丁芳

財(cái)政部國家稅務(wù)總局《關(guān)于煤炭企業(yè)未利用塌陷地城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》（財(cái)稅﹝2006﹞74號(hào)）規(guī)定，自2006年9月1日起，對煤炭企業(yè)已取得土地使用權(quán)、但未利用的塌陷地恢復(fù)征收城鎮(zhèn)土地使用稅（以下簡稱土地使用稅），此舉意在促進(jìn)土地資源的合理利用，有利于進(jìn)一步提高土地使用效率。但是，由于文件并未明確“未取得土地使用權(quán)、煤炭企業(yè)卻實(shí)際占用的塌陷地”土地使用稅政策問題，導(dǎo)致執(zhí)行中問題和困難較多，甚至引發(fā)稅收糾紛。為此，本文根據(jù)內(nèi)蒙古鄂爾多斯和山東濟(jì)寧兩市采煤塌陷地的調(diào)查情況，剖析了采煤塌陷地城鎮(zhèn)土地使用稅現(xiàn)行政策的不足，提出了進(jìn)一步完善采煤塌陷地土地使用稅政策的具體措施。

一、兩市煤炭資源情況

鄂爾多斯市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西南部，西北東三面黃河環(huán)繞，南臨古長城，毗鄰晉陜寧三省區(qū)。全市煤炭資源富集，70%國土面積蘊(yùn)藏煤炭資源，預(yù)測總儲(chǔ)量超萬億噸，其中已探明儲(chǔ)量1930億噸，約占全自治區(qū)的52%，全國的15.6%。鄂爾多斯市從東到西分布有準(zhǔn)格爾、東勝、卓資山三大煤田，均屬國家大型煤炭基地——神東煤炭基地。煤種齊全，以煙煤為主，另有少量褐煤。煤質(zhì)優(yōu)良，具有“三低一高”的特點(diǎn)，即低灰、低磷、低硫、高發(fā)熱量。據(jù)勘查情況，目前全市共有13個(gè)礦區(qū)，共劃分井（礦）田129個(gè)，規(guī)劃總規(guī)模8.07億噸。煤炭因所在區(qū)域發(fā)熱量不同，市場價(jià)格差異較大，如表1所示。

截至2014年3月底，全市共轄煤炭企業(yè)307戶，其中央企23戶，地方企業(yè)284戶。全市原煤產(chǎn)銷量情況如表2所示。

濟(jì)寧市位于山東省的西南部，轄區(qū)內(nèi)擁有豐富的煤炭資源，是山東省最大的煤炭生產(chǎn)基地。煤炭產(chǎn)業(yè)是全市重要的稅收支柱產(chǎn)業(yè)。全市含煤面積4826平方公里，占境內(nèi)國土總面積的43%以上。已探明的煤炭資源可采儲(chǔ)量為260億噸，占全省的53.8%。目前保有儲(chǔ)量120 億噸，經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量30億噸。境內(nèi)有兗州、棗莊、淄博、臨沂、肥城5大礦業(yè)集團(tuán)及監(jiān)獄系統(tǒng)煤礦、市縣屬煤礦共56對礦井，全市煤炭年產(chǎn)量8000萬噸左右。

二、兩市采煤塌陷地概況

隨著煤炭企業(yè)的不斷增加和煤轉(zhuǎn)化項(xiàng)目的陸續(xù)投產(chǎn)，煤炭企業(yè)在為國家和當(dāng)?shù)卣龀龇e極貢獻(xiàn)的同時(shí)，大量采煤塌陷地的產(chǎn)生卻成為制約能源型城市發(fā)展的瓶頸問題。

