閆海龍　張永明　胡青江

產(chǎn)城融合從本質(zhì)上反映的是一種城市協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的理念?！叭诤稀笔前旬a(chǎn)業(yè)和城市看作一個(gè)良性互動(dòng)的有機(jī)整體，從而實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)”和“城”協(xié)同發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)依附于城市，城市更好地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)?！爱a(chǎn)城融合”在空間上的體現(xiàn)就是產(chǎn)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。通過空間整合，提高產(chǎn)業(yè)空間與所在區(qū)域的一體化發(fā)展水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間自身發(fā)展，產(chǎn)業(yè)空間與依托城鎮(zhèn)的互動(dòng)關(guān)系，從而提高產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展的綜合效益。城市和產(chǎn)業(yè)空間整合最主要的目的在于，一方面，提高工業(yè)區(qū)整體的自組織能力，進(jìn)而擴(kuò)大系統(tǒng)的整體開放程度和協(xié)同作用效果；另一方面，通過整合促進(jìn)城市功能與空間布局的協(xié)調(diào)和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)功能與結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。從產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與主城區(qū)的空間關(guān)系角度來說，可大致歸納為主城區(qū)包含型、邊緣區(qū)生長型、子城區(qū)依托型及獨(dú)立區(qū)發(fā)展型四種空間形式。

一、加快推進(jìn)克拉瑪依產(chǎn)城融合發(fā)展的迫切需求和重要性

克拉瑪依是我國典型的資源型城市，石油石化產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)支配地位。其中，白堿灘區(qū)又是油田的主要開采區(qū)，石油儲(chǔ)量大，質(zhì)地優(yōu)良，一直是克拉瑪依石油工業(yè)發(fā)展的重要支撐。但這也造成白堿灘區(qū)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，對(duì)資源的依賴性更加突出，資源型城市的發(fā)展模式和礦區(qū)特征表現(xiàn)也是全市最為明顯的。近年來，隨著轄區(qū)石油資源的減少以及克拉瑪依石化園區(qū)的快速崛起，石油產(chǎn)業(yè)對(duì)白堿灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的帶動(dòng)促進(jìn)作用開始減弱，后勁不足。突出表現(xiàn)在城區(qū)人口不斷流失、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步老化、新的產(chǎn)業(yè)體系尚未形成、持續(xù)發(fā)展的空間潛力嚴(yán)重不足、城區(qū)的定位分工不夠清晰甚至功能地位還有所弱化等方面。因此，加快城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，加速與石化園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合，無疑是白堿灘實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和核心。充分考慮石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)發(fā)展實(shí)際，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，依托城區(qū)服務(wù)園區(qū)建設(shè)、依靠園區(qū)促進(jìn)城區(qū)發(fā)展，走產(chǎn)城融合發(fā)展之路，有助于克拉瑪依這樣的資源型城市明確功能定位，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的分工協(xié)作；有助于整合資源，拓展發(fā)展空間；有助于統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局產(chǎn)業(yè)，超前謀劃資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

二、促進(jìn)克拉瑪依石化工業(yè)園區(qū)與白堿灘區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的思路構(gòu)想

通過對(duì)白堿灘區(qū)與石化工業(yè)園區(qū)發(fā)展階段、空間布局、分工合作以及未來發(fā)展空間和潛力等因素的綜合分析，在廣泛參考借鑒國內(nèi)外城區(qū)與園區(qū)融合發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求，可大致分為兩個(gè)階段：

