羅 熙

（廣東警官學(xué)院，廣東 廣州510230）

一、前言：《決定》的法政策指引

自1978年以來(lái)，土地改革經(jīng)歷一系列深刻的變革，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。十八屆三中全會(huì)再次承載了億萬(wàn)農(nóng)民的新期待，開(kāi)啟了轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村土地制度的新一輪改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這一原則性的指導(dǎo)，將對(duì)現(xiàn)有的征地制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

征地制度最早起源于羅馬法時(shí)代，近代的權(quán)威論述始見(jiàn)于荷蘭法學(xué)家格老秀斯，他認(rèn)為土地征收的基礎(chǔ)在于領(lǐng)主對(duì)其臣民有“最高統(tǒng)治權(quán)”，為“公共用途”領(lǐng)主便可以取得私人土地，但國(guó)家有如此行為時(shí)，必須給受損失的私人予以補(bǔ)償[1]?！斗▏?guó)民法典》第545 條規(guī)定：“任何人不得被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，但因公用并在事前受公正補(bǔ)償時(shí)，不在此限。”《德國(guó)基本法》第14條第3 款規(guī)定：“剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許。”我國(guó)征收制度從本質(zhì)上看，建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之上，是現(xiàn)有立法體系糅合下的國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷方式。盡管不同的學(xué)者對(duì)征收的含義有不同的界定①姜明安教授認(rèn)為：“征收通常是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，相應(yīng)財(cái)產(chǎn)由相對(duì)人轉(zhuǎn)為國(guó)家所有?！睏罱饩淌谡J(rèn)為：“行政征收是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的單方行為，這里的財(cái)產(chǎn)既包括不動(dòng)產(chǎn)，又包括動(dòng)產(chǎn)?！绷夯坌墙淌谡J(rèn)為：“所謂征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。在中國(guó)，征收的對(duì)象常包括所有權(quán)和所有權(quán)以外的其它物權(quán)（如土地使用權(quán)）。”王利明教授認(rèn)為：“征收，是指國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制地取得自然人和法人的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。征收直接表現(xiàn)為對(duì)民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪。”，但征收備受爭(zhēng)議的癥結(jié)主要在于征收權(quán)對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的超越，違反了《憲法》、《物權(quán)法》對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù),地方政府對(duì)于正當(dāng)程序的違背更是加劇了征地過(guò)程中多元利益格局的矛盾。依法治國(guó)的基本要求之一在于財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)，其中最重要的問(wèn)題就是如何化解現(xiàn)有的土地征收和房屋強(qiáng)拆?！稕Q定》的創(chuàng)新性亮點(diǎn)是提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”這是我國(guó)首次在全國(guó)性政策文件中提出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)入市，奠定了未來(lái)土地征收的制度性改革方向，是農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利性回歸、分類化發(fā)展與邁向市場(chǎng)化道路的新動(dòng)態(tài)?！翱s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，勢(shì)必帶來(lái)征地范圍的縮小，《決定》再次重申“征地范圍縮小”意味著征地將真正回歸《憲法》層面的“公共利益”，而此方法將作為化解征地拆遷矛盾、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)發(fā)展的重要手段。“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！边@一原則性指導(dǎo)意見(jiàn)將對(duì)征地拆遷中的利益分配機(jī)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，逐步提高農(nóng)民在土地級(jí)差收益的分配比例。

這種以政策破冰、立法墊后，以點(diǎn)到面、從地方“零售式立法”到中央“批發(fā)式立法”的模式，是改革開(kāi)放30年來(lái)執(zhí)政黨取得“中國(guó)奇跡”的主要方式?！稕Q定》明確了未來(lái)征地法律制度的改革框架，現(xiàn)有的《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)法》等征收法律體系的法律修改將提上議程，這是典型的由執(zhí)政黨自上而下推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷。現(xiàn)有的征地制度改革將推動(dòng)征地實(shí)踐發(fā)生深刻變化，在法政策指引下明確制度基礎(chǔ)、解決現(xiàn)實(shí)訴求、重構(gòu)征地制度，是亟待解決的問(wèn)題。

二、《決定》導(dǎo)向下的法制度基礎(chǔ)

