蘇麗芳

（武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學院，湖北武漢430205）

·法學研究·

政府權(quán)力清單與經(jīng)濟法權(quán)力干預耦合研究

蘇麗芳

（武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學院，湖北武漢430205）

在中國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，黨中央做出推行權(quán)力清單制度的決定，根本目的是要正確處理政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府經(jīng)濟管理職能，使市場在資源配置中起決定作用。這一制度與經(jīng)濟法理論中政府應作為市場失靈時“看得見的手”具有內(nèi)在一致性。政府權(quán)力清單制度與經(jīng)濟法權(quán)力干預的耦合，不僅有助于我國經(jīng)濟法理論和制度的完善，而且更能促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用，為我國市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境，進而釋放改革紅利，打造中國經(jīng)濟的升級版。

權(quán)力清單；經(jīng)濟法；權(quán)力干預

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.02.016

一、政府權(quán)力清單是法治經(jīng)濟的基礎(chǔ)

所謂權(quán)力清單，“就是要把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督”①參見沈小平《“權(quán)力清單”將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠》，新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/comments/2014-02/21/c_119429691.htm。。在中國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，2014年10月黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央全面推進依法治國若干問題的重大決定》，明確提出“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”，“依法加強和改善宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管，反對壟斷，促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序”②參見《中共中央全面深化改革若干問題的重大決定》。，建設(shè)有限、有為、有效的服務型政府。

（一）政府權(quán)力邊界不清，經(jīng)濟干預權(quán)限異化

經(jīng)濟干預權(quán)限異化指的是政府干預過度和干預缺位等情形。當今的中國政府不僅是對經(jīng)濟干預的缺位，更多的是政府對經(jīng)濟干預的越位，給市場經(jīng)濟健康運行造成阻礙。政府對經(jīng)濟干預的缺位表現(xiàn)在應該監(jiān)管的經(jīng)濟行為領(lǐng)域沒有發(fā)揮效用，市場經(jīng)濟秩序和信用體系不健全，競爭規(guī)則不完備等方面［1］。體現(xiàn)較為明顯的是在食品安全、環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，盡管政府采取了多種治理手段，但這些領(lǐng)域的問題愈演愈烈，說明政府干預經(jīng)濟的能效低下。政府對經(jīng)濟的過度干預表現(xiàn)為限制私權(quán)自由，剝奪市場主體自主決策權(quán)的行為。地方政府通過部門立法形式，違反公平競爭和市場原則，設(shè)定新的收費權(quán)和處罰權(quán)，收取各種費用，為自己或相關(guān)的利益集團牟取利益。同時，政府還通過限制市場主體的權(quán)利范圍，設(shè)置大量的行政審批和許可項目，過度地設(shè)立行政許可門檻導致市場主體行業(yè)進入權(quán)被剝奪。比如，在大多數(shù)壟斷性行業(yè)，政府限制民營資本進入，導致民營企業(yè)利潤和競爭力下降，甚至政府部門與壟斷企業(yè)事實上形成利益共同體，最終導致社會資源配置的扭曲。

（二）權(quán)力清單明確政府經(jīng)濟干預權(quán)的法治邊界

2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“建立公平開放透明的市場規(guī)則。實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域?！雹蹍⒁姟吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》?！稕Q定》指出:“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！雹軈⒁姟吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。2014年10月召開的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“依法全面履行政府職能”，“行政機關(guān)要堅持法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”①參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。。這兩個決定，正是法學界概括的對公民和法人，“法不禁止則自由”；對國家和政府，“法無授權(quán)則不能”［2］。權(quán)力清單制度標志著我國政府的經(jīng)濟干預從“權(quán)力經(jīng)濟”向“法治經(jīng)濟”的重大轉(zhuǎn)變。

一方面，權(quán)力清單制度強化市場主體的自主決定性。公民、企業(yè)等市場主體的私權(quán)利，一般是涉及個體私人的生活領(lǐng)域，與政府的公權(quán)力相較弱小，因此市場主體行使權(quán)利時不會對政府權(quán)力造成損害。要保障市場主體的私權(quán)利，就需要給予市場主體權(quán)利足夠的行使空間，這個權(quán)利的“自由度”只要是法律沒有明文禁止的事項都是市場主體的權(quán)利行使范圍，即“法無禁止便自由”。自2013年開始，我國進一步簡政放權(quán)，在財稅、金融、投資等各方面共取消和下放兩百多項行政審批事項，將簡政放權(quán)作為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，讓“錯裝在政府身上的手回歸到市場”，釋放改革紅利，打造中國經(jīng)濟的升級版［3］。