鄂爾多斯市目前已累計(jì)形成煤礦采空塌陷區(qū)近300平方公里，預(yù)計(jì)“十二五”末將新增60平方公里，相應(yīng)導(dǎo)致采礦區(qū)及周邊地區(qū)出現(xiàn)地下水位下降、水土流失嚴(yán)重、地質(zhì)結(jié)構(gòu)變化、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題。為最大限度降低影響，鄂爾多斯市不得不加大塌陷地整治復(fù)墾力度，近3年全市累計(jì)投入資金349億元，完成采煤沉陷區(qū)治理180平方公里，但由于受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行趨勢持續(xù)加大的影響，地方財(cái)政壓力很大。

濟(jì)寧市煤礦礦區(qū)總面積255萬畝，塌陷40萬畝，并以每年4萬畝的速度遞增，預(yù)計(jì)到 2020年達(dá)到 75萬畝。隨著以后的繼續(xù)開采，最終將達(dá)到180萬畝左右，占全市耕地面積的1/4。截至2009年累計(jì)已復(fù)墾9.9萬畝，完全塌陷不能復(fù)墾的土地5萬畝。因采煤塌陷已使61個(gè)村莊的10萬居民被迫搬出，“十二五”期間還需搬遷村莊130個(gè)，涉及村民4.3萬戶18萬人，預(yù)計(jì)到2040年需搬遷514個(gè)村莊，涉及人口60萬。

三、采煤塌陷地的主要危害

采煤塌陷地對礦區(qū)日常生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重?fù)p害，己經(jīng)成為制約資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主要問題之一，其影響突出表現(xiàn)在如下方面：

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境方面

土地塌陷對地表生態(tài)植被破壞嚴(yán)重，易導(dǎo)致水土流失、土地荒漠化，打破了原有的生態(tài)平衡，系統(tǒng)中生物失去生存條件，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)幾近瓦解。

（二）生產(chǎn)生活方面

基礎(chǔ)設(shè)施遭到不同程度的破壞。地表移動(dòng)變形致使道路的路基、路面受到破壞，埋下后患。嚴(yán)重的采煤塌陷不僅損壞地面建筑物，使居民的住宅變危房，直接影響居民的生活，甚至危及生命。同時(shí)，搬遷費(fèi)、征地拆遷費(fèi)、房屋租賃費(fèi)、溝塘路渠壩等也給當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)帶來很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（三）經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面

土地利用矛盾進(jìn)一步加劇。采煤塌陷勢必會(huì)造成礦區(qū)用地矛盾突出，同時(shí)大量農(nóng)民失地又加劇了礦區(qū)人地之間的矛盾。此外，采煤塌陷帶來的搬遷、安置、補(bǔ)償?shù)葐栴}，也使礦區(qū)工農(nóng)關(guān)系普遍緊張，由此激發(fā)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和煤炭企業(yè)、政府之間的矛盾日益嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了農(nóng)村生產(chǎn)生活的穩(wěn)定。

四、政策評價(jià)

目前，煤炭塌陷地城鎮(zhèn)土地使用稅征收管理執(zhí)行的政策依據(jù)主要有以下幾項(xiàng)：

政策一：財(cái)政部國家稅務(wù)總局《關(guān)于煤炭企業(yè)未利用塌陷地城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》（財(cái)稅﹝2006﹞74號(hào)）文件規(guī)定：“對位于土地使用稅征收范圍內(nèi)的煤炭企業(yè)已取得土地使用權(quán)、但未利用的塌陷地，自2006年9月1日起恢復(fù)征收土地使用稅”。

政策二：《中華人民共和國土地使用稅暫行條例》第四條規(guī)定：“土地使用稅以納稅人實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)，依照規(guī)定的范圍和稅額計(jì)算征收”。

政策三：地方性文件，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府城鎮(zhèn)土地使用稅實(shí)施辦法》（內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府令 2007年第151號(hào)）第三條規(guī)定：“土地使用稅以納稅人實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)，依照規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算征收”?！渡綎|省實(shí)施〈中華人民共和國土地使用稅暫行條例〉辦法》（省政府第197號(hào)令）第四條規(guī)定：“土地使用稅以納稅人實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)，按照規(guī)定稅額征收。納稅人持有縣以上人民政府核發(fā)的土地使用證書的，按照證書確認(rèn)的土地使用面積計(jì)算納稅；尚未核發(fā)土地使用證書的，暫按納稅人據(jù)實(shí)申報(bào)、市縣稅務(wù)機(jī)關(guān)審核確認(rèn)的土地面積納稅”。