從有關(guān)農(nóng)村土地制度的規(guī)定上看，《決定》對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地改革遵循著“賦予權(quán)利和回歸權(quán)利”的邏輯主線[2]。這一主線契合了十八大提出的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置起決定性作用”的宏觀改革戰(zhàn)略，但值得注意的是，賦權(quán)還能、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，并不代表基本制度的動(dòng)搖。從現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究來(lái)看，主要有以周其仁為代表的繞開(kāi)土地征收制度的土地私有化觀點(diǎn)[3]，另外則是以賀雪峰為代表的從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度肯定現(xiàn)有土地征收制度的看法[4]?！稕Q定》重申了改革的制度性基礎(chǔ)依然貫穿農(nóng)村集體所有權(quán)，否定土地私有化的改革方向。同時(shí)強(qiáng)調(diào)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)，指導(dǎo)征地制度設(shè)計(jì)不僅要縮小征地范圍，同時(shí)還要從數(shù)量上加以控制。

1.“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”的基本法權(quán)結(jié)構(gòu)不改變

集體所有權(quán)曾因?yàn)橹黧w虛位、權(quán)利不清晰等原因廣受學(xué)者垢弊，也被認(rèn)為是征地糾紛產(chǎn)生的最重要原因之一。2011年廣東省“烏坎事件”就起因于村黨支部和村委會(huì)少數(shù)干部組成的村民委員會(huì)瞞著村民非法賣地[5]。周其仁甚至認(rèn)為《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)完成了對(duì)人民公社時(shí)期土地集體所有制的內(nèi)容切換，集體依法將土地發(fā)包給農(nóng)民之后，在30年的法定承包期內(nèi)，集體無(wú)權(quán)終止、收回、調(diào)整農(nóng)戶承包權(quán)，無(wú)權(quán)截流承包收益權(quán)，也無(wú)權(quán)干預(yù)農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)[6]。這些爭(zhēng)議的根源在于：《憲法》第10 條規(guī)定了農(nóng)村土地歸集體所有，但沒(méi)有具體指明行使集體權(quán)利的具體對(duì)象①相對(duì)應(yīng)的比較，《憲法》第2 條第2 款規(guī)定：“行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”。《民法通則》第74 條第2 款②《民法通則》第74 條第2 款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！薄段餀?quán)法》第60 條規(guī)定對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?0 條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！薄ⅰ段餀?quán)法》第60 條以及《土地管理法》第10 條規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有權(quán)應(yīng)由農(nóng)村各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織以及相關(guān)組織作為主體。但目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村集體企業(yè)一般按照商法原理、依據(jù)《企業(yè)登記管理?xiàng)l例》設(shè)立，只能對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的各類事項(xiàng)負(fù)責(zé)，顯然不能超越權(quán)限作為經(jīng)濟(jì)、行政、法律糅合的集體所有權(quán)主體。盡管繼承了人民公社體制下“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，村民委員會(huì)依照《村民委員會(huì)組織法》第2 條規(guī)定，只是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，村民小組就更不是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織了。雖然“物權(quán)法”嘗試性提出“成員集體所有”，試圖在集體所有制下“強(qiáng)調(diào)集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有共同的支配權(quán)、平等民主管理權(quán)和共同的收益權(quán)”[7]，但實(shí)踐中依然難以改變集體所有權(quán)主體不明確、農(nóng)民在農(nóng)村土地制度中的無(wú)權(quán)地位。

漸進(jìn)式改革道路下，中國(guó)的制度變遷一貫強(qiáng)調(diào)政黨和政府政策的推動(dòng)作用。任何制度的改革都是在保持基本政治和社會(huì)制度不變的前提下，由執(zhí)政黨和政府在強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下首先改革，特別注重在改革進(jìn)程上“穩(wěn)定壓倒一切”。在此次改革中，同樣遵循了這一既定思路。盡管集體所有權(quán)在權(quán)利邊界上不夠清晰，在權(quán)利主體上具有多元性與復(fù)合性，在權(quán)利客體上除了法律規(guī)定的國(guó)家專有財(cái)產(chǎn)外可以是其他任何財(cái)產(chǎn)。在基本所有制結(jié)構(gòu)不變的大前提下，《決定》“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”是“法律為政治保駕護(hù)航”以及“穩(wěn)定壓倒一切”的方針體現(xiàn)，也是征收改革的制度性基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)農(nóng)村集體所有權(quán)是我國(guó)公有制的有機(jī)組成部分，關(guān)系到我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度與社會(huì)主義性質(zhì)，也關(guān)系到數(shù)億農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

