呂寶強，吳穎石，張樹剛，鮑旭平

（國家海洋局溫州海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 溫州 325013）

海域使用論證是海域管理的基礎(chǔ)性技術(shù)工作，具有重要的地位和作用［1］。海域使用論證報告是海域使用論證工作成果的集中體現(xiàn)，是體現(xiàn)科學論證和合理使用海域，保護海洋生態(tài)和海洋資源，維護海洋資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的主要技術(shù)文件，是專家技術(shù)評審的主體，是各級海洋主管部門核準海域使用權(quán)屬的主要技術(shù)依據(jù)［2］。2010年8月20日，國家海洋局發(fā)布了《海域使用論證導則》（以下簡稱《導則》），本文全面分析了《導則》的要求和論證重點，探討如何依據(jù)《導則》編制海域使用論證報告。

1 海域使用論證工作的發(fā)展

我國海域使用論證工作從20世紀90年代初開始探索，1993年5月31日，國家海洋局發(fā)布并實施了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，標志著海域使用論證工作的正式開始。2002年1月1日起實施的《中華人民共和國海域使用管理法》，明確規(guī)定海域使用申請必須提交海域使用論證材料，由此海域使用論證工作的法律地位才被正式確立。此后，國家海洋局陸續(xù)發(fā)布了《海域使用論證資質(zhì)管理規(guī)定》（2002年）、《海域使用論證評審專家?guī)旃芾磙k法》（2004年）、《海域使用論證管理規(guī)定》（2008年）、《海域使用論證技術(shù)導則（試行）》和《海域使用論證報告書編寫大綱》（2008年）等10多個規(guī)范性文件，對海域使用論證的主要內(nèi)容、工作程序、資質(zhì)管理、評審組織等方面做出了較為系統(tǒng)的制度設(shè)計，建立了海域使用論證管理制度框架。海域使用論證報告作為用海審批的主要技術(shù)依據(jù)，得到了社會各界的理解和認同，海域論證工作也逐步走上了制度化和規(guī)范化的軌道［3－5］。

2 海域使用論證重點及編寫方法

海域使用論證重點依據(jù)項目用海類型、用海方式和用海規(guī)模，結(jié)合海域資源環(huán)境現(xiàn)狀、利益相關(guān)者等確定。本文從項目用海必要性、項目用海資源環(huán)境影響等方面闡述各論證重點的編寫方法，為論證報告編寫提供參考。

2.1 項目用海必要性分析

項目用海必要性分析是海域使用論證報告的重要內(nèi)容，主要分析用海項目建設(shè)內(nèi)容、項目主要施工工藝和方法、項目申請用海情況、項目建設(shè)必要性和項目用海必要性。建議以表格的形式描述用海項目名稱、性質(zhì)、建設(shè)內(nèi)容、用海規(guī)模等基本建設(shè)情況，并附現(xiàn)場照片，給讀者以清晰直觀的認識。以圖件的形式，如項目總體布置圖、涉海構(gòu)筑物剖面圖、施工流程圖等直觀的表述用海項目平面布置和主要結(jié)構(gòu)、尺度和施工工藝與方法。項目用海必要性分析需要回答項目用海是否非用不可？能否少用海？項目用海對地方社會經(jīng)濟的貢獻有多大？根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)能的需求，說明項目建設(shè)的目的意義和對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的貢獻，論證項目使用海域的必要性。圍填海項目還應(yīng)闡述圍填海用海與當?shù)赝恋刭Y源的供需關(guān)系，結(jié)合用海項目所依托陸域的開發(fā)利用狀況，分析項目實施圍填海的必要性。

2.2 項目用海資源環(huán)境影響分析

項目用海資源環(huán)境影響主要分析內(nèi)容包括：項目用海環(huán)境影響分析，具體分析項目用海對水文動力環(huán)境、地形地貌與沖淤環(huán)境、水質(zhì)環(huán)境、沉積物環(huán)境的影響；項目用海生態(tài)影響分析，具體分析項目用海引起的海岸線、棲息環(huán)境變化和污染物排放等對底棲生物、游泳生物、浮游生物、珍稀瀕危生物、生態(tài)群落與結(jié)構(gòu)等的影響；項目用海資源影響分析，具體分析項目用海占用海岸線、海涂、海島等海洋空間資源的情況，以及項目用海對海洋生物資源的影響范圍和程度，評估項目用海引起的生物資源（包括漁業(yè)資源）損失量；項目用海風險分析，具體分析項目用?？赡墚a(chǎn)生的風險種類、發(fā)生概率、源強，預(yù)測風險因子的擴散路徑與范圍、時空分布特征，評估項目用海風險對所在海域資源環(huán)境及周邊海域開發(fā)活動的影響。對資源環(huán)境影響分析不應(yīng)僅局限于單個工程的影響，應(yīng)從全局出發(fā)，考慮本區(qū)域海洋工程的綜合影響。