以上政策文件對于推動(dòng)礦山企業(yè)恢復(fù)利用塌陷土地起到了積極作用，但并沒有從根本上遏制塌陷地持續(xù)擴(kuò)增的局面。主要原因：一是通過增加稅收實(shí)現(xiàn)塌陷地外部成本內(nèi)部化的機(jī)制并沒有完全形成。塌陷地是礦山企業(yè)開采礦山的外部成本，由于缺乏有效的外部成本內(nèi)部化機(jī)制，在巨大采礦利益驅(qū)動(dòng)下，礦山企業(yè)缺乏減少塌陷的壓力，也沒有恢復(fù)、改善、利用塌陷地的動(dòng)力。二是政策文件均為現(xiàn)行有效，但對土地使用稅計(jì)稅依據(jù)的規(guī)定并不一致，導(dǎo)致征納雙方各執(zhí)一詞，企業(yè)認(rèn)為未取得塌陷地土地使用權(quán)，或者塌陷地被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用，土地使用權(quán)不歸屬企業(yè)的不需繳納土地使用稅。財(cái)稅部門認(rèn)為無論已塌陷土地的現(xiàn)存表象或企業(yè)對原土地使用者的補(bǔ)償行為，均是企業(yè)對自身作為土地現(xiàn)有實(shí)際使用者或占用者的確認(rèn)，不能因土地證的辦理或已對原使用人的補(bǔ)償與否而改變其實(shí)際使用或占有事實(shí)，應(yīng)當(dāng)依法繳納土地使用稅。在國家相關(guān)法規(guī)沒有明確塌陷地必須辦理土地使用稅權(quán)證的情況下，政策漏洞影響塌陷地外部成本內(nèi)部化機(jī)制的形成。

五、政策調(diào)整的基本思路

（一）恢復(fù)城鎮(zhèn)土地使用稅應(yīng)有的調(diào)控功能

開征城鎮(zhèn)土地使用稅的主要調(diào)控目的是，通過對占用土地的納稅人征稅，形成多占地多納稅、少占地少納稅的機(jī)制，達(dá)到利用稅收“倒逼”納稅人節(jié)約、集約利用土地的目的。但從現(xiàn)實(shí)情況看，我國對于某些特定類型土地使用稅往往賦予了更多的政策目標(biāo)，這種以減免城鎮(zhèn)土地使用稅為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段部分甚至完全抵銷了城鎮(zhèn)土地使用稅應(yīng)有的調(diào)控作用，造成土地的濫占濫用。要提高土地的利用效率，需要對這一類型土地使用稅實(shí)行“去產(chǎn)業(yè)政策化”調(diào)整，恢復(fù)城鎮(zhèn)土地使用稅應(yīng)有的調(diào)控作用。

（二）順應(yīng)客觀變化的形勢，重新調(diào)整特定類型土地使用稅政策

礦山企業(yè)因采礦造成的塌陷地，原城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例并未對其征稅，主要原因在于塌陷地面積小且影響面和影響程度不大。但隨著塌陷地面積逐年擴(kuò)大且影響加深，需要通過稅收政策對塌陷地進(jìn)行有效治理。

