摘要：

GATT第15條是有關IMF與WTO在外匯事項管轄權分配方面的重要規(guī)定。既有研究強調在WTO體制內針對匯率操縱提起訴訟的不可行性，但通過對GATT第15條的解讀可以發(fā)現，WTO從本質上是要排除IMF協定對相關問題的介入，從而預留了WTO協定獨立解決相關問題的空間。

關鍵詞：GATT第15條;外匯管制;人民幣匯率;國際貨幣基金組織

中圖分類號：DF961

文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.01.05

從長期來看，作為人民幣國際化的組成內容，人民幣匯率的自由浮動應是我國努力的方向。然而，何時實現人民幣匯率的自由浮動，我國政府對此尚無明確的時間表，這意味著我國在相當長的一段時期內仍將維持現有的人民幣匯率制度。然而，由于近年來中國經濟發(fā)展對歐美國家造成的壓力，歐美國家質疑我國利用匯率操縱來謀取不正當的國際經濟利益，并謀求將匯率操縱問題納入WTO框架內，以達到迫使我國實施匯率自由化的目的。其中，GATT第15條因調整IMF與WTO間在匯率問題上的管轄權分配而成為關注的焦點。

但是，不同學者對GATT第15條的解讀存在差異。如有學者認為，“GATT第15條僅規(guī)定了IMF與WTO在經常賬戶下的貨幣兌換和國際支付方面的關系，并沒有規(guī)定二者在匯率安排問題上的關系，匯率安排屬于IMF轄域……GATT第15條有關WTO與IMF關系的規(guī)定不應適用?！盵1]有學者則指出，“由中國政府的匯率政策可能帶來的政府向企業(yè)的利益輸送問題，就有可能落入WTO的管轄范圍?！盵2]不同的解讀結果固然有其角度不同的原因，但從另一方面來講，也與該條自身豐富的歧異性密切相關。本文擬對GATT第15條的關鍵條款進行解讀，并探討IMF協定在WTO匯率爭端中的適用性。

一、GATT第15（2）條：與IMF磋商義務在WTO爭端解決中的適用性

根據GATT第15（2）條，WTO在被請求考慮或處理有關貨幣儲備、國際收支或外匯安排的問題時，應當（shall）與IMF進行充分的磋商（consult fully）。就其字面意思來看，“應當”和“充分的磋商”等措辭的使用及其所具有的明確含義，可以理解為該款確立了WTO在貨幣儲備、國際收支或外匯安排等具體問題上與IMF進行磋商的義務。換言之，與IMF進行磋商是強制性的義務，WTO在處理相關問題時要充分尊重IMF的相關規(guī)定，著重審查有關措施是否與IMF的規(guī)定相一致。

但是，該條款僅是原則性地規(guī)定WTO有義務就如上相關事項與IMF進行充分的磋商，沒有詳細說明該項義務是否可適用于WTO爭端解決程序，亦即當事方可否根據該條款向DSB提起訴訟。截至目前，有3項具有代表性的WTO爭端案件涉及該款的磋商要求，茲通過如下案件的分析，探討與IMF磋商的義務在WTO爭端解決程序中的可訴訟性。

（一）1998年ArgentinaTextiles and Apparel案Appellate Body Report， Argentina-Measures Affecting Imports of Footwear， Textiles， Apparel and Other Items， WTIDS56/AB/R & Corr. 1 （adopted Apr. 22， 1998）.

在該案中，阿根廷因征收進口附加稅被訴違反了GATT第8（1）（a）條，即締約國對輸出入及有關輸出入所征的除進出口關稅和本協定第3條所述國內稅以外的任何種類的規(guī)費和費用，不應成為對本國產品的一種間接保護，也不應成為為了財政目的而征收的一種進口稅或出口稅。阿根廷則聲稱其征收進口附加稅系履行IMF調整計劃項下的義務，不應被認定為違反了WTO規(guī)則。阿根廷認為，根據DSU第13條，專家小組應有權從其認為合適的任何個人或機構獲得資料和征求技術性意見。就本案所涉的特定事項而言，阿根廷有權要求就此與IMF進行咨詢或者磋商，以聽取IMF的專業(yè)意見，但專家小組沒有同意其要求，因而未能對該事項進行客觀評估。