2.耕地保護(hù)基本國(guó)策不動(dòng)搖

孟勤國(guó)教授指出，“農(nóng)村土地不僅要養(yǎng)活中國(guó)人，為幾億農(nóng)民提供就業(yè)和生存的最低保障，其承載的社會(huì)價(jià)值十分沉重”[8]。從耕地制度的法律政策走向看，國(guó)家的趨勢(shì)是在推動(dòng)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，趨向于愈來(lái)愈緊的耕地保護(hù)法政策導(dǎo)向。在征地制度初步發(fā)展階段（1978-1982）,1982年《國(guó)家建設(shè)征地土地條例》就已經(jīng)高瞻遠(yuǎn)矚地提出節(jié)約用地是我國(guó)的基本國(guó)策。在征地制度波浪式發(fā)展階段，中央提出實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，提出要保持18 億畝耕地紅線。1986年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》、1990年前后進(jìn)行國(guó)家“治理整頓”、1997年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。在城鄉(xiāng)土地管理體制轉(zhuǎn)軌階段（1998年至今），1998年《土地管理法》規(guī)定“對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度”，2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出“嚴(yán)格依照法定權(quán)限審批土地，嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，完善征地補(bǔ)償和安置制度，健全土地節(jié)約利用和收益分配制度，建立完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度”[9]。2004年《土地管理法》明確規(guī)定，基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35 公頃的、其他土地超過(guò)75 公頃的，由中央政府（國(guó)務(wù)院）直接行使批準(zhǔn)權(quán)?！稕Q定》提出“堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，符合國(guó)家關(guān)于耕地政策的發(fā)展趨勢(shì)，也從反面揭示征地制度的未來(lái)方向是趨于越來(lái)越嚴(yán)格，要控制對(duì)于耕地的審批、使用。在土地征收過(guò)程中，應(yīng)以制度管控耕地的征收范圍，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，對(duì)公益性質(zhì)外的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求，應(yīng)通過(guò)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓等流轉(zhuǎn)制度予以滿足[2]。

三、現(xiàn)有征地制度的三大核心訴求

我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)征地制度的問(wèn)題焦點(diǎn)基本圍繞征收目的的“公共利益”合法性審查、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理與合法性審查以及征收程序的正當(dāng)性拷問(wèn)展開(kāi)。由征地拆遷引發(fā)的群體性事件一直占據(jù)首要位置①中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》指出，征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右，環(huán)境污染和勞動(dòng)爭(zhēng)議引發(fā)的群體性事件占30%左右，其他社會(huì)矛盾引發(fā)的群體性事件占20%左右。，而這三大核心訴求是引發(fā)征地拆遷糾紛的最主要原因。

1.“公共利益”的憲法悖論

2004年憲法修改以前，法律上并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分征收與征用，一般征用與征收一起混用。“公共利益”并非一開(kāi)始就納入到了征地制度之中，在土地征收制度建立至今也曾出現(xiàn)多次的反復(fù)。征地制度在創(chuàng)立之初征地目的較為寬泛，立法對(duì)公共利益或非公共利益并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分。1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第2條規(guī)定：“凡興建國(guó)防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)及其他經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等所需用之土地，均依本辦法征用之?！钡?9 條規(guī)定：“私營(yíng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)和私營(yíng)文教事業(yè)用地，得向省（市）以上人民政府提出申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)后由當(dāng)?shù)厝嗣裾帽巨k法，代為征用。”此時(shí)的征地制度主要是體現(xiàn)國(guó)家利益，為配合“三大改造”，對(duì)地主的土地實(shí)行無(wú)償征收[10]。不久，1954年《憲法》第11 條加入了“國(guó)家為了公共利益的需要”這一限制性條件。1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的征收排除在征收范圍外。1982年《憲法》第10 條第3 款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！边@里沒(méi)有征收的提法，也沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第2 條規(guī)定：“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征收集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理?！?986年《土地管理法》第21 條仍規(guī)定：“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，可以征用集體所有的土地。”1998年《土地管理法》修改時(shí)，刪掉了這一項(xiàng)內(nèi)容。2004年《憲法》第10 條第3 款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！敝档米⒁獾氖?，這里區(qū)分了征收和征用的概念，并提到了征收要給予補(bǔ)償。

