬是政府負有償還責任的債務，0.91萬億元是政府負有擔保責任的債務，1.1萬億元是其他相關(guān)的債務，比2010年增長了0.44萬億元，增長12.9%。地方政府性債務規(guī)模增長迅速，尤其體現(xiàn)在債務風險凸顯的省會城市上。36個地方政府本級有11個省本級和13個省會城市本級債務規(guī)模2012年比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務增長率超過20%，一時間地方政府債務再次引起關(guān)注。

2014年12月2日《國務院關(guān)于加強地方政府性債務的意見》把地方債納入預算管理的決定，突出強調(diào)了“規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險”這一主題，因此密切關(guān)注地方政府債務的發(fā)展并加強政府債務風險控制和監(jiān)管，采取相應的措施規(guī)范其發(fā)展，使其更好地為經(jīng)濟長期發(fā)展服務這一問題提上預算管理的日程。

二、地方政府性債務的形成機理分析

（一）現(xiàn)行經(jīng)濟體制導致的政府職能的“越位”、“缺位”

我國的經(jīng)濟體制是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制過渡發(fā)展的，我國地方政府性債務也相應帶有“轉(zhuǎn)軌”的性質(zhì)。

第一，我國市場經(jīng)濟發(fā)展不健全，市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟不是萬能的，在我國市場不能解決的問題，需要各級政府來分擔和承擔，在地方財政能力不足、融資渠道不暢通的的情況下，地方政府通過其他各種方式來融資，就會形成政府的或有負債。

第二，政府與市場的關(guān)系沒有合理劃分，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象嚴重。

第三，由于計劃經(jīng)濟政府管理的慣性因素，政府的宗旨不是“服務市場”，而是“替代市場”，突出表現(xiàn)為將政府的財政資金投資于大多數(shù)盈利性和競爭性項目，造成政府的財政負擔加劇，不得不通過各種融資渠道舉債，財政風險進一步加劇。

（二）現(xiàn)行財稅體制導致的財權(quán)與事權(quán)劃分不合理

1994年實行分稅制改革以來，財權(quán)重心上移，事權(quán)中心下放，是導致地方政府債務規(guī)模龐大的重要原因。

第一，政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分不清。一方面本該由中央政府負擔的項目，中央政府卻轉(zhuǎn)嫁給地方；另一方面本該由地方政府負擔的項目，中央政府卻越俎代庖，中央政府的這種“侵權(quán)”不僅造成了地方政府債務規(guī)模宏大，而且也為地方政府債務上移給中央政府找到了借口。

第二，地方政府的收入來源不足，難以滿足支出責任的需要。自從分稅制施行以來，地方政府的稅收主要是地方稅，收

入較少，穩(wěn)定性差，稅源零散，難以形成穩(wěn)定的地方稅完整體系。因此地方政府難以通過預算內(nèi)資金來應對高額的債務問題，借款舉債等預算外資金方式就成為政府的重要籌資渠道。

第三，均等化轉(zhuǎn)移支付比例小，是造成欠發(fā)達地區(qū)債務規(guī)模增加的重要原因。我國轉(zhuǎn)移性支付主要包括稅收返還、體制補助、專項撥款與一般性轉(zhuǎn)移支付。前兩項轉(zhuǎn)移支付不是均等化的轉(zhuǎn)移支付，但所占比例仍然不小。專項補助的政策性強，但專項轉(zhuǎn)移支付多了，在中央財力有限的情況下，必然相應的減少均衡性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付具有均等化轉(zhuǎn)移支付的能力，但是所占比例較少。

（三）現(xiàn)行投融資行為導致的政府財政機會主義

財政機會主義指的是為了實現(xiàn)預算管理的目標，政府采取預算外形式取代直接性支出來減少政策成本的方法。

第一，我國地方政府不允許地方政府發(fā)行公債，在地方政府財力有限的前提下，地方政府往往采取其他融資方式和變相舉債的方式，因此增加了政府財政風險。

第二，地方政府融資問題遲遲沒有提到日程，導致地方舉債在國家政策外的“禁區(qū)”進行，產(chǎn)生了大量的短期投機行為，同時增加了政府債務風險的隱蔽性，使地方政府性債務管理的有效水平下降。

（四）現(xiàn)行行政管理體制下地方干部任命和考核制度的弊端

第一，我國現(xiàn)行的行政管理體制相對于經(jīng)濟體制的發(fā)展來說是相對比較落后的，政府職能的越位與缺位嚴重，政府的考核指標不科學，不規(guī)范，各部門難以形成相互制約與激勵的體制。

第二，政府官員的風險意識薄弱，導致地方政府片面的追求政績觀與發(fā)展觀，為了在短期內(nèi)做出引人矚目的成績，必須突破原有的預算，而攤派和加征各種稅費會有損政府商譽，因此借款舉債就成為官員最佳的選擇方式。[3]

第三，為了追求個人政績觀，往往大量舉債融資來進行投資建設，盲目追求GDP的增長，干部的任命、任期制度的缺陷也使得地方政府千方百計隱藏債務，導致政府的債務規(guī)模越來越大。

（五）現(xiàn)行預算管理體制下的預算軟約束問題嚴重

第一，由于近年來地方政府大規(guī)模投資于基礎(chǔ)設施建設和城市建設，地方政府的債務規(guī)模急劇擴大，投資項目的選擇直接受地方的控制，因此會產(chǎn)生經(jīng)營風險，一旦地方出現(xiàn)財力支付困難很可能破產(chǎn)時，中央政府不可能不管，成為地方政府的最后擔保人，這就形成了政府預算軟約束的問題。

