鄭克芳，田天，于夢璇，尹杰

（國家海洋局北海信息中心 青島 266061）

1 海上溢油來源與現(xiàn)狀

海上溢油來源主要有船舶溢油污染事故、海上石油勘探開發(fā)事故以及陸源溢油3 個方面。隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國對石油消費需求不斷提高，為有效緩解陸地油氣資源的短缺，原油進(jìn)口和海上石油開采業(yè)迅速發(fā)展。截至2012年，全國海上油氣田平臺超過200個，進(jìn)出口油船多達(dá)22．7萬艘次，沿海石油儲備量突破1．78億桶。海上石油勘探開發(fā)、船舶運輸、管道輸送的日益增長，大大增加了海上溢油事故發(fā)生的風(fēng)險，對海洋環(huán)境造成很大威脅。據(jù)統(tǒng)計，僅1998－2008年的10年間，我國海域發(fā)生的船舶污染事故就高達(dá)733起［1］。

近年來國內(nèi)發(fā)生的重大溢油事故造成的環(huán)境污染后果令人觸目驚心，帶來的經(jīng)濟(jì)損失也是巨大的。2010年7月16日，大連港輸油管線爆炸，1 500t原油流進(jìn)大連灣，成為我國歷史上最嚴(yán)重的海上溢油災(zāi)難之一。理論上來看，大連港是我國重點建設(shè)的3 個最大型溢油應(yīng)急設(shè)備庫之一，完全有能力對抗1 000t溢油，應(yīng)基本具備控制處理溢油事故污染的應(yīng)急能力。但是從處置效果來看，溢油應(yīng)急體系并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。時隔不到1年的時間，渤海灣蓬萊19－3油田發(fā)生重大漏油事故，造成約5 500km2海域的污染。海上溢油事故的發(fā)生是不可避免的，發(fā)生海上溢油事故之后，首要任務(wù)是開展應(yīng)急救助、清污行動，盡可能地減小溢油污染對海洋環(huán)境和資源的損害。因此，建立科學(xué)、完善、有效的海上溢油應(yīng)急系統(tǒng)刻不容緩。

2 中美溢油應(yīng)急管理對比研究

我國的溢油應(yīng)急體系建設(shè)工作從20世紀(jì)90年代中期開始起步，而美國于20世紀(jì)70年代便建立了溢油污染應(yīng)急體系，應(yīng)急管理相對成熟，許多管理模式和建設(shè)思路值得學(xué)習(xí)和借鑒。

2．1 中美溢油應(yīng)急反應(yīng)體系

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《海環(huán)法》）明確規(guī)定海事行政主管部門負(fù)責(zé)溢油應(yīng)急反應(yīng)的組織管理。目前，我國已基本建設(shè)完成了國家級、海區(qū)級、省級（自治區(qū)、直轄市）、港口級和船舶級等5 級溢油應(yīng)急體系建設(shè)。溢油應(yīng)急反應(yīng)中心基本上是依托于交通部海事局在全國沿海港口的海事部門搜救中心為基礎(chǔ)建立起來的，國家其他部門，諸如氣象局、農(nóng)業(yè)部等并沒有納入整體的應(yīng)急體系。此外，國家海洋局、中海油、中石油和中石化等也各自成立了海上溢油應(yīng)急中心。各應(yīng)急中心普遍存在規(guī)模小、孤立作戰(zhàn)的問題。2012年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)建立國家重大海上溢油應(yīng)急處置聯(lián)席會議制度，進(jìn)一步明確了相關(guān)部委和地方政府的職責(zé)。