2.3 海域開發(fā)利用協(xié)調(diào)分析

海域開發(fā)利用協(xié)調(diào)分析包括項目用海對海域開發(fā)活動的影響、利益相關(guān)者界定、利益相關(guān)者協(xié)調(diào)分析和項目用海對國防安全和國家海洋權(quán)益的影響分析。為增強報告的可讀性，建議以圖、表的形式表述。如項目用海對海域開發(fā)活動的影響分析，可以通過繪制資源環(huán)境影響范圍與開發(fā)利用現(xiàn)狀的疊置分析圖，分析項目用海對所在海域開發(fā)活動的影響方式、影響時間、影響程度和范圍等，并注明受影響的開發(fā)活動。通過列利益相關(guān)者一覽表，將利益相關(guān)者名稱、具體位置、利益相關(guān)者內(nèi)容、影響方式和影響程度等內(nèi)容清晰地表述出來。根據(jù)已界定的利益相關(guān)者及其受影響特征，分析項目用海與各利益相關(guān)者的矛盾是否具備協(xié)調(diào)途徑和機制，分別提出具體的協(xié)調(diào)方案，明確協(xié)調(diào)內(nèi)容、協(xié)調(diào)方法和協(xié)調(diào)責任等，并分析引發(fā)重大利益沖突的可能性。國防安全和國家的海洋權(quán)益重于一切，如果項目用海有礙于國防安全和軍事活動的開展或有礙于國家海洋權(quán)益（領(lǐng)?；c、國家秘密等）且無法協(xié)調(diào)解決的，應(yīng)提出調(diào)整或取消項目用海的建議。

2.4 項目用海與海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃符合性分析

重點從項目用海是否符合海洋功能區(qū)的用途管制要求和用海方式控制要求、環(huán)境保護要求、整治與修復要求等幾個方面分析項目用海與海洋功能區(qū)劃的符合性。

本章的編寫可以從以下幾方面入手，首先分析項目所在海域的海洋功能區(qū)劃，闡述項目所在海域的海洋功能區(qū)名稱、基本功能類型、位置、范圍和管理要求等內(nèi)容，附海洋功能區(qū)劃圖件和功能區(qū)登記表，明確項目用海有關(guān)的各功能區(qū)情況及與項目用海的位置關(guān)系。分析項目用海對海洋功能區(qū)的影響，說明受影響的功能類型、影響范圍和影響程度。分析項目用海是否符合海洋功能區(qū)的用途管制要求和用海方式控制要求，是否對海域的基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，能否落實海洋功能區(qū)的環(huán)境保護要求，是否執(zhí)行了要求的環(huán)境質(zhì)量標準，是否符合保障生態(tài)保護重點目標安全的要求等。在上述分析的基礎(chǔ)上討論項目用海與海洋功能區(qū)劃的符合性。項目用海與相關(guān)規(guī)劃的符合性分析則主要闡述國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，海洋環(huán)境保護規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃，港口規(guī)劃，以及養(yǎng)殖、鹽業(yè)、交通、旅游等規(guī)劃中與項目用海有關(guān)的內(nèi)容，給出與項目用海選址、布局和平面布置相關(guān)的規(guī)劃圖件，分析論證項目用海與相關(guān)規(guī)劃的符合性。

2.5 項目用海合理性分析

項目用海合理性分析是海域使用論證工作的核心內(nèi)容之一，是判斷項目用海可行性的依據(jù)。《導則》將該部分內(nèi)容和要求進行了細化，增加了平面布置合理性分析，對宗海圖繪制和用海面積量算等作了明確的規(guī)定和要求。