上訴機構對專家小組的做法予以支持，認為盡管WTO有義務就特定事項與IMF進行磋商，但IMF的經濟調整計劃并不包括在內。上訴機構同時指出，如果專家小組

在該案中就阿根廷與IMF間的關系或安排的法律性質與IMF進行磋商，可能會取得更好的效果。就其字面意思而言，DSU第13條確立了WTO爭端解決機制與IMF間聯系的可能性，但遺憾的是，本案并沒有就該條的具體法律意見進行明確解釋。

（二）1999年IndiaQuantitative Restrictions案Panel Report， India-Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural Textile and Industrial Products， WT/DS90/R （adopted Sept. 22， 1999）， upheld by Appellate Body Report， India-Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural Textile and Industrial Products， WT/DS90/AB/R （adopted Sept. 22， 1999）。

在該案中，印度采取的數量限制措施被訴造成了收支平衡的困難。美國認為，GATT第15（2）條要求WTO就特定事項與IMF進行磋商，而此處所指的WTO應包括專家小組，因此專家小組就外匯安排等事項如有任何疑問，應與IMF進行磋商。印度則持相反的觀點，認為對該款的解釋如將專家小組包括在內，忽略了WTO內部不同機構在功能上的不同，此處的WTO應僅涵蓋總理事會以及收支限制委員會。

專家小組最終回避了這一敏感的問題，認為就本案而言，沒有必要對GATT第15條的磋商要求是否適用專家小組這一事項進行裁定。相反，專家小組決定，將IMF視作在收支平衡領域內公認具有專長的機構，并依DSU第13條項下的自由裁量權與IMF進行磋商。由于該案在上訴階段未涉及該事項，上訴機構拒絕就此發(fā)表意見，因此無法知曉上訴機構在這一事項上的態(tài)度。

（三）2005年Dominican RepublicImport and Sale of Cigarettes案Panel Report， Dominican Republic-Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes， WT/DS302/R （adopted May 19， 2005）， modified by Appellate Body Report， Dominican Republic-Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes， WT/DS302/AB/R （adopted May 19， 2005）， para. 7.139.

在該案中，專家小組認定，多米尼加共和國對進口香煙征收外匯費用構成GATT第15（9）（a）條下的外匯限制（exchange restriction）。專家小組并沒有基于DSU第13條中的自由裁量權與IMF進行磋商，而是首次根據GATT第15（2）條的規(guī)定與IMF進行磋商。對此，專家小組作如下解釋：

專家小組考慮到，在訴訟程序中，有必要就IMF與多米尼加共和國間備用貸款安排的外匯費用措施的法律本質與地位尋求更多的資料。其次，多米尼加共和國認為該費用屬于外匯限制，其征收符合IMF協定條款的規(guī)定。專家小組認為，有必要根據GATT第15（2）條與IMF進行磋商，以確定該項措施在GATT第15（9）（a）條下是否合法。此次爭論的焦點，是多米尼加共和國的外匯措施在備用貸款安排中是否構成外匯限制。如果答案是肯定的，則有第二個問題：外匯費用的征收是否符合IMF協定的條款，因而在GATT第15（9）（a）條下是否合法。

然而，盡管專家小組在該案中選擇基于GATT第15（2）條與IMF進行磋商，但并沒有明確承認其與IMF進行磋商為強制性義務。換言之，盡管專家小組是根據GATT第15（2）條與IMF進行磋商，但其背后的邏輯觀點似乎仍是基于DSU第13條的自由裁量權。

就時間序列而言，上述三個案件似乎表明，在WTO爭端解決階段利用GATT第15（2）條解決匯率爭端呈現出越來越強的可能性。然而，在涉及匯率爭端的案件中，WTO爭端解決機構可以通過多種途徑排除IMF在此類問題上的介入。

首先，可以通過對涉案問題的解釋將其排除出GATT第15（1）條所列的事項范圍。韓龍教授指出，匯率爭端應為IMF專屬管轄范圍，不屬于GATT第15（1）條所列事項，WTO對此無管轄權，因而不適用于該條款[1]141-142。然而，鑒于匯率問題與國際貿易的關聯性，