第一階段：產(chǎn)城融合，一體化發(fā)展

“產(chǎn)城融合，產(chǎn)城一體”，即把開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)功能、城市功能、生態(tài)功能融為一體，構(gòu)筑宜居宜業(yè)的產(chǎn)城融合發(fā)展格局。在克拉瑪依打造世界石油城的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，緊緊抓住石化工業(yè)園區(qū)升格的機(jī)遇，充分發(fā)揮白堿灘區(qū)現(xiàn)有的資源優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)設(shè)施配套保障能力，明確定位，積極主動(dòng)地服務(wù)園區(qū)、支持園區(qū)，加快促進(jìn)石化工業(yè)園區(qū)綜合實(shí)力提升，增強(qiáng)園區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。按照克拉瑪依城市總體發(fā)展規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃布局要求，重點(diǎn)合力建設(shè)“三大基地”，牢固樹立“產(chǎn)城融合”理念，按照“產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、園區(qū)城鎮(zhèn)化、產(chǎn)城一體化”的思路，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)建設(shè)，注重園區(qū)規(guī)劃與城區(qū)建設(shè)規(guī)劃的銜接，做到空間上產(chǎn)城共進(jìn)、布局上功能區(qū)分、方法上協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、時(shí)序上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)?？茖W(xué)籌劃“一鎮(zhèn)（三坪）一園”布局，積極探索“建設(shè)、管理、服務(wù)”三位一體的城區(qū)創(chuàng)建模式，通過加快白堿灘區(qū)與石化工業(yè)園區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展進(jìn)程，激發(fā)城區(qū)活力，構(gòu)筑起為石化工業(yè)園區(qū)服務(wù)的宜居宜業(yè)宜商新格局。

在石化工業(yè)園區(qū)升格，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合競爭力明顯增加，管理相對(duì)獨(dú)立（石化工業(yè)園區(qū)具備獨(dú)立發(fā)展的空間）的基礎(chǔ)上，整合雙方資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展模式，進(jìn)入一體發(fā)展階段。主要是在不涉及行政區(qū)劃調(diào)整的前提下，設(shè)立專門一體化發(fā)展秘書聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)處，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政策制定實(shí)施、產(chǎn)業(yè)選擇發(fā)展、規(guī)劃落實(shí)建設(shè)、公共服務(wù)保障和社會(huì)全面發(fā)展等涉及石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)雙方的各項(xiàng)事務(wù)，有效打破行政區(qū)劃阻隔，實(shí)現(xiàn)兩地各種資源的統(tǒng)籌調(diào)度以及生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，拓展兩地市場空間，加速兩地經(jīng)濟(jì)融合。特別是要爭取通過統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)雙方在財(cái)政、城建、交通、土地、水利、環(huán)保等領(lǐng)域的一體規(guī)劃、一體發(fā)展。最終通過一體化發(fā)展模式，不斷優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、拓展城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、挖掘城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，為石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)可持續(xù)健康發(fā)展提供支撐保障。

第二階段：園政合一，建設(shè)新型園區(qū)服務(wù)型政府

隨著石化工業(yè)園區(qū)的逐步發(fā)展壯大以及白堿灘資源型城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的推進(jìn)，在雙方一體發(fā)展、高度融合的基礎(chǔ)上，積極借鑒其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試徹底打破行政區(qū)劃限制，以推動(dòng)地方政府改革，建設(shè)新型開發(fā)區(qū)服務(wù)型政府為突破口，改革園區(qū)和城區(qū)原有體制，將園區(qū)與相鄰的白堿灘區(qū)體制合一，走“園政合一”的發(fā)展模式，打造克拉瑪依市石化產(chǎn)業(yè)（高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)）新區(qū)。將白堿灘區(qū)整體納入石化工業(yè)園區(qū)，統(tǒng)一管理，園區(qū)管委會(huì)與白堿灘區(qū)政府合二為一，將園區(qū)作為一級(jí)政府，賦予開發(fā)區(qū)政府較大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理權(quán)限，從根本上解決園區(qū)管理權(quán)限范圍模糊與責(zé)權(quán)不明、職權(quán)缺失以及白堿灘區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)等長期持續(xù)發(fā)展問題。同時(shí)，借助園區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)和管理體制優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化新區(qū)組織內(nèi)部管理體制，采用新型的現(xiàn)代化服務(wù)方式和服務(wù)手段，提高新區(qū)政府辦事效率，建立起“小政府、大社會(huì)”、“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的現(xiàn)代管理模式，更好地為公民與企業(yè)提供公共服務(wù)，加快新園區(qū)從“政策區(qū)”向“功能區(qū)”的轉(zhuǎn)變，持續(xù)保持新園區(qū)的發(fā)展活力和競爭力，建設(shè)新型園區(qū)服務(wù)型政府，更好地促進(jìn)開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，打造克拉瑪依乃至新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的升級(jí)版。