美國的海上溢油應(yīng)急反應(yīng)體系是依托1990年《石油污染法案》和1994年《溢油應(yīng)急計劃》而建立的包括國家、區(qū)域和地方三位一體的應(yīng)急指揮系統(tǒng)。美國國家溢油應(yīng)急反應(yīng)中心由海岸警備隊、聯(lián)邦環(huán)保總署、國家海洋與大氣管理局、內(nèi)政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、能源部等16 個政府部門組成。主要職責(zé)是制定全國海上溢油防治工作的規(guī)劃和指揮、協(xié)調(diào)各州政府，地方應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)的配合和支援工作。區(qū)域溢油應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)由州政府的代表和聯(lián)邦政府16 個派駐單位組成，其主要職責(zé)是行政區(qū)域內(nèi)溢油防治工作規(guī)劃和協(xié)調(diào)有關(guān)部門的應(yīng)急配合。在地區(qū)應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)中由海岸警備隊、州政府官員、船東代表組成三人指揮小組，主要是溢油防治規(guī)劃和應(yīng)急清污處置的實質(zhì)工作。由于海岸警衛(wèi)隊具有至高的組織、協(xié)調(diào)和決定權(quán)，確保了聯(lián)合應(yīng)急指揮行動中的快速響應(yīng)。此外，美國聯(lián)邦政府在美國的東部、西部和中部海岸分別成立了3個片區(qū)應(yīng)急反應(yīng)指揮中心，與聯(lián)邦政府的國家、區(qū)域和地方應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)結(jié)合形成了行政區(qū)域與片區(qū)結(jié)合的溢油應(yīng)急反應(yīng)體系［2］。美國溢油應(yīng)急反應(yīng)示意圖如圖1所示。

圖1 美國溢油應(yīng)急反應(yīng)示意圖

2．2 中美海上溢油應(yīng)急體系的法律法規(guī)和預(yù)案體系

我國于1998年3月加入《1990年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》，目前是《1992年民事責(zé)任公約》的締約國。為執(zhí)行《1990年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》（OPRC 1990）和《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)要求，在國內(nèi)立法方面，先后頒布了一系列法律規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)條例，形成了較為完整的溢油防治法律體系。主要包括《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國海上交通安全法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例實施辦法》等［3］。應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)工作也初見成效，2000年交通部和環(huán)?？偩致?lián)合頒布了《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》，以及北方海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)、臺灣海峽水域船舶溢油應(yīng)急計劃。截至2009年8月底，上海、天津、河北、山東和浙江等9個省級船舶污染應(yīng)急預(yù)案和沿海58個地市級應(yīng)急預(yù)案已通過地方政府發(fā)布實施。同時，為更好地整合國內(nèi)資源，加強(qiáng)國內(nèi)外區(qū)域間的協(xié)作，相繼編制完成《珠江口區(qū)域海上溢油應(yīng)急計劃》、《臺灣海峽水域船舶油污應(yīng)急協(xié)作計劃》、《渤海海域船舶污染應(yīng)急聯(lián)動協(xié)作備忘錄》、《西北太平洋地區(qū)海洋污染防備反應(yīng)區(qū)域合作諒解備忘錄》及《西北太平洋行動計劃區(qū)域溢油應(yīng)急計劃》等協(xié)作行動計劃［4］。

美國沒有加入任何國際防污公約組織，但1990年頒布了《石油污染法案》，該法案明確規(guī)定了聯(lián)邦政府、州政府，各有關(guān)單位及當(dāng)事人在海上溢油污染事故發(fā)生時的權(quán)利和義務(wù)，建立了國家應(yīng)急反應(yīng)指揮系統(tǒng)，推行了國家油污基金制度，完善了對海上溢油事故的防治及其規(guī)劃工作。在應(yīng)急預(yù)案方面，美國將國家應(yīng)急計劃作為污染應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的框架，應(yīng)急計劃是美國聯(lián)邦政府應(yīng)對油類及危險物質(zhì)泄漏事件的基本方案。國家應(yīng)急計劃在1994 年完成了最近一次修改，由聯(lián)邦－地區(qū)－地方3 個層次的污染應(yīng)急計劃構(gòu)成了國家應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，該機(jī)制適用于所有類型的環(huán)境污染事故［5］。