GATT在特定情形下具有管轄權，且按照韓龍教授的邏輯推理，WTO仍然可以該條款為由排除與IMF商談的必要，從而完全由WTO管轄。

其次，可以通過對本條款中“WTO”范圍的限縮性解釋，將爭端解決機構排除在該條款的調整范圍之外，因而爭端解決機構在處理類似案件時可以不遵循該條款，不必承擔與IMF進行磋商的義務。當然，這種做法可能會引發(fā)爭議。在IndiaQuantitative Restrictions案中，美國指出，如果將GATT第15（2）條理解為專家小組比其他WTO機構（如收支限制委員會）更不受約束，那么這將會導致專家小組與WTO其他機構間的不一致。Panel Report， IndiaQuantitative Restrictions on Imports of Agricultural Textile and Industrial Products， WT/DS90/R （adopted Sept. 22， 1999）， upheld by Appellate Body Report， IndiaQuantitative Restrictions on Imports of Agricultural Textile and Industrial Products， WT/DS90/AB/R （adopted Sept. 22， 1999）

再次，GATT第15（2）條有關與IMF就外匯事項進行磋商的要求并不意味著WTO必須將磋商涵蓋事項的決定權移交給IMF。GATT第15（2）條根據磋商內容的不同對決定權進行了區(qū)分：“締約國全體在協商中應接受基金提供的有關外匯、貨幣儲備或國際收支的一切統計或其他調查結果;關于一締約國在外匯問題上采取的行動是否符合國際貨幣基金協定的條款，是否符合這一締約國與締約國全體之間所簽訂的外匯特別協定的條件，締約國全體也應接受基金的判定?！?/p>

最后，即使存在確實需要IMF提供協助的情形，爭端解決機構仍然可以避免對GATT第15（1）條的援引，而是援引DSU第13條的相應規(guī)定，即基于自由裁量權而請IMF就相關問題提供意見或咨詢。

IMF在磋商過程中所作的判定，基于具體情形的不同，可能被WTO視作事實上的判定，或者法律上的判定[3]。在某些涉及匯率的WTO爭端案件中，IMF對成員國維持低匯率的措施是否符合IMF條款的判定，屬于法律上的判定，具有法律上的約束力。如在GATT第15（9）（a）條中，IMF有關締約國的外匯管制或外匯限制是否與IMF協定條款或外匯特定協定條款相一致的判定，即為法律上的判定。

但在某些情況下，IMF的判定僅僅是事實上的判定，例如，WTO在決定某國的外匯措施是否適用GATT第12條的收支平衡例外時，需要根據該國的外匯儲備水平等事實數據作出判定。此時，IMF所提供的關于外匯、貨幣儲備或國際收支的所有統計或其他事實的調查結果并非針對是否可以適用收支平衡例外的法律判定，而僅僅是為WTO專家小組作出法律判斷提供事實基礎。有學者指出，WTO對DSU第13條規(guī)定的自由裁量權的援引似乎暗示著爭端解決機構傾向于將其與IMF的協商視為授權而非義務[4]。

總而言之，截至目前，WTO爭端解決機構對處理與IMF的關系時持相對較為保守謹慎的態(tài)度，在涉及與外匯相關的爭端案件時，傾向于保留在相關案件中的主動權，認為其與IMF的磋商并非強制性的，而是完全取決于自身是否愿意或者在何種程度上需要借助IMF的事實認定或法律認定，這導致在WTO的爭端解決程序中IMF在事實上被置于法庭之友的位置。

二、GATT第15（9）（a）條：IMF協定滲入WTO協定的有限性

GATT第15（9）（a）條規(guī)定，本協定不妨礙締約國實施與國際貨幣基金協定條款或與締約國同締約國全體簽訂的外匯特別協定條款相符的外匯管制或外匯限制。據此，與IMF協定條款一致的外匯管制或外匯限制不得被認定為違反了GATT1994項下的義務，這對于在WTO體制內解決匯率爭端具有決定性的意義。換言之，一國通常所采取的匯率貶值的措施，如資本管制、提高準備金要求，只要構成GATT第15（9）（a）條下外匯管制或外匯限制，就有可能不會被認定為違反GATT1994。據此，有學者認定，WTO與IMF是合作關系，凡是遵守IMF協定的措施，可在WTO豁免，即使WTO認為構成貿易障礙，也不能采取行動，而要向IMF報告，由IMF出面管轄[5]。

