郭宏宇

財政風(fēng)險和住房保障是我國地方政府所面臨的巨大難題，并且這兩個難題之間的關(guān)聯(lián)性也越來越強(qiáng)。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月，用于保障房建設(shè)的債務(wù)已占到地方政府總債務(wù)的6.5%。在可預(yù)見的將來，保障房融資給地方政府帶來的債務(wù)負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步攀升，從而帶來更高的財政風(fēng)險。因此，本文重點(diǎn)分析保障房融資導(dǎo)致財政風(fēng)險的機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上提出平衡保障房融資需要與財政風(fēng)險的政策思路。

一、保障房融資與財政風(fēng)險關(guān)系密切

對保障房融資與財政風(fēng)險的關(guān)聯(lián)機(jī)制的研究在次貸危機(jī)之后大量出現(xiàn)，并與金融結(jié)構(gòu)、金融創(chuàng)新等領(lǐng)域相交叉。一些研究集中于對家庭與獨(dú)立個人無力獲得住宅的具體原因的剖析、對住房金融市場金融創(chuàng)新工具的反思（Beck etc.，2008），另一些研究雖然堅持引進(jìn)民間資金解決住房保障問題的總體思路，但是對于政府在其中的角色、證券化鏈條的信息透明度、住房市場風(fēng)險的傳導(dǎo)給予了更細(xì)致的定位（Burnside etc.2011）。

保障房融資與財政風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)也散見于對住房金融市場的研究中。這些研究又可分為兩類：一類是考慮金融市場結(jié)構(gòu)與中央銀行政策對住房市場價格的影響（Glaeser etc.，2010），另一類是考慮住房市場周期與信貸周期的相互作用（Aspachs-Bracons etc.，2011）。這些研究盡管主要研究住房市場與金融市場之間的聯(lián)系，但是也包括了對政府在其中的角色以及風(fēng)險向財政傳導(dǎo)途徑的分析。

總的來看，保障房融資與財政風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)已經(jīng)得到比較廣泛的認(rèn)同，需要進(jìn)一步明確的問題，是保障房融資導(dǎo)致財政風(fēng)險膨脹的具體機(jī)制，以及控制財政風(fēng)險膨脹的政策思路。

二、政府隱性擔(dān)保是導(dǎo)致財政風(fēng)險膨脹的主要原因

政府對保障房融資的支持可分為直接的資金投入和間接的政府擔(dān)保，我們認(rèn)為，政府隱性擔(dān)保是導(dǎo)致財政風(fēng)險膨脹的主要原因，保障房融資過程中的金融創(chuàng)新則進(jìn)一步加劇了財政風(fēng)險的膨脹。

（一）政府擔(dān)保是保障房融資的重要組成部分

各國的保障房融資機(jī)制取決于金融機(jī)構(gòu)和歷史路徑，在具體形式上差異巨大。但是，政府擔(dān)保在各國保障房融資機(jī)制中均具有重要地位。政府擔(dān)?？梢詼p少住房市場的扭曲。住房保障和住房市場之間的聯(lián)系非常緊密，一方面，中低收入者的住房需求是住房市場需求的重要組成部分，住房保障的力度越強(qiáng)，住房市場需求減少的越多，尤其是相當(dāng)數(shù)量的“剛性需求”屬于住房保障的范圍，而正是這些剛性需求構(gòu)成維持住房市場繁榮的動力。另一方面，住房保障和住房市場的供給主體可能重合，以我國為例，開發(fā)商被要求同時提供商品房和保障房。因此，住房保障和住房市場之間存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)，住房保障上的補(bǔ)貼將扭曲住房市場上的價格。

政府擔(dān)?？山档拓斦С鰤毫?。對于保障房而言，住房的需求方一般達(dá)不到金融服務(wù)所需的最低門檻，或是沒有能力全額償還貸款的本息，政府只能在住房融資過程中提供補(bǔ)貼，并對融資過程中的違約風(fēng)險進(jìn)行擔(dān)保。相對而言，補(bǔ)貼構(gòu)成當(dāng)期的財政支出，而政府擔(dān)保僅產(chǎn)生或有債務(wù)，在住房市場正常發(fā)展或繁榮期內(nèi)，幾乎不會形成政府的實際支出。因此，在財政支出壓力較高時，政府擔(dān)保更為政府所偏好。