從憲法的立法軌跡來(lái)看，公共利益條款始終沒(méi)有發(fā)生改變。但下位層級(jí)法律或者行政法規(guī)、部門規(guī)章曾經(jīng)出現(xiàn)多次的反復(fù)，即將經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入征收的目的范圍，這是立法上的悖論。實(shí)踐中的悖論是城市新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地沒(méi)有獲取土地的合法途徑，導(dǎo)致憲法上的“公共利益”被架空，刺激地方政府、開(kāi)發(fā)商以違憲方式獲取新增土地。這一悖論產(chǎn)生的根源在于：第一，我國(guó)所有制形態(tài)下土地所有權(quán)只有兩種形態(tài)，即土地國(guó)家所有權(quán)和土地集體所有權(quán)，非此即彼意味著城市化擴(kuò)張的過(guò)程中，城市國(guó)有土地增加的同時(shí)必然要減少相應(yīng)的農(nóng)村集體土地。第二，《憲法》、《物權(quán)法》對(duì)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不置可否，《土地管理法》也沒(méi)有明確限制農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，只是承認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲取集體建設(shè)用地的資格，后經(jīng)政策解讀為總體上禁止農(nóng)村集體土地使用權(quán)在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)。不能通過(guò)自由流轉(zhuǎn)的方式在市場(chǎng)上獲取新增農(nóng)村土地，而《土地管理法》規(guī)定可通過(guò)征收的方式將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地，客觀上城市新增建設(shè)用地就只能通過(guò)征收的方式獲取。第三，《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)都沒(méi)有明確規(guī)定公共利益的范疇①直到2011年國(guó)務(wù)院令第590 號(hào)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8 條才列舉了部分公共利益的情況，但立足點(diǎn)是國(guó)有土地上的房屋，而非土地。。地方政府基于土地財(cái)政的沖動(dòng)、開(kāi)發(fā)商基于房地產(chǎn)暴利的需求，客觀上都遵循通過(guò)征收程序?qū)⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地的立法規(guī)定，選擇變相擴(kuò)大“公共利益”的方式進(jìn)行違憲征收使用，只能通過(guò)占用集體所有土地的方式加快城鎮(zhèn)化速度。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃性色彩

1953年我國(guó)以政策先行的方式開(kāi)啟征地制度的構(gòu)建，但直到2004年才在《憲法》中確立補(bǔ)償?shù)姆傻匚弧臅r(shí)間上看，補(bǔ)償?shù)臈l件遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后征收制度51年。從立法的規(guī)定上看，我國(guó)立法是將補(bǔ)償放置在附帶條件的地位，即先征收后補(bǔ)償。從實(shí)踐中征收審批完成之后再公告的程序設(shè)計(jì)上看，補(bǔ)償也不在是否征收的決定性考量范疇之中。

與中國(guó)規(guī)定不同的是，美國(guó)憲法是把補(bǔ)償作為前提性條件，即沒(méi)有公平補(bǔ)償就不得征收。1791年聯(lián)邦憲法第5 修正案的規(guī)定：“非因公共使用目的，私有財(cái)產(chǎn)不得被征收；如無(wú)公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得被征收為公用?！盵11]中國(guó)征地拆遷糾紛的根源也在于，農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償款項(xiàng)即使不滿，也無(wú)法阻止征地程序的進(jìn)行，而法院基于與同級(jí)人民政府之間的管理關(guān)系，往往也很難居中審判，甚至是受理案件。2001年7月、2001年12月，最高人民法院先后在其指定的法研〔2001〕51號(hào)《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問(wèn)題的答復(fù)》、法研〔2001〕116 號(hào)《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的答復(fù)》中認(rèn)為，對(duì)此類案件只要符合《民事訴訟法》第108 條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理?？稍?003年2月，最高人民法院在召開(kāi)的全國(guó)法院立案工作會(huì)議上認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。全國(guó)各地法院也相繼制定了民事審判工作指導(dǎo)意見(jiàn)，把征地拆遷糾紛排除法院大門之外[12]。直到2011年最高人民法院發(fā)布法釋〔2011〕20 號(hào)《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》提出，行政機(jī)關(guān)作出的涉及農(nóng)村集體土地的行政行為侵犯其合法權(quán)益，提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但由于司法不獨(dú)立等種種原因，地方法院在即使受理征地行政案件之際，仍難以擺脫司法困境[3]。