筆者以為，此種理解有失偏頗。根據IMF協定第8（2）（a）條規(guī)定，除IMF協定第7（3）（b）條及第14（2）條規(guī)定的情形外，各成員國未經基金同意，不得對國際經常往來的付款和資金轉移施加限制。據此，IMF成員國未經IMF的批準不得對經常性國際交易的支付與轉移施加限制。IMF協定第30（d）條對“經常性往來支付”作了解釋，即是指不用作資本轉移目的的支付，包括（但不限于）以下各項：（1）所有有關對外貿易，其他經常性業(yè)務（包括勞務在內）以及正常短期銀行信貸業(yè)務的支付;（2）貸款利息及其他投資凈收入的支付;（3）數額不大的償還貸款本金或攤提直接投資折舊的支付;（4）數額不大的贍家匯款?；鹪谂c有關成員國協商后，可以確定何種特定往來屬于經常性往來，或屬于資本往來。

從所涉外匯措施的類型來看，包括外匯限制與外匯管制兩種類型。IMF對外匯限制的界定采技術性的客觀標準。IMF執(zhí)行董事會1960年所作的決議指出，認定某項措施是否構成外匯限制，取決于該項措施是否涉及政府對外匯的使用或可利用性予以直接限制，至于該項外匯措施的主要目的或者造成的經濟效果，并不在考慮之列[3]570。根據IMF協定，外匯限制措施要享受GATT第15（9）（a）條下的例外，存在兩種情形：其一是外匯限制措施根據IMF協定第8（2）（a）條獲得IMF的批準;其二是外匯限制措施依IMF協定第14條的轉移條款允許維持。

然而，如上所述，GATT第15（9）（a）條的例外不僅僅包括與IMF一致的外匯限制，還包括外匯管制。GATT第15（9）（a）條所涉的與IMF一致的外匯管制類型應該包括兩種類型：其一是IMF成員國基于統計或其他目的而采取的重要措施，包括限制偷漏稅或洗錢;其二是不影響IMF第8（2）（a）條項下的國際貿易支付和轉移的外匯管制措施，即該外匯管制措施不影響經常性支付的流出。

總體而言，就一國為實現并維持低匯率而采取的外匯限制或外匯管制措施而言，如IMF認為這些措施不符合IMF協定，可能導致該措施被WTO認定為違反GATT 1994。此外，某些措施單獨來看可能是與IMF協定相一致的，但因其本身是與IMF不一致的政策的構成部分，這些措施的使用仍然可能構成對IMF協定的違反。如IMF第4條第1節(jié)對成員國規(guī)定了匯率操縱禁止義務，即成員國應該“避免操縱匯率或國際貨幣制度來妨礙國際收支有效的調整或取得對其他成員國不公平的競爭優(yōu)勢”。

該條款的適用存在一個比較容易被忽略但又比較重要的問題，即GATT第15（9）（a）條例外的前提為“本協議”。在WTO協議生效前，“本協議”指的是GATT1947，但自WTO成立后，有關國際貨物貿易的多邊WTO規(guī)則包括WTO協定附件1A的13項貨物貿易多邊協定，GATT1947僅是其中之一，其余12項協議并沒有設置與GATT第15（9）（a）條類似的規(guī)定以避免成員國在IMF與WTO間的權利、義務沖突。除部分協定援引了GATT項下的部分或全部例外，如TRIMs第3條規(guī)定，GATT1994項下的所有例外均可適用，大多數多邊貿易協定對此并未提及。這導致如下問題：GATT第15（9）（a）條的例外規(guī)定是否適用于WTO協定附件1A中的其他多邊貨物貿易協定？換言之，其他多邊貨物貿易協定如反補貼協定，是否可以對符合IMF協定的外匯管制或外匯限制施加限制？