（三）建立企業(yè)用地外部成本內(nèi)部化機(jī)制，“倒逼”企業(yè)節(jié)約集約利用土地

特定情況下，企業(yè)用地可以產(chǎn)生效應(yīng)外溢，具有一定程度的公益性；相反，企業(yè)用地也可以產(chǎn)生成本外溢問題（即外部成本）。礦山企業(yè)因采礦造成的塌陷地就具有很強(qiáng)的外部成本效應(yīng)。塌陷地可能不是礦山企業(yè)自有土地，卻是因采礦而產(chǎn)生的外部成本，因?yàn)樗莸V山企業(yè)變相地剝奪了他人對土地的使用權(quán)，構(gòu)成實(shí)際占用，但并沒有付出應(yīng)有的代價(jià)，造成塌陷地規(guī)劃逐年擴(kuò)大。要遏制塌陷地的擴(kuò)大，需要通過稅收建立外部成本內(nèi)部化機(jī)制，“倒逼”企業(yè)節(jié)約集約利用土地。

六、政策調(diào)整建議

（一）按外部成本內(nèi)部化原則，對采礦塌陷地征收城鎮(zhèn)土地使用稅

對采礦塌陷地按塌陷程度分類征收。對于完全塌陷無法再利用土地按實(shí)際塌陷面積和塌陷地域適用稅額標(biāo)準(zhǔn)征收；對于已塌陷但不影響利用的免征城鎮(zhèn)土地使用稅；對于已塌陷但部分利用的，根據(jù)塌陷程度，依照實(shí)際塌陷面積和塌陷地域適用稅額標(biāo)準(zhǔn)減按25%、50%、75%征收。具體塌陷程度由?。ㄊ?、自治區(qū)）級國土部門認(rèn)定，并報(bào)?。ㄊ?、自治區(qū)）級人民政府批準(zhǔn)。

（二）盡快對采煤塌陷地進(jìn)行確權(quán)

當(dāng)前，由于受耕地占用指標(biāo)的限制，各地采煤塌陷地并未辦理土地使用證，不少煤炭企業(yè)以不擁有采掘塌陷地使用權(quán)為由，對事實(shí)上造成的塌陷土地不繳納土地使用稅，不但造成了稅收的大量流失，更為嚴(yán)重的是不能充分發(fā)揮土地使用稅政策所具有的促進(jìn)節(jié)約土地，合理開發(fā)資源的作用，并容易導(dǎo)致煤炭企業(yè)土地投機(jī)、亂采濫挖、閑置浪費(fèi)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，與立法精神明顯背離。因此，各級政府應(yīng)抓緊組織對絕產(chǎn)絕收的采煤塌陷地進(jìn)行核實(shí)，合法征用后確權(quán)給煤炭企業(yè)，稅務(wù)機(jī)關(guān)據(jù)此依法征收土地使用稅，這樣可以充分發(fā)揮稅收政策的杠桿調(diào)節(jié)作用，盡可能地保護(hù)現(xiàn)有耕地。

（三）煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革即將實(shí)施

近日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布通知，決定自2014年12月1日起在全國范圍內(nèi)實(shí)行煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。此項(xiàng)改革會(huì)對企業(yè)的亂采濫挖行為施加影響，促使其提高生產(chǎn)技術(shù)和資源的利用率，低能耗，減少采煤塌陷，促進(jìn)煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）積極探索綜合治理新機(jī)制

采煤塌陷地綜合治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各級政府、企業(yè)和農(nóng)民需通力協(xié)作，建立三方相結(jié)合的開發(fā)管理運(yùn)行新機(jī)制。這種機(jī)制運(yùn)作下，對塌陷地分類改造，綜合整治，宜農(nóng)則農(nóng)，宜牧則牧，宜林則林，宜漁則漁，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合開發(fā)，最大程度地發(fā)揮采煤塌陷地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效應(yīng)。同時(shí)，各地應(yīng)積極發(fā)揮稅收政策杠桿作用，推動(dòng)煤炭企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢，重點(diǎn)在高新技術(shù)、裝備制造、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)方面進(jìn)行非煤產(chǎn)業(yè)投資，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，助推各地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，避免再次步入“因煤而興、無煤則衰”的怪圈。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳）

責(zé)任編輯：楊再梅