美國(guó)土地征收制度確立的補(bǔ)償原則是“公平補(bǔ)償”，即依照市場(chǎng)價(jià)值來(lái)確定公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征收不是單向強(qiáng)制性進(jìn)行，而是首先由雙方進(jìn)行談判，如果無(wú)法達(dá)成合意，則各自聘請(qǐng)?jiān)u估人進(jìn)行評(píng)估，整個(gè)過(guò)程雙方均有討價(jià)還價(jià)的能力。而我國(guó)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》作出了“給予補(bǔ)償”的規(guī)范，但對(duì)于補(bǔ)償?shù)脑瓌t與標(biāo)準(zhǔn)都未規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā费赜玫氖巧鲜兰o(jì)50年代以來(lái)所采用的帶有計(jì)劃性色彩的按照原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法，盡管補(bǔ)償費(fèi)用逐步提高，但仍然趕不上因城市發(fā)展而產(chǎn)生的巨大級(jí)差收益。1986年《土地管理法》規(guī)定：“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的3 至6 倍。每畝被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)征用前三年平均年產(chǎn)值的10 倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20 倍。”1998年《土地管理法》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的總和不得超過(guò)土地征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”2004年國(guó)土資源部在出臺(tái)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30 倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。”這一標(biāo)準(zhǔn)雖有提高，但沒(méi)有將土地的市場(chǎng)價(jià)格和“未來(lái)用途”納入補(bǔ)償范疇，也不考慮農(nóng)民失去土地的直接和間接損失、物價(jià)上漲、城鎮(zhèn)居住生活費(fèi)用提高等諸種因素[14]?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26 條規(guī)定，規(guī)定的補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?，F(xiàn)實(shí)生活中，村民委員會(huì)成為了實(shí)際上享受土地補(bǔ)償費(fèi)的合法組織，農(nóng)民從土地級(jí)差收益中獲取的比例是非常小的，“補(bǔ)償款的分配格局是政府占60%-70%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%”[15]。

3.征地程序的行政主導(dǎo)

目前我國(guó)征地程序要經(jīng)過(guò)九個(gè)環(huán)節(jié)：1、辦理征地用地申請(qǐng)；2、擬訂征地方案；3、進(jìn)行征地審查；4、征地審核與批復(fù)；5、征地方案公告；6、制定征地補(bǔ)償方案；7、征地補(bǔ)償、安置方案公告；8、補(bǔ)償安置的實(shí)施；9、頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)[16]。而由行政主導(dǎo)的征地程序經(jīng)常發(fā)生違法流程的現(xiàn)象，或先征地后辦理許可，或未經(jīng)聽(tīng)證程序而批準(zhǔn)補(bǔ)償安置方案；或不按照法定程序公告補(bǔ)償協(xié)議；或征地后不辦理所有權(quán)與使用權(quán)變更手續(xù)等情況[17]。《土地管理法》第46 條規(guī)定，征收決定在國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府批準(zhǔn)后才予以公告。公共利益的判斷以及征地是否進(jìn)行由行政機(jī)關(guān)單方面決定，被征地農(nóng)民不能影響征地程序的進(jìn)行。對(duì)此，《土地管理法實(shí)施條例》第25 條第3 款作出如下規(guī)定，征用補(bǔ)償、安置方案均由行政部門擬訂、批準(zhǔn)、實(shí)施，即使對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，而且征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出，“確有必要的，國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證”；國(guó)土資源部也下發(fā)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定在征地方案和征地調(diào)查之后可以組織聽(tīng)證，但聽(tīng)證的對(duì)象只限制在有關(guān)征地補(bǔ)償方案不滿意時(shí)才要求舉行聽(tīng)證。按照《行政復(fù)議法》第6 條、第30 條第2 款規(guī)定，相關(guān)權(quán)利人對(duì)征收決定只能提起行政復(fù)議。