（二）政府擔(dān)保帶來龐大的政府債務(wù)

住房保障融資中的政府擔(dān)?？梢苑譃槊鞔_的擔(dān)保和隱含的擔(dān)保，此二者均會形成龐大的政府債務(wù)。明確的擔(dān)保體現(xiàn)在政府對住房金融市場的直接支持中，如美國聯(lián)邦住宅管理局、美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部和退伍軍人事務(wù)部為特定人群中的中低收入者提供的貸款擔(dān)保。隱含的政府擔(dān)保主要是債權(quán)人對受政府支持企業(yè)的信心，雖然表面上不構(gòu)成政府的支出義務(wù)，但是對政府債務(wù)的影響力度同樣很大。以美國為例，正是在政府必將承擔(dān)風(fēng)險的信心之下，房地美和房利美的住房抵押貸款支持證券規(guī)模不斷膨脹，并最終由聯(lián)邦政府明確擔(dān)保義務(wù)，形成現(xiàn)實的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對我國而言，各地的保障房融資往往通過保障住房投資有限公司進(jìn)行，即使地方政府并未對這些保障房融資平臺進(jìn)行明確擔(dān)保，債權(quán)人也會認(rèn)為政府將在這些融資平臺發(fā)生危機(jī)時進(jìn)行救助，從而形成隱含的政府擔(dān)保。審計署在審計地方債務(wù)時，對這部分擔(dān)保形成的隱含債務(wù)進(jìn)行了審核，截至2013年6月，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)（即隱含的政府擔(dān)保）為2675.74億元，占保障房融資所形成的地方債務(wù)的24.4%。

（三）隱性擔(dān)保的規(guī)模難以有效控制

在政府為住房保障融資提供的擔(dān)保中，隱性擔(dān)保更難以有效控制，容易造成財政風(fēng)險的過度膨脹。政府的顯性擔(dān)保有明顯的排他性，可以限制在特定的主體與業(yè)務(wù)上，易于監(jiān)測并控制。但是，隱性擔(dān)保主要反映為融資過程中各個主體的信心與期望，政府既不可能主動降低公眾政府控制風(fēng)險能力的信心，又不可能準(zhǔn)確了解各個主體在融資過程的具體信心和預(yù)期，無法明確宣示在住房保障融資中未提供擔(dān)保。因此，政府隱性擔(dān)保并不具備排他性，難以阻止各個主體對政府信心的過度利用，并導(dǎo)致較大規(guī)模的或有債務(wù)。

我國的政府隱性擔(dān)保過度使用問題也逐漸浮現(xiàn)。首先，部分地方政府將政府隱性擔(dān)保的范圍擴(kuò)展至保障房之外的財政支出項目。在地方政府財力嚴(yán)重不足的背景下，部分地方政府有強(qiáng)烈的動力通過保障房融資平臺為其他財政支出項目融資，將保障房融資作為一般性的財政資金來源，使得原本為保障房建設(shè)進(jìn)行的擔(dān)保成為其他財政支出項目的融資擔(dān)保。其次，部分開發(fā)商將政府擔(dān)保的范圍擴(kuò)展至商品房建設(shè)。我國地方政府將保障房與商品房捆綁建設(shè)，在我國嚴(yán)控房地產(chǎn)開發(fā)貸款的背景下，部分開發(fā)商有動力通過保障房融資渠道發(fā)行債券或進(jìn)行貸款，從而使政府的擔(dān)保事實上覆蓋到商品房的建設(shè)融資。第三，保障房融資缺乏對擔(dān)保規(guī)模的制約機(jī)制。我國保障房的售價或租金顯著低于市場價格，并且這部分價差與保障房融資過程幾乎不發(fā)生關(guān)聯(lián)，被保障的人群并沒有來自融資過程的成本制約，只會認(rèn)為政府有能力籌集資金進(jìn)行保障房建設(shè)，并進(jìn)一步提高住房保障標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模的預(yù)期。

（四）金融創(chuàng)新加劇財政風(fēng)險的膨脹