2．3 中美海上溢油應(yīng)急資金保障制度

2012年我國財政部和交通部聯(lián)合制定了《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》，其適用范圍僅限于船舶油污損害賠償，且以事后補(bǔ)償為主，其建立的國內(nèi)船舶油污損害賠償基金不能為我國溢油應(yīng)急反應(yīng)體系提供全面及時的資金保障。雖然在《油污基金辦法》中規(guī)定了應(yīng)急處置費用，但對于應(yīng)急反應(yīng)費用沒有明確說明，導(dǎo)致實際操作中的困難，嚴(yán)重影響到海上溢油應(yīng)急反應(yīng)體系的有效運作。由于溢油賠償基金不具有溢油應(yīng)急反應(yīng)先行支付功能，在實踐中，負(fù)責(zé)應(yīng)急處理的單位每年墊付的大量應(yīng)急監(jiān)測費用、清污費用往往得不到補(bǔ)償，“誰清污誰吃虧”的現(xiàn)象屢有發(fā)生［6］。

美國國家油污基金中心于1993年2月成立，由美國海岸警備隊管理。美國聯(lián)邦政府成立了10億美元的溢油清污基金，各州政府也相應(yīng)建立了1億美元油污基金的制度?；鹩删o急基金和主要基金組成。前者用于在溢油事故發(fā)生時的清污、救援費用，后者用于科研、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境方面。美國油污基金制度最大優(yōu)點是對預(yù)先支付溢油應(yīng)急反應(yīng)所產(chǎn)生的費用給予先行支付，給應(yīng)急反應(yīng)提供高效穩(wěn)定的資金支持，形成了美國獨特的油污損害賠償模式［7］。當(dāng)溢油污染損害控制在一定的范圍后，才對污染損害程度進(jìn)行評估，追究責(zé)任方的賠償責(zé)任。美國政府可以利用應(yīng)急基金在事故發(fā)生后最短的時間內(nèi)調(diào)動全部應(yīng)急資源，及時處理事故，并保障美國清污公司參加任何應(yīng)急作業(yè)后都能獲取相應(yīng)的設(shè)備維護(hù)費以及相應(yīng)的報酬，從而促使應(yīng)急專業(yè)化公司和兼職公司能按照市場規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營運作，保障了溢油應(yīng)急反應(yīng)的良性發(fā)展。

2．4 中美海上溢油應(yīng)急力量

海上溢油應(yīng)急力量建設(shè)主要包括兩個方面：一是大型應(yīng)急設(shè)備庫及應(yīng)急技術(shù)交流示范中心的建設(shè)；二是專兼職清污隊伍的建設(shè)。目前，我國交通運輸系統(tǒng)已在沿海地區(qū)建設(shè)了13個海事船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫，已基本具備了在港區(qū)和近岸水域內(nèi)控制和清除中、小型規(guī)模溢油事故的應(yīng)急能力［8］。其中尤為值得一提的是煙臺、秦皇島兩個國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫以及應(yīng)急技術(shù)交流示范中心，為我國北方海區(qū)船舶溢油應(yīng)急工作提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持。截至2012年10月，各大港口經(jīng)海事局審查通過的污染清除一級資質(zhì)單位有100 余家，海事、救撈、公安、漁業(yè)以及海洋系統(tǒng)都配備了專職應(yīng)急人員，形成了社會專業(yè)清污公司與兼職隊伍相結(jié)合的海上溢油應(yīng)急隊伍。