與中國(guó)不同的是，美國(guó)在征地程序上采取的是三權(quán)分立模式，傳統(tǒng)上只有立法機(jī)關(guān)才能作出土地征收的決定，近代以后才有議會(huì)授權(quán)其他機(jī)構(gòu)行使征地權(quán)。對(duì)于立法機(jī)關(guān)通過(guò)的征收法案，法院有權(quán)審查其是否合憲。法院審查征收是否符合公共利益目的、程序是否合法、補(bǔ)償是否公正。聯(lián)邦與各州之間享有獨(dú)立的征收權(quán)，沒(méi)有上下級(jí)管理、隸屬關(guān)系。法國(guó)是傳統(tǒng)的中央集權(quán)式的國(guó)家，土地規(guī)劃的制定權(quán)大部分下放到市鎮(zhèn)一級(jí)，但批準(zhǔn)和征地的機(jī)關(guān)主要集中在中央和省一級(jí)，這是與中國(guó)相類似的制度設(shè)計(jì)。不同的是，行政階段完成后，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償金的確定都是由普通法院管轄的，也就是征收程序由行政階段和司法階段兩個(gè)部分組成[18]。美國(guó)、法國(guó)盡管是政治體制不同的國(guó)家，但在征收程序中都注重發(fā)揮司法機(jī)關(guān)也就是法院的制衡作用，這與我國(guó)目前法院對(duì)于征地糾紛案件立案的反復(fù)實(shí)踐截然不同。從依法治國(guó)的角度來(lái)看，盡早建立司法對(duì)于征收的正當(dāng)性審查是制約征地制度行政主導(dǎo)的有效措施。

四、新一輪征地制度改革的具體設(shè)計(jì)

《決定》以“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”作為法政策指引進(jìn)行的征地制度改革，必然牽一發(fā)而動(dòng)全身。首先將直接影響到《土地管理法》第63 條的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這一限制性條款的例外規(guī)定未來(lái)將從第43 條“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”擴(kuò)大到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)入市。其次，將間接影響到《物權(quán)法》第39 條規(guī)定“所有權(quán)享有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能”，從公權(quán)對(duì)私權(quán)入侵的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)加入但書(shū)規(guī)定。2014年上半年，依照十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定，“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”成立，主要工作是“協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)土資源領(lǐng)域制度改革的頂層設(shè)計(jì)，深化土地管理制度改革”。在這一過(guò)程中，國(guó)土資源部劃定了改革的“底線思維”，“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮”、“不能把耕地改少”、“不能把糧食產(chǎn)量改下去”、“不能損害農(nóng)民利益”[19]。遵循這一底線思維，新一輪征地制度改革的具體構(gòu)建如下：

1.“公共利益”的制度性回歸

現(xiàn)有立法的憲法悖論在于城市新增經(jīng)營(yíng)性用地沒(méi)有獲取土地的合法途徑，“公共利益”承載了城鎮(zhèn)化擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于土地的需求，這也是公共利益規(guī)定不斷被實(shí)踐中的地方政府以及開(kāi)發(fā)商泛化的原因?！稗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市”客觀上將打破地方政府對(duì)于土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，用地人的用地需求可通過(guò)國(guó)有土地出讓程序獲得國(guó)有土地使用權(quán)，也可通過(guò)自行與集體土地所有權(quán)人或者集體土地使用權(quán)人協(xié)商，通過(guò)出讓或轉(zhuǎn)讓的方式獲得集體土地使用權(quán)。直接與農(nóng)村土地集體所有權(quán)人或使用權(quán)人協(xié)商，意味著用地人可以繞開(kāi)征地程序以及地方政府這一中間人，直接獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地?！肮怖妗辈辉傩枰獖A雜經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，客觀上將實(shí)現(xiàn)價(jià)值的回歸，導(dǎo)致征地范圍的縮小，征地程序的審批更加嚴(yán)格、規(guī)范。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)入市，也會(huì)使得國(guó)有土地使用權(quán)的出讓價(jià)格逐漸回落，土地級(jí)差收益減小，地方政府的土地財(cái)政刺激減弱，征地沖動(dòng)減少。農(nóng)民對(duì)于土地級(jí)差收益的期待減弱，也會(huì)客觀上緩解現(xiàn)有的征地沖突，因征地而產(chǎn)生的群體性事件將大大減少?！稕Q定》將導(dǎo)致“公共利益”立法與實(shí)踐的制度性價(jià)值回歸，解決現(xiàn)有立法的憲法悖論，土地級(jí)差收益的減少也將客觀上減少征地帶來(lái)的各方利益沖突。