另一方面，權(quán)力清單制度強化政府職權(quán)的法治化。權(quán)力清單制度并不是簡單的政府權(quán)力縮減，權(quán)力清單劃清了政府的權(quán)力邊界，明確政府能做什么，不能做什么；該管什么，怎么管。由于政府是公權(quán)力的主體，具有強制性，其權(quán)力的行使大多與公民、企業(yè)等市場主體的切身利益密切相關(guān)，沒有約束的政府權(quán)力極容易對市場主體的私權(quán)利造成侵害。權(quán)力清單要求公開政府權(quán)力運行流程，將權(quán)力關(guān)進“透明”的籠子。政府權(quán)力以清單式例舉出來，意味著政府“權(quán)力法定”、“清單之外無權(quán)力”。政府權(quán)力清單主要源于法律法規(guī)的授權(quán)，因此政府行使每一項權(quán)力都必須以法律法規(guī)為依據(jù)，超出法律規(guī)定就是越權(quán)，即“法無授權(quán)為禁止”。因此可知，遏制政府權(quán)力的擴張，規(guī)范、約束權(quán)力，有效維護和保障市場主體的私權(quán)利是制定權(quán)力清單的目標。

二、經(jīng)濟法權(quán)力干預是法治經(jīng)濟的訴求

秩序自由主義經(jīng)濟學說主張國家對經(jīng)濟的“有限”作用，即國家的職能僅限于保障國家的對外安全和內(nèi)部秩序的建立；而在（私人）經(jīng)濟領(lǐng)域，該學說則主張國家應讓位于市場力量的自我角逐［4］（P336）。然而，歷史證明了這一觀點存在偏頗，市場并非萬能的，由于壟斷、公共產(chǎn)品、外部性導致市場失靈，國家干預可以避免和糾正市場失靈，國家干預經(jīng)濟的路徑主要是在法律層面上，其干預經(jīng)濟的基本法律形式則集中體現(xiàn)為經(jīng)濟法［5］。

（一）經(jīng)濟法的經(jīng)濟治理權(quán)力

克服和糾正市場失靈是經(jīng)濟法產(chǎn)生和發(fā)展的源動力。經(jīng)濟法能保障和促進國家調(diào)節(jié)機制與市場調(diào)節(jié)機制的有機結(jié)合，進而實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的有序發(fā)展。市場經(jīng)濟是平等交換、公平競爭的經(jīng)濟類型，經(jīng)濟法（包括市場規(guī)制法和宏觀調(diào)控法兩大部分）通過市場規(guī)制法律制度的運行，規(guī)范全部市場主體的行為，解決市場運行過程中對競爭的阻礙，有效地遏制和防止破壞市場機制的行為，有助于創(chuàng)造平等交換、公平競爭的環(huán)境，對解決市場經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的壟斷與競爭、公平與效率、個體營利性與社會公益性的矛盾和防止市場機制失靈至關(guān)重要［6］。經(jīng)濟法通過宏觀調(diào)控法律制度的實施，有效地調(diào)節(jié)社會總供給和總需求，控制社會經(jīng)濟使其協(xié)調(diào)運行，為市場經(jīng)濟創(chuàng)造良好的運行環(huán)境，使市場主體有所遵循，從而避免市場經(jīng)濟的盲目性，減少內(nèi)部或外部不經(jīng)濟帶來的成本，實現(xiàn)社會經(jīng)濟高效益、健康地發(fā)展。

（二）經(jīng)濟法的經(jīng)濟自治權(quán)利（力）

1.經(jīng)濟法中的自由權(quán)