對此，有學者指出，《世界貿易組織與國際貨幣基金組織關系宣言》已經對這一問題作出了解答。Siegel指出，宣言重申，除烏拉圭回合多邊貿易談判最終文本另有規(guī)定外，WTO與IMF間的關系，在涉及WTO協定附件1A的多邊貿易協定所涉及的領域時，將以調整GATT1947締約方與IMF間關系的條款為基礎[3]570。部長級會議有關WTO-IMF的宣言具有一定的法律意義。根據《維也納條約法公約》，在解釋有關WTO-IMF在多邊貿易特定事項的關系尤其是GATT第15（9）（a）條時，應該對該宣言予以考慮。

然而，鑒于WTO法律淵源復雜的層級性，簡單地認為部長級宣言能夠對多邊貿易協定的權利和義務范圍產生實質性影響，并不十分準確。一般認為，部長級會議決議雖然構成WTO最終文本不可分割的組成部分，但并非為WTO成員方設定特定的權利和義務[6]?！氨緟f議”具體內涵的爭議表明，其他多邊貿易協定有可能直接排除IMF協定的影響。換言之，相關的外匯限制或外匯管制是否與IMF協定相一致并不重要，關鍵是WTO體制內GATT除外的其他協定本身可以被理解為允許外匯限制或外匯管制措施的實施。從這一層面上講，WTO體制內對外匯爭端的處理有可能極大地限制IMF協定的適用，取而代之以WTO協定的相應規(guī)定。

三、GATT第15（4）條：“外匯行動”與WTO協定對IMF協定的排除

GATT第15（4）條規(guī)定，締約各國不得以外匯方面的行動，來妨礙本協定各項規(guī)定的意圖的實現，也不得以貿易方面的行動，妨礙國際貨幣基金協定各項規(guī)定的意圖實現。GATT第15（4）條與第15（9）（a）條的規(guī)定在字面意思上是直接沖突的。如何看待GATT第15（4）條與第15（9）（a）條間的關系？換言之，GATT第15（4）條是否優(yōu)先于第15（9）（a）條？另外一個問題是，GATT第15（4）條是否構成在WTO體制內針對匯率操縱行為的單獨訴訟依據？

杰克遜指出，從GATT起草者的最初意圖來看，意在將某種程度的保護措施包括在協定中，以對抗基于保護主義目的的外匯管制或外匯限制等措施?；诖?，雖然IMF協定中已經有明確的條款禁止基于貿易目的的貨幣政策的濫用，但起草者仍然在GATT第15條中設置了該第4款。有學者指出，由于GATT成員方與IMF成員國并不完全等同，因此，設置GATT第15（4）條的意義不僅僅在于調整GATT與IMF間的互動關系，更主要在于為那些并非IMF成員國的GATT締約方設定獨立的法律義務[7]。

根據GATT第15（6）條，“凡不是國際貨幣基金成員國的締約國，應在締約國全體與基金商定的時限內，成為基金的成員國;如不能做到這一點，應與締約國全體簽訂一個外匯特別協定。一締約國如果退出國際貨幣基金，應立即與締約國全體簽訂一個外匯特別協定。一締約國根據本款與締約國全體簽訂的外匯特別協定，應成為這一締約國對本協定所承擔的義務的組成部分?！备鶕瑮l第7款a項之規(guī)定，“一締約國與締約國全體根據本條第6款簽訂的外匯特別協定，須有使締約國全體滿意的下述規(guī)定：這一締約國在外匯問題上采取的行動，將不妨礙本協定之宗旨的實現?！?/p>

有趣的是，對GATT的早期歷史進行考察，可以發(fā)現數個本應依GATT第15（6）條簽訂外匯特別協定的締約國被豁免簽訂外匯特別協定的義務，其豁免理由是根據GATT第25（5）（a）條，在本協定其他部分未作規(guī)定的特殊情況下，締約國全體可以解除某締約國對本協定所承擔的某項義務。另一個豁免理由則是某些締約國在加入GATT時對此作出了保留?；谶@一歷史背景，現行的GATT在第15條增加了第4款，從而為締約國設置了一般性義務，即廣義上的外匯行動均不得妨礙GATT意圖的實現。筆者以為，在GATT第15條的法律框架內，第4款應是適用于所有WTO成員方的一般性義務，無論其是否為IMF的成員國，它確立了一般性的同等義務，即使WTO與非IMF成員國的成員方之間不存在外匯特別協定，仍可能得以適用。在WTO爭端解決程序中，GATT第15（4）條應該是優(yōu)先于第15（9）（a）條的例外。