2.征地補(bǔ)償機(jī)制的類別化規(guī)范

隨著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)入市，農(nóng)村集體建設(shè)用地可劃分為農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與宅基地（《物權(quán)法》把宅基地與農(nóng)村集體建設(shè)用地一并列舉，將宅基地從農(nóng)村集體建設(shè)用地中劃分出來(lái)。）那么，總的來(lái)講，農(nóng)村集體土地補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)象就可劃分為耕地、宅基地、農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、自留山、自留地等。之所以分類劃分，以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為例，這一土地上即有兩種性質(zhì)的權(quán)利，一種是農(nóng)村集體土地所有權(quán)，一種是農(nóng)村集體土地使用權(quán)，當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以在市場(chǎng)上公開(kāi)流轉(zhuǎn)的時(shí)候，這兩種權(quán)利相對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格相應(yīng)可以有一個(gè)準(zhǔn)確可行的評(píng)估機(jī)制。經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)或可流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地則事實(shí)上可能按照市場(chǎng)價(jià)格的通途進(jìn)行補(bǔ)償，同類型土地即使沒(méi)有發(fā)生事實(shí)上的流轉(zhuǎn)，也可參考其他已流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行補(bǔ)償。那么，《土地管理法》或《土地管理法實(shí)施條例》則可能需要對(duì)原用途做縮限解釋，否則流轉(zhuǎn)之后用途的30 倍補(bǔ)償，國(guó)家財(cái)政顯然是無(wú)法承受的。此外，農(nóng)村集體公益性用地不能在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)，沒(méi)有準(zhǔn)確的市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制，相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然可以按照土地原用途的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償。

按照同樣的思路，以上所有分類的集體土地所有權(quán)與集體土地使用權(quán)是否應(yīng)該分別單獨(dú)補(bǔ)償，是非常值得思考的問(wèn)題。耕地之上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地之上的使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地之上的使用權(quán)，這些使用權(quán)已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單的所謂所有權(quán)的權(quán)能之一?；谖覈?guó)公有制的限制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，土地之上的使用權(quán)已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)具有獨(dú)立權(quán)能色彩的用益物權(quán)體系，農(nóng)村集體所有權(quán)受到極大的限制。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《決定》提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以被抵押及擔(dān)保、流轉(zhuǎn)、入股，那么征地的對(duì)象是有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕地，當(dāng)然應(yīng)該補(bǔ)償土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失所帶來(lái)的損害。《決定》有關(guān)宅基地的規(guī)定在于“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)思路依然保持在村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但放開(kāi)之上的房屋流轉(zhuǎn)入市打破了我國(guó)遵循的“房隨地走，地隨房走”的慣例做法，若房屋能夠以市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估，那么宅基地使用權(quán)的單獨(dú)補(bǔ)償意義不大，因?yàn)樗挠猛颈緛?lái)就是建房居住，可與土地所有權(quán)一并補(bǔ)償。自留山、自留地的使用權(quán)性質(zhì)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)類似，《決定》之前與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別在于沒(méi)有期限的限制，《決定》之后則大趨勢(shì)都是沒(méi)有期限的限制，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確可以流轉(zhuǎn)，而自留山、自留地未提及。從可入市的角度上看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于自留山、自留地的使用權(quán)。

分類補(bǔ)償?shù)脑O(shè)計(jì)根據(jù)市場(chǎng)或公益的實(shí)際不同參考系剔除單一的“原用途”式計(jì)劃色彩規(guī)定?！稕Q定》規(guī)定：“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！蔽磥?lái)征收補(bǔ)償亦要充分考量到農(nóng)民失去土地的直接和間接損失、物價(jià)上漲、城鎮(zhèn)居住生活費(fèi)用提高等諸種因素，提高農(nóng)民在土地級(jí)差收益中的分層。