市場經(jīng)濟是自由經(jīng)濟，是市場經(jīng)濟主體自愿和自由的經(jīng)濟選擇行為，通過這些行為實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置［7］。賦予經(jīng)濟主體自由選擇權(quán)和決策權(quán)，這是市場主體最基本的需求也是基本的經(jīng)濟權(quán)利。當然，孟德斯鳩曾說過“自由不是無限制的自由，自由是一種能做法律許可的任何事的權(quán)力”［8］。因此，市場主體的經(jīng)濟自由權(quán)需要法律的支撐和保障。經(jīng)濟法“確認各社會主體的權(quán)利、義務，使之更加規(guī)范化和具有公示性”［9］。經(jīng)濟法對經(jīng)濟主體的市場準入資格、主體之間的交易規(guī)則加以界定，通過反壟斷法、反不正當競爭法以保證市場競爭中的平等；通過財稅法、金融法實現(xiàn)社會資源的共享；通過消費者權(quán)益保護法、社會保障法律制度等給予社會上的弱勢群體特殊關(guān)懷。這些充分體現(xiàn)出經(jīng)濟法的目標和宗旨——保障經(jīng)濟的民主自由，促使經(jīng)濟發(fā)展符合最大多數(shù)人的利益。在強政府弱市場的中國，國家經(jīng)濟干預權(quán)很容易被濫用，因而有必要賦予市場主體特定的自治權(quán)對國家經(jīng)濟干預權(quán)的濫用進行抵制，用權(quán)利制約權(quán)力，能在一定程度上保障國家經(jīng)濟干預的正當運行，促使社會制度更加符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，保護社會公共利益。

2.經(jīng)濟法中的平等權(quán)

確保市場主體的經(jīng)濟自由和地位平等的競爭才能發(fā)揮市場資源配置的主要作用。眾所周知，發(fā)揮市場的功能需要政府的干預。但在現(xiàn)實中，政府的干預往往會蔓延，如行政壟斷，嚴重侵蝕了市場主體的平等權(quán)，因此，必須將市場主體的平等權(quán)法定化。經(jīng)濟法追求的是包括實質(zhì)公平、交易公平、結(jié)果公平、地域公平及代際公平，是一種獨特的公平觀。實際上，公平理念涵蓋分配公平和矯正公平，前者即利益、責任、社會地位等在社會成員之間的分配，后者則是指在社會成員間重新建立起原先已經(jīng)確立但又有破壞的均勢和平衡。為實現(xiàn)分配公平和矯正公平，經(jīng)濟法一方面要為市場經(jīng)濟主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，另一方面又要力求保障經(jīng)濟收益的公平和社會分配的公平［10］。由此，經(jīng)濟法對個體意志的限制和對公共利益的尊重促成了社會經(jīng)濟運行的整體公平。

三、政府權(quán)力清單與經(jīng)濟法權(quán)力干預的耦合

目前我國推行“權(quán)力清單”的目標是適應市場經(jīng)濟發(fā)展和社會多樣性變化，控制政府權(quán)力的越界和不當行為，把政府與市場、政府與社會的關(guān)系確立在法治基礎(chǔ)之上［11］。經(jīng)濟法的權(quán)力干預一方面是對市場主體加以規(guī)制，從而防止和糾正市場失靈；另一方面經(jīng)濟法也對政府干預市場權(quán)力予以控制和規(guī)范，避免產(chǎn)生政府失靈。政府權(quán)力清單與經(jīng)濟法權(quán)力干預在厘清與市場關(guān)系、劃清權(quán)力邊界及明確法治經(jīng)濟等方面一脈相承。

（一）厘清政府與市場的關(guān)系，矯正市場失靈

市場失靈是經(jīng)濟法理論研究的前提基礎(chǔ)，中國的經(jīng)濟法與西方的經(jīng)濟法雖有共性，但正值經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期的中國，市場失靈并非全如西方源于自由競爭而導致的市場失靈。中國的市場失靈是市場不成熟、不健全、不完善下的市場失靈，是市場由于受到政府權(quán)力干預過度，使市場機制無法發(fā)揮其固有的作用。因此，我國當前權(quán)力清單的首要任務是厘清政府與市場的關(guān)系，凡是通過市場可以調(diào)節(jié)的經(jīng)濟問題，權(quán)力就不該去沾染［12］。國家只應在充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)上，對涉及社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和運行的某些重要部位和方面進行適當?shù)膰艺{(diào)節(jié)，并且是依法調(diào)節(jié)，受法律的規(guī)制，避免權(quán)力干預的隨意性［9］，通過規(guī)范“看得見的手”讓“看不見的手”發(fā)揮作用。目前，我國取消的一系列行政審批項目中許多涉及到市場經(jīng)濟領(lǐng)域，如“企業(yè)的注冊資本實繳制改為注冊資本認繳制”、“實行統(tǒng)一的市場準入制度”等。政府對權(quán)力的自我約束，對市場直接干預的放松，將積極推動中國市場經(jīng)濟的發(fā)展。