三、促進(jìn)克拉瑪依石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的對(duì)策建議

（一）加快完善相關(guān)規(guī)劃

根據(jù)產(chǎn)城融合發(fā)展的要求，結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和布局，對(duì)石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)現(xiàn)有的各類規(guī)劃進(jìn)行整合、完善和優(yōu)化，把分散的資源集成為統(tǒng)一的規(guī)劃，通過科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，并學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)工業(yè)園區(qū)的理念，形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系，樹立綜合統(tǒng)籌的發(fā)展理念，做到統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)體系與城市體系的高效融合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)注重產(chǎn)業(yè)、交通、配套設(shè)施等的有機(jī)統(tǒng)一，統(tǒng)籌好生產(chǎn)、消費(fèi)、就業(yè)、服務(wù)等功能區(qū)的合理分區(qū)，切實(shí)滿足人口集聚和空間拓展的需要，促進(jìn)各區(qū)域有效銜接，實(shí)現(xiàn)分配合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在設(shè)施布局上，要依托白堿灘區(qū)三坪鎮(zhèn)適當(dāng)布局必要的公共商務(wù)和生活服務(wù)設(shè)施，既滿足園區(qū)企業(yè)員工的需求，又可成為新區(qū)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。

（二）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型提升

由克拉瑪依市統(tǒng)籌進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的空間布局，根據(jù)全市的產(chǎn)業(yè)布局和功能定位，制造更加優(yōu)惠的政策和市場條件，鼓勵(lì)符合白堿灘發(fā)展方向的企業(yè)落戶，由白堿灘區(qū)全面負(fù)責(zé)企業(yè)落地的所有后續(xù)服務(wù)；或者發(fā)揮克拉瑪依市特殊的體制優(yōu)勢(shì)，按照企業(yè)生產(chǎn)區(qū)歸屬的原則，加大白堿灘區(qū)稅收的分享比例，增強(qiáng)白堿灘區(qū)自身財(cái)力供給能力，發(fā)揮白堿灘區(qū)服務(wù)、支撐、保障的功能和作用，合力打造克拉瑪依地方工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的新核心。

（三）堅(jiān)持融合發(fā)展的共贏模式

打破地域限制，推進(jìn)克白組團(tuán)式發(fā)展是區(qū)域未來的發(fā)展趨勢(shì)。進(jìn)行區(qū)域分工合作，合理配置資源和要素，不僅順應(yīng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展潮流，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同科學(xué)發(fā)展的必由之路。在充分考慮整個(gè)區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，按照規(guī)劃同籌、交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)同布等思路，以資源科學(xué)配置為切入點(diǎn)，全力推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、資源保護(hù)、環(huán)境建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃的對(duì)接，形成梯次鮮明、功能協(xié)調(diào)、布局合理的規(guī)劃體系，并進(jìn)而推動(dòng)落實(shí)。