3.征地程序的正當(dāng)性構(gòu)建

《決定》提出“規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。我國(guó)征收程序從總體結(jié)構(gòu)上看，與法國(guó)非常類似，征收制度注重上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的縱向監(jiān)督。作為注重行政權(quán)的大國(guó)，我國(guó)在進(jìn)行征地制度改革的過(guò)程中，應(yīng)該注重引入征收的前置程序與橫向制衡機(jī)制的發(fā)展，應(yīng)該注重以民事制度為保障的預(yù)付款和買回權(quán)制度。前置程序中引導(dǎo)政府、開(kāi)發(fā)商與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間進(jìn)行充分的協(xié)商、討論，保證信息公開(kāi)、及時(shí)、全面，聽(tīng)取集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的合理建議，征收設(shè)計(jì)中充分因地制宜，做到行政行為不僅要合法，還要合理。更為重要的是，要全面落實(shí)集體土地所有權(quán)和用益物權(quán)的發(fā)證，合法的所有權(quán)證與使用權(quán)證是征收補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，也是權(quán)利劃分、土地增值收益分配機(jī)制構(gòu)建的依據(jù)。2007年全國(guó)10 省調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，領(lǐng)到宅基地使用權(quán)證的農(nóng)戶僅占到72.52%；廣東省領(lǐng)到宅基地使用權(quán)證的農(nóng)戶僅占20.99%[20]。征地制度定紛止?fàn)幍年P(guān)鍵在于財(cái)產(chǎn)權(quán)被國(guó)家征收之后，通過(guò)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益上的平衡。但這一前提是，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民擁有合法確定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，若無(wú)確權(quán)程序，則對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)侵犯的補(bǔ)償機(jī)制無(wú)從談起。

法國(guó)的傳統(tǒng)觀念中，只有法院才有權(quán)判決對(duì)財(cái)產(chǎn)的剝奪，所以司法制衡機(jī)制是土地征收的重要組成部分。我國(guó)征收程序并不必然要經(jīng)過(guò)司法程序，即使發(fā)生爭(zhēng)議也并不必然經(jīng)過(guò)法院的審判程序。法院隸屬地方政府管理，財(cái)權(quán)、人事權(quán)由同級(jí)地方政府決定，對(duì)于征收糾紛態(tài)度上即使有反復(fù)也總體上采取謙抑原則，或?qū)⒄鞯貨Q定歸為抽象行政行為不能提起行政訴訟，或以征地決定是補(bǔ)償責(zé)任而不是賠償責(zé)任不具可訴性，或征地決定有復(fù)議前置程序而該程序是終局裁決不能提起行政訴訟，通過(guò)這三種理由拒絕受理征地糾紛案件。廣州大學(xué)城案件中更是在認(rèn)定征收征用程序違法的前提下，支持政府的征地和拆遷決定[21]。對(duì)此，筆者認(rèn)為最高人民法院應(yīng)當(dāng)以批復(fù)或司法解釋的方式明確法院對(duì)土地征收的司法審查權(quán)，針對(duì)征收決定是否合法、征收是否符合公共利益、征收決定以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的形成是否符合法定程序以及土地征收補(bǔ)償是否公正足額進(jìn)行司法審查。

此外，我國(guó)農(nóng)民征收公告發(fā)布之前沒(méi)有知情權(quán)和參與權(quán)，公告發(fā)布之后只有搬遷的義務(wù)，不能要求停止征收程序，只能對(duì)補(bǔ)償和安置方案進(jìn)行一些討價(jià)還價(jià)。2004年《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》的聽(tīng)證會(huì)組織者是實(shí)施征收行為的主管機(jī)關(guān)的下屬法制機(jī)構(gòu)，而非中立第三方，聽(tīng)證會(huì)也不當(dāng)即做出一個(gè)具有結(jié)論性的聽(tīng)證處理意見(jiàn)，只制作聽(tīng)證筆錄，而后7日內(nèi)才做出聽(tīng)證紀(jì)要。這意味著實(shí)踐中對(duì)補(bǔ)償與安置的聽(tīng)證也存在流于形式的問(wèn)題。筆者建議征收程序中賦予征收對(duì)象一定比例的聽(tīng)證會(huì)發(fā)起權(quán)，讓農(nóng)民能夠在整個(gè)流程中，根據(jù)自身訴求的需要以合法的方式動(dòng)議一定比例的征收對(duì)象共同發(fā)起聽(tīng)證會(huì)，要求征收機(jī)關(guān)解決征收程序中面臨的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。

第三，建立預(yù)付款和買回權(quán)制度。參照《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》在征收行為實(shí)施之前發(fā)放補(bǔ)償金，或提存第三方中立機(jī)構(gòu)，防止征收補(bǔ)償款的拖欠。被征收土地在一定年限內(nèi)沒(méi)有依照批準(zhǔn)程序開(kāi)發(fā)的，賦予土地所有人買回權(quán)，杜絕征收土地閑置，浪費(fèi)土地資源。

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