誠然，市場經(jīng)濟的核心是經(jīng)濟自由，崇尚“管得越少的政府是越好的政府”的理念［13］。但少管并非不管，政府放松干預不等于放棄干預，“以市場為主導”并非意味著市場決定一切。中國的市場經(jīng)濟更應是法治經(jīng)濟，我們不能以強調(diào)市場的作用而放棄國家的宏觀調(diào)控和市場規(guī)制作用。市場在進行資源配置方面可能會出現(xiàn)低效甚至失效的狀況，如公共產(chǎn)品供給失敗、外部負效應、壟斷行為等。經(jīng)濟法對此做出積極回應，如利用稅法、財政法、金融監(jiān)管法、產(chǎn)業(yè)政策法等宏觀調(diào)控法律制度，對權(quán)力進行再分配，協(xié)調(diào)市場原則與分配原則的矛盾，提高經(jīng)濟運行的效益，最大限度地實現(xiàn)整體效益；運用反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權(quán)益保護法、產(chǎn)品質(zhì)量法等市場規(guī)制法律制度，協(xié)調(diào)市場主體的經(jīng)濟活動，對社會經(jīng)濟進行個別調(diào)整，在保障公平的前提下，實現(xiàn)個體利益和社會利益的平衡，從而使權(quán)力干預和市場自由競爭從對立走向融合。由此可見，無論是權(quán)力清單制度還是經(jīng)濟法都是在肯定市場對資源配置起主導作用的基礎(chǔ)上強調(diào)政府對市場干預的。

（二）清晰權(quán)力邊界，預防政府失靈

中國經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的自上而下的經(jīng)濟體制改革，已基本建立了社會主義市場經(jīng)濟。中國的市場經(jīng)濟也會面臨市場失靈的問題，因此就需要政府干預。但由于歷史原因形成的計劃經(jīng)濟導致中國政府集中了大量的資源，產(chǎn)生一元化的權(quán)威治理。政府并非如假設(shè)那般作為“道德人”置身于市場主體之外，其也會追求部門利益，當政府權(quán)力介入市場后就會產(chǎn)生尋租，引發(fā)政府失靈，造成我國目前多頭執(zhí)法和權(quán)力缺位并存的現(xiàn)象。政府權(quán)力越大，計劃程度就越高；反之市場權(quán)力越大，市場化程度越高［14］。政府權(quán)力與市場權(quán)力的關(guān)系，反映著一國市場經(jīng)濟發(fā)展程度的大小，權(quán)力清單的目標就是清晰政府權(quán)力邊界，杜絕不作為、亂作為，“清單之外無權(quán)力”，使政府和市場各就各位，為發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用保駕護航［15］。

中國的經(jīng)濟法受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，其重要的功能是確認和調(diào)制政府干預經(jīng)濟領(lǐng)域的行為。其運用市場規(guī)制法律制度，以彌補市場缺陷、維護社會公平、促進經(jīng)濟與社會的良性發(fā)展為目的。明確規(guī)定各種市場主體的權(quán)利義務，調(diào)控市場經(jīng)濟秩序，引導社會整體目標與個體營利性達成統(tǒng)一，保障社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定、健康發(fā)展。同時，通過宏觀調(diào)控法律制度的實施，完善政府的經(jīng)濟職權(quán)，逐步放寬和改善國家權(quán)力對經(jīng)濟的管制，使政府在規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)真正實現(xiàn)社會經(jīng)濟高效益、健康發(fā)展，讓社會經(jīng)濟本身固有的機制即市場機制能夠發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，這是一個控制權(quán)力的過程［11］。綜上所述，權(quán)力清單制度和經(jīng)濟法均在授權(quán)政府干預經(jīng)濟的同時注意對政府干預經(jīng)濟的控權(quán)，防范政府在干預經(jīng)濟過程中出現(xiàn)的失靈。