主要分析內(nèi)容包括：用海選址合理性分析，具體分析區(qū)位和社會條件能否滿足項目建設(shè)和營運的要求，自然資源和生態(tài)環(huán)境適宜性，項目用海是否存在潛在的、重大的安全和環(huán)境風險，項目用海與周邊其他用?；顒邮欠翊嬖诠δ軟_突，是否有利于海洋產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；用海方式和平面布置合理性分析，結(jié)合項目總體布置、平面布局、功能單元之間的相互關(guān)系，分析平面布置合理性。對含有填海造地的用海項目，應(yīng)開展填海造地平面設(shè)計合理性分析。依據(jù)項目各用海單元的特點，分析用海方式的合理性；用海面積合理性分析，依據(jù)項目用海性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)能、行業(yè)技術(shù)標準等，結(jié)合項目用海的平面布置，在項目用海方式和平面布置的多方案比選和優(yōu)化基礎(chǔ)上，量化分析項目用海面積的合理性。根據(jù)分析、論證后最終推薦的用海方案繪制宗海位置圖和宗海界址圖，量算項目用海面積。宗海圖繪制和用海面積的量算應(yīng)符合《海籍調(diào)查規(guī)范》（HY／T 124－2009）的要求；用海期限合理性分析，依據(jù)項目用海的主體結(jié)構(gòu)、主要功能的設(shè)計使用（服務(wù)）年限，以法律法規(guī)的規(guī)定作為判斷標準，分析項目申請的用海期限是否合理。

2.6 海域使用對策措施分析

海域使用對策措施是用海者為減少用海不利影響，在施工期和運營期必須采取的對策措施，是項目用海可行的前提條件之一，也是項目用海監(jiān)管的依據(jù)。主要分析內(nèi)容包括：區(qū)劃實施對策措施，根據(jù)項目用海具體情況和所在海洋功能區(qū)的管理要求，提出項目落實用途管制、用海方式控制要求、保障生態(tài)保護重點目標安全的對策措施；開發(fā)協(xié)調(diào)對策措施，根據(jù)項目用海與利益相關(guān)者協(xié)調(diào)分析結(jié)果，提出落實利益相關(guān)者協(xié)調(diào)方案的對策措施。可能存在重大利益沖突的，應(yīng)提出沖突防范、協(xié)調(diào)方案落實和跟蹤等要求；風險防范對策措施，根據(jù)項目用海風險分析結(jié)果，提出降低或避免用海風險的防范對策措施，并簡要說明應(yīng)急預(yù)案的重點內(nèi)容，包括應(yīng)急組織、反應(yīng)程序及應(yīng)急設(shè)施和器材類型、規(guī)格和數(shù)量，配置地點等；監(jiān)督管理對策措施，根據(jù)項目用海特點，提出施工期和運營期的監(jiān)督管理措施，包括用海范圍、用海面積、實際用途、用海方式、施工方式、工程進展、用海影響等方面的監(jiān)測方法、時間和頻次。特別是在用海環(huán)境影響方面，應(yīng)根據(jù)項目用海的污染影響或生態(tài)影響的程度和范圍，設(shè)計施工期環(huán)境影響跟蹤監(jiān)測方案，作為后續(xù)跟蹤監(jiān)測依據(jù)。對于填海造地用海，應(yīng)明確竣工驗收的技術(shù)要求。對大規(guī)模填海、海砂開采等項目應(yīng)提出海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測的重點內(nèi)容，用海后評估周期、范圍和重點等方面的建議。

3 結(jié)束語

海域使用論證工作在走過了近20年的歷程后，已初步建立海域使用論證管理制度，組建了一支包括76家海域使用論證技術(shù)資質(zhì)單位，約3000名人員的技術(shù)隊伍。每年完成用海論證任務(wù)數(shù)百個，為海域使用管理發(fā)揮了重要的技術(shù)支撐作用［3］。隨著海域使用管理制度的不斷完善、技術(shù)導則的更新，海域使用論證不斷規(guī)范、論證報告質(zhì)量逐步提高，尤其是2010年《海域使用論證導則》的實施，進一步規(guī)范了海域使用論證報告編寫，為海域使用論證工作的整體發(fā)展起到了重要作用。

［1］王宏.用科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)海域論證和海洋環(huán)評工作［J］.海洋開發(fā)與管理.2008，25（7）：3－6.

［2］黃發(fā)明，官寶聰，吳曉琴.海域使用論證報告質(zhì)量控制的初探［C］／／海域使用論證技術(shù)論壇論文集，2010.

［3］于青松.不斷完善海域論證管理制度［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25（7）：7－10.

［4］黃明群.關(guān)于提高海域使用論證工作質(zhì)量的一些認識［J］.海洋開發(fā)與管理，2006，23（5）：104－107.

［5］苗豐民.海域使用管理技術(shù)概論 ［M］.北京：海洋出版社，2004：70－94.