美國的油污清除公司采取的是協(xié)會會員制度。由國家主管機(jī)關(guān)制定入市準(zhǔn)則，面向所有社會群體開放，通過市場化、商業(yè)化的運轉(zhuǎn)方式?jīng)Q定清污公司的生存問題。協(xié)會由煉油廠、油公司等會員單位組成，專業(yè)清污公司為非盈利單位，專門為會員單位服務(wù)，它的清污設(shè)備、人員管理等經(jīng)費支出由會員單位繳納的會費解決，并且通過與船舶、碼頭等簽訂清污合同的形式來明確溢油污染事故發(fā)生后雙方的權(quán)利和義務(wù)。一旦溢油事故發(fā)生，清污公司根據(jù)協(xié)議規(guī)定便能動用所有會員單位的清污資源和技術(shù)優(yōu)勢，確保油污清除工作快速高效完成。

3 對我國海上溢油應(yīng)急反應(yīng)體系建設(shè)的建議

3．1 加強(qiáng)海上溢油應(yīng)急反應(yīng)立法工作

1999年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》涉及行政執(zhí)法主管機(jī)關(guān)較多，職稱交叉，對建立國家海上溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制問題也沒有明確。此外，《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》兩個條例雖然對我國海上油污規(guī)定較為細(xì)致、全面，但其地位也僅限于行政法規(guī)。而在地方相關(guān)立法中，也沒有針對海上油污的特別法。隨著我國海上運輸和石油開采量的加大，僅靠一兩個法規(guī)，或者幾個法律條文是無法解決全部問題的。

從長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，可以借鑒1990年美國《石油污染法案》制定一部明確規(guī)定國家各級政府和部門在溢油應(yīng)急反應(yīng)方面的職能的法律，從根本上解決問題。在此基礎(chǔ)上，盡快出臺《國家重大海上溢油應(yīng)急預(yù)案》和《國家重大海上溢油應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃》等綱領(lǐng)性法律法規(guī)，提高溢油應(yīng)急計劃和預(yù)案的法律地位。

3．2 建立國家、區(qū)域和地方三位一體的溢油應(yīng)急體系

我國海上溢油應(yīng)急反應(yīng)的協(xié)調(diào)指揮工作基本上依托于交通部海上搜救中心和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市的海上搜救中心。溢油事故發(fā)生后，應(yīng)急與處理工作涉及的部門眾多，往往出現(xiàn)應(yīng)急指揮不暢、協(xié)作不力等情況，極大地影響了溢油應(yīng)急反應(yīng)效率。美國的溢油應(yīng)急指揮體系同樣也存在著多部門參與的情況，為了避免16個政府部門的職能交叉，成立了一個常設(shè)機(jī)構(gòu)——溢油防治和反應(yīng)辦公室，保證了應(yīng)急反應(yīng)指揮體系的高效運行。

借鑒美國行政區(qū)域與片區(qū)結(jié)合的溢油應(yīng)急反應(yīng)體系的先進(jìn)管理模式，建議成立國家級海上溢油應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)籌考慮、創(chuàng)新機(jī)制、協(xié)調(diào)資源，逐步建成國家、區(qū)域和地方三位一體的溢油應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，并結(jié)合我國海洋管理和地理特征，盡快成立北方海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)3 個片區(qū)應(yīng)急反應(yīng)指揮中心，共同應(yīng)對各類海洋溢油事故的發(fā)生?？紤]在國家及地方的溢油應(yīng)急指揮體系中設(shè)立一個常設(shè)機(jī)構(gòu)，由政府相關(guān)部門人員組成，便于在事故發(fā)生時，調(diào)動各個部門的力量，加強(qiáng)政府各部門之間的協(xié)作配合。

3．3 完善溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的資金保障制度

海上溢油應(yīng)急反應(yīng)資金保障制度的缺失造成我國溢油反應(yīng)工作長期的被動局面。2010年3月起施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》明確規(guī)定了設(shè)立船舶油污損害賠償基金，并于2012年5月印發(fā)了《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》，該辦法要求石油貨主每接收1t經(jīng)海上船舶運輸?shù)某志眯杂皖愇镔|(zhì)需向船舶油污損害賠償基金繳納0．3元，這個規(guī)定要遠(yuǎn)低于國際油污損害賠償基金約0．66 元的標(biāo)準(zhǔn)，并且我國船舶油污損害賠償基金以事后補(bǔ)償為主，而美國溢油責(zé)任信托基金中應(yīng)急反應(yīng)專項基金所占比例高達(dá)1／10。