（四）明確白堿灘區(qū)和石化工業(yè)園區(qū)的行政責(zé)權(quán)關(guān)系

白堿灘區(qū)和石化工業(yè)園區(qū)的行政職責(zé)部分重疊。由于克白中部城鎮(zhèn)組團(tuán)發(fā)展的區(qū)域行政分割體制障礙依然存在，從獲取利益和追求自身發(fā)展出發(fā)，就會(huì)導(dǎo)致雙方各行其是，從本區(qū)利益而不是區(qū)域利益出發(fā)進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃，造成區(qū)域資源內(nèi)耗嚴(yán)重，嚴(yán)重阻礙區(qū)域共同發(fā)展。因此，可通過融合發(fā)展的契機(jī)，建立白堿灘區(qū)政府和石化工業(yè)園區(qū)管委會(huì)主導(dǎo)的部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，定期召開會(huì)議，成立項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確部門職責(zé)分工，限時(shí)解決產(chǎn)城融合中遇到的問題，如做好利益分配工作，讓雙方共享發(fā)展成果，建立起牢固的經(jīng)濟(jì)利益合作紐帶，實(shí)現(xiàn)園區(qū)和白堿灘區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能、生活功能、城鎮(zhèn)功能、生態(tài)功能的相互融合，同時(shí)使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、居住、就業(yè)相對(duì)平衡。

（五）完善提升合作共建基礎(chǔ)設(shè)施水平

以設(shè)施一體化共建為要求，統(tǒng)籌人力、物力、財(cái)力，加快區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施水平，推進(jìn)白堿灘區(qū)與石化工業(yè)園區(qū)在綜合交通、能源保障和信息網(wǎng)絡(luò)共建共享，構(gòu)建便捷高效現(xiàn)代的綜合交通體系、清潔安全積極的能源保障體系和統(tǒng)一互聯(lián)暢通的信息網(wǎng)絡(luò)體系。加快建設(shè)連接園區(qū)—三坪鎮(zhèn)—白堿灘鎮(zhèn)的公交線路，改善和加強(qiáng)新城內(nèi)部的交通聯(lián)系，有效提高白堿灘區(qū)域石化工業(yè)園區(qū)的通達(dá)性，方便雙方人員的往來流動(dòng)，同時(shí)也為城市經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互支撐和促進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（六）充分發(fā)揮克拉瑪依市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

一是加強(qiáng)城市相關(guān)規(guī)劃完善和銜接，嚴(yán)格落實(shí)克拉瑪依產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。由克拉瑪依市統(tǒng)一出面，協(xié)調(diào)與央企在土地利用等方面的問題，做好白堿灘區(qū)和化工園區(qū)的工業(yè)土地收儲(chǔ)和使用工作。二是發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)政策在體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針、良性引導(dǎo)投資方向、推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較快轉(zhuǎn)型。三是賦予白堿灘區(qū)相匹配的財(cái)權(quán)和事權(quán)，增強(qiáng)在發(fā)展中的主觀能動(dòng)性。

（七）“園政合一”的工作思路

在雙方一體發(fā)展、高度融合的基礎(chǔ)上，石化工業(yè)園區(qū)與白堿灘區(qū)最終走“園政合一”的發(fā)展模式是推進(jìn)克拉瑪依市改革開放，打造經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的必然選擇。為此建議：一是市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層就“園政合一”這一命題圍繞克拉瑪依市打造世界石油城戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)克白組團(tuán)一體化、石油化工園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)和白堿灘區(qū)可持續(xù)發(fā)展定位等問題組織開展討論，在必要性和可行性問題上進(jìn)行一次思想大碰撞。二是將“園政合一”的融合發(fā)展模式作為克拉瑪依市的一個(gè)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行研究，組織相關(guān)單位部門人員赴內(nèi)地或?yàn)豸斈君R市進(jìn)行調(diào)研考察、學(xué)習(xí)參考，積極推動(dòng)。三是鑒于產(chǎn)城融合發(fā)展對(duì)白堿灘區(qū)、石化工業(yè)園區(qū)乃至整個(gè)克拉瑪依市發(fā)展的重要作用，建議由克拉瑪依市委、政府成立一個(gè)專門班子，加快進(jìn)行并積極推進(jìn)此項(xiàng)工作。

基金項(xiàng)目：本文系新疆維吾爾自治區(qū)軟科學(xué)項(xiàng)目“新疆綠洲城市群發(fā)展戰(zhàn)略及培育路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：201242168）的階段性成果。

（作者單位：新疆發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院）

責(zé)任編輯：楊再梅