第二，對中央政府援助的預期使得地方政府把投資項目更多地投資于只對本地區(qū)居民受益的公共支出，而對具有外溢性的公共投資則較少關(guān)注。這就促使了地方政府投資項目的沖動，不考慮經(jīng)營風險的問題，大量舉債，一旦財力出現(xiàn)困難，就寄希望于中央政府。

三、地方政府性債務的風險防范與政策建議

針對我國地方政府性債務問題引發(fā)的一系列風險，國家管理層從預算管理的角度陸續(xù)出臺了各種積極的措施來規(guī)范其管理。2014年6月，中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府債務管理的總體要求；8月31日,《預算法》修正案把允許地方政府規(guī)范舉債寫進規(guī)定；10月2號，《國務院關(guān)于加強地方政府性債務的意見》明確規(guī)定把地方政府納入預算管理，強調(diào)了“規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險”這一主題。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，更好地適應經(jīng)濟體制建設

按照十八屆三中全會的決策部署，正確處理好政府和市場的關(guān)系，深化財稅體制改革，讓市場起決定性作用，財政的作用是不“越位”、不“缺位”，更好發(fā)揮彌補市場失靈的作用，準確定位財政職能，界定支出范圍，明確支出責任。政府應轉(zhuǎn)變職能，從市場能夠提供服務的領(lǐng)域退出，成為公共服務型的政府。政府應由“全能型”向“服務型”，由“無限型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，進一步深化政企分開的體制改革建設，地方政府應退出對商業(yè)活動的直接參與活動。

（二）合理確定事權(quán)與財權(quán)，完善分稅制財政體制

進一步完善我國的分稅制體制改革要合理劃分事權(quán)和財權(quán)，讓中央政府的支出責任進一步上移和收入權(quán)利進一步下放，才更加符合我國構(gòu)建公共財政的要求。

第一，合理劃分事權(quán)。事權(quán)劃分的依據(jù)是公共需要的層次性和集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，屬于地方收益的產(chǎn)品要按受益范圍的大小由各級政府來承擔。同時對支出責任細化，特別是中央與地方有交叉的支出、跨區(qū)域的支出、具有外溢性的支出，力求邊界清晰。

第二，稅種劃分合理，在現(xiàn)行的稅收體制下，“減少共享稅種，增加地方稅種”，積極構(gòu)建完整、規(guī)范的地方稅收體系，明確收入歸屬和主體稅種規(guī)模，建立有保障的財政收入穩(wěn)定增長機制。

第三，完善轉(zhuǎn)移支付能力。為進一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預算法增加規(guī)定：財政轉(zhuǎn)移支付應當堅持規(guī)范、公開、公平的原則，要達到均衡地區(qū)間基本財力的目標。如果通過市場機制能夠合理的調(diào)節(jié)，就不應該設立專項轉(zhuǎn)移支付，要加強對專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機制的管理，有利于減少“跑部錢進”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當干預，也有利于地方統(tǒng)籌安排預算，提高地方預算編報的完整性。

（三）建立合理的政府舉債融資，推進地方政府投融資制度改革

第一，賦予地方政府適當?shù)呐e債權(quán)，通過規(guī)范化的舉債方式，讓地方政府債務透明化，使隱性債務顯性化，盡快摸清地方債務尤其隱形債務的底數(shù)，強化問責制度，將地方政府債務作為地方政府決策者和金融監(jiān)管者的相關(guān)問責范圍。

第二，進一步規(guī)范地方政府投融資行為，加快建立地方融資平臺和金融機構(gòu)破產(chǎn)的清算制度，減少地方政府的短期投機行為，抑制地方政府性債務的過度增長，相應的減輕債務風險。

（四）完善政府考核指標建設，深化行政管理體制改革

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，找準市場定位。改變現(xiàn)行行政管理體制對地方官員片面追求GDP增長的激勵體制，改變政府的績效評價機制，提高地方政府在公共管理方面和社會服務方面的職能建設，注重和改善民生。

第二，地方政府應該樹立起正確合理的績效觀，把減債作為政府的考核標準，從源頭上減少政府的債務風險，使地方政府從經(jīng)濟增長型向公共服務型職能的轉(zhuǎn)變。

（五）規(guī)范地方政府債務管理，完善預算管理體制

第一，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)。經(jīng)國務院批準的省

第二，嚴格限定政府舉債程序和規(guī)模。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務院下達的限額內(nèi)舉借的債務，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準。地方政府舉借的債務只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

第三，實行規(guī)?？刂坪头诸惞芾怼５胤秸畟鶆詹坏贸^規(guī)定批準的限額，同時地方政府債務要分類納入預算管理。

第四，建立地方政府性債務的風險與預警機制。舉借債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，地方政府債務的風險預警與控制機制、應急處置機制以及責任追究制度應該由國務院建立起來。

第五，建立考核問責機制。地方政府性債務要作為硬性指標納入政府績效的考核范圍，政府要切實擔負起地方政府性管理的責任，認真抓好政策的落實于實施。這同時表明我國地方政府債務邁入了法制化、透明化的軌道。

參考文獻：

[1]龔強，王俊.財政分權(quán)視角下的地方政府債務研究：一個綜述[J].經(jīng)濟研究，2011，（7）.

[2]黃國橋，徐永勝.地方政府性債務風險的傳導機制與生成機理分析[J].財政研究，2011，（9）.

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[4]陳共.財政學[M].北京.中國人民大學出版社，2009.

[5]賈康.地方債務應逐步透明化[J].中國金融，2010，（16）.