建議將我國船舶油污損害賠償基金的一部分劃設(shè)為溢油應(yīng)急反應(yīng)專項基金，作為溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的資金保障，由船舶油污損害賠償基金管理委員會統(tǒng)一管理，并賦予其溢油應(yīng)急反應(yīng)先行支付功能［9］。基金管理委員會在先行墊付應(yīng)急反應(yīng)費用后，可向油污損害責(zé)任者、保險人等索賠。擬建立的海上溢油應(yīng)急反應(yīng)專項基金將適用于為減少因船舶碰撞、石油運輸、石油開采、儲油設(shè)施破損以及其他原因溢油造成的海洋環(huán)境污染所采取的措施及預(yù)防措施的費用，包括清理油污、海洋環(huán)境質(zhì)量應(yīng)急監(jiān)視監(jiān)測以及溢油應(yīng)急的研究與科研開發(fā)等各項費用。

3．4 加快溢油應(yīng)急公司的市場化運作步伐

我國海上溢油應(yīng)急隊伍，大多由海事部門組織協(xié)調(diào)相關(guān)單位人員兼職組成。在溢油事故發(fā)生后，基本上依靠從事船舶服務(wù)的企業(yè)和石油公司等社會力量來進(jìn)行清污工作，專業(yè)化程度較低。作為國家的行政主管機(jī)關(guān)，也不可能無限度撥款用于應(yīng)急設(shè)備添置等應(yīng)急能力建設(shè)支出，只有引入市場機(jī)制，美國清污公司市場化運作是一個非常值得我們借鑒的成功經(jīng)驗。

建議對我國溢油應(yīng)急清污公司實行市場化運作，改變溢油清污工作由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)為主的模式，讓其自由發(fā)展和壯大。碼頭、船舶委托所在地區(qū)具備能力的清污公司清污，采取簽訂溢油清除合同的形式，明確肇事船舶與應(yīng)急隊伍之間的權(quán)利與義務(wù)，一旦船舶發(fā)生污染事故由被委托的清污公司負(fù)責(zé)清理。行政主管機(jī)關(guān)只是對清污公司進(jìn)行資質(zhì)審核和上崗培訓(xùn)考核，監(jiān)督檢查清污公司的清除效果，除非在肇事船舶沒有委托合同或清污公司無法完成清污任務(wù)時才出面進(jìn)行干預(yù)。逐步形成“政府主導(dǎo)、海事協(xié)調(diào)、企業(yè)協(xié)同、社會參與、按市場機(jī)制運作、實行聯(lián)防機(jī)制的多層次一體化”的海上溢油污染應(yīng)急反應(yīng)隊伍體系。建立應(yīng)急隊伍檔案和專家?guī)?，定期安排培?xùn)和應(yīng)急演練，保持聯(lián)系渠道暢通，確保應(yīng)急隊伍能迅速投入到溢油事故的清污工作中。

4 結(jié)論

溢油應(yīng)急能力建設(shè)是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，任重道遠(yuǎn)。美國在溢油應(yīng)急反應(yīng)方面，不僅制定了完善的法律法規(guī)、科學(xué)的應(yīng)急計劃，而且建立了統(tǒng)一指揮、三位一體的應(yīng)急反應(yīng)體系，可對海上突發(fā)溢油污染事故迅速有效地做出反應(yīng)。我們急需在借鑒美國等國家先進(jìn)經(jīng)驗的前提下，盡快完善我國海上溢油應(yīng)急反應(yīng)體系，從源頭上防止或減弱溢油事故對海洋環(huán)境和資源的損害。

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