第15（9）（a）條有關例外的規(guī)定是“與IMF協定相一致的外匯管制或外匯限制”，就其語義范圍而言，第4款中“外匯行動”的范圍更為寬泛。由于缺乏對該問題的正式解釋，這種不確定性很難消除。杰克遜指出，GATT締約方第9次大會曾組成特別小組專門研究第4款與第9款間的關系，但最終放棄解決這個問題，而是留待實踐檢驗。對此，有學者認為第15條例示中所用詞語均為支付和轉移的外匯限制等詞匯，因而“GATT第15條所使用的外匯行動和外匯管制等用語，指的是國際貿易中的國際兌付方面的內容，即以本國貨幣或IMF其他成員貨幣進行國際支付”，不包括一成員國的匯率問題[1]139。但也有學者指出，GATT第15條適用于與貿易有關的外匯措施，匯率制度屬于與貿易有關的外匯措施，因此WTO爭端解決機構可以對其行使管轄權[8]。

有學者進一步指出，目前我國實施的是參考一籃子貨幣進行調節(jié)、有管理的浮動匯率制度，央行為維持匯率穩(wěn)定而采取的一系列市場行為，很難不被包括在“外匯行動”的外延范圍內[9]。

筆者以為，無論如何，該款“外匯行動”的范疇較廣，遠較第15（9）（a）條的“外匯管制或外匯限制”寬泛，這從一個側面反映出WTO的立法本意在盡可能地排除可能會影響到國際貿易的外匯措施。換言之，即使某些措施確實符合IMF協定，但如果影響了WTO協定意圖的實現，則應予以限制。

四、結語

近年來，人民幣匯率操縱問題一直是歐美國家攻擊我國的靶子。目前，IMF對成員國的匯率問題并沒有形成強有力的約束，IMF只能通過“對話和勸說”的方式與相關當事國就匯率問題進行磋商[10]。因此，美國傾向于將人民幣匯率爭端納入WTO體制內。

現有研究傾向于強調在WTO體制中對人民幣匯率操縱問題提起訴訟的不可行性[11]。然而，通過對GATT第15條關鍵條款的分析可以發(fā)現，WTO體制從本質上是排除IMF及其協議的介入，這意味著WTO預留了在自己的法律框架內解決相應問題的可能性。盡管相關研究以匯率問題與外匯問題的區(qū)別等理由排除WTO對匯率問題的管轄權，但鑒于匯率問題與外匯問題的密切關聯，以及匯率問題與貿易問題的密切關聯，有學者指出：“現行WTO外匯機制的安排中的模糊性，是其在特定歷史條件下作出的刻意選擇，其目的在于尊重成立在先的IMF對外匯爭端的實質管轄權或專屬管轄權，以便更好地實現IMF與WTO之間政策協調，避免造成共同成員方的權利、義務沖突，同時又在某些關鍵條款中留下靈活解釋的空間，為今后WTO介入外匯沖突、擴張其在外匯爭端方面的管轄權留下必要的法律空間。”[12]我們仍然應該警惕在WTO體制下發(fā)生匯率爭端的可能性。JS

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The Study on the Applicability of IMF Agreement in WTO

Currency Disputes：Based on GATT Article 15

CUI Lei

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

GATT Article 15 is one of the most important articles regarding jurisdiction allocation of foreign currency between IMF and WTO. Scholars used to emphasize the unworkability of suing against exchange rate manipulation in WTO mechanism. However， by examining GATT Article 15， it is found that WTO mechanism repels the interference of IMF Agreement in nature， which leaves room for WTO Agreements to solve the relevant issues independently.

Key Words： ?article 15 of GATT; foreign currency control; RMB exchange rate; IMF

本文責任編輯：邵海

收稿日期：2014-11-25

作者簡介：

崔蕾（1981-），女，吉林吉林人，西南政法大學國際法學院國際法學專業(yè)博士生。