（三）確立法治經(jīng)濟，建立“有效政府”

完善的法律不僅可以保證政府干預的科學性，而且還可以防止政府的過度干預，保證公民的經(jīng)濟自由。權(quán)力清單厘清政府與市場的關(guān)系，讓市場發(fā)揮決定性作用，但權(quán)力清單是中國政府對自身權(quán)力的自我控制，如果內(nèi)部控制不由法律規(guī)定，則內(nèi)部控制哪怕是當權(quán)者自覺自愿的，也具有不確定性，不能始終保持有效控制［16］?，F(xiàn)代的市場經(jīng)濟社會，法作為社會制度的一個重要組成部分，要以服務經(jīng)濟為重任。法治社會的任何利益分配關(guān)系必然經(jīng)過法律的確認和規(guī)范。這就是通常所說的“市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟”。如前所述，為了充分保障經(jīng)營者、消費者的經(jīng)濟自治和經(jīng)濟自由，政府通過市場規(guī)制和宏觀調(diào)控手段，使之能夠按照價值規(guī)律和供求關(guān)系公平參與市場競爭，政府的市場規(guī)制行為和宏觀調(diào)控行為主要體現(xiàn)為經(jīng)濟法的形式。

經(jīng)濟法一方面確認政府干預與介入經(jīng)濟領(lǐng)域的行為，防止市場失靈；另一方面規(guī)范政府干預經(jīng)濟運行的調(diào)制行為，防止政府失靈。在重視市場決定性作用的同時，也注重發(fā)揮政府的經(jīng)濟職能［17］。國家宏觀調(diào)控的對象主要是市場，政府運用各種經(jīng)濟杠桿（稅收法律制度、財政法律制度、金融法律制度）有效調(diào)節(jié)社會總供給和總需求，使市場主體有所遵循，減少內(nèi)部或外部的不經(jīng)濟帶來的交易成本，協(xié)調(diào)個體營利性和社會公益性的矛盾，為市場經(jīng)濟創(chuàng)造良好的運行環(huán)境。要使市場經(jīng)濟良性發(fā)展，除了搞好宏觀調(diào)控外也不能忽視對市場進行規(guī)制，市場規(guī)制法著力解決的是市場運行過程中對競爭的阻礙，如反壟斷法和反不正當競爭法，其立法之本是要促進有效競爭，用國家“有形之手”對企業(yè)意思自治的合理限制［18］，避免市場經(jīng)濟的盲目性，促進市場的有序競爭，使市場運行取得好的效益。

四、結(jié)語

市場經(jīng)濟是以市場主體的個體自由為基礎(chǔ)的自由經(jīng)濟，自由市場的發(fā)展也需要公權(quán)力的保駕護航。中國的市場經(jīng)濟應是政府干預下的自由經(jīng)濟、法治經(jīng)濟。干預是否“適度”不在于干預范圍的大小與程度的深淺，而在于是否適合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要［19］。面對中國市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，政府通過對自身權(quán)力的控制，提出政府權(quán)力清單，明確界定政府干預市場的邊界；同時，經(jīng)濟法以法律的形式賦予政府適度干預經(jīng)濟的權(quán)力，使權(quán)力干預和市場自由競爭從對立走向融合。政府權(quán)力清單制度和經(jīng)濟法權(quán)力干預，在政府干預經(jīng)濟的授權(quán)和控權(quán)上形成的共識，體現(xiàn)了我國對市場規(guī)律和社會主義法治經(jīng)濟原理的認識，是我國由“權(quán)力經(jīng)濟”向“法治經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變的反映。

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［19］劉大洪.經(jīng)濟法［M］.北京：機械工業(yè)出版社，2013.

（責任編輯周吟吟）

蘇麗芳（1980—），女，湖北武漢人，經(jīng)濟法博士，武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學院講師，主要研究經(jīng)濟法學。

D922.29

A

1671-7155（2015）02-0086-04

2014-12-20