丁芳

財政部國家稅務(wù)總局《關(guān)于煤炭企業(yè)未利用塌陷地城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》（財稅﹝2006﹞74號）規(guī)定，自2006年9月1日起，對煤炭企業(yè)已取得土地使用權(quán)、但未利用的塌陷地恢復(fù)征收城鎮(zhèn)土地使用稅（以下簡稱土地使用稅），此舉意在促進土地資源的合理利用，有利于進一步提高土地使用效率。但是，由于文件并未明確“未取得土地使用權(quán)、煤炭企業(yè)卻實際占用的塌陷地”土地使用稅政策問題，導(dǎo)致執(zhí)行中問題和困難較多，甚至引發(fā)稅收糾紛。為此，本文根據(jù)內(nèi)蒙古鄂爾多斯和山東濟寧兩市采煤塌陷地的調(diào)查情況，剖析了采煤塌陷地城鎮(zhèn)土地使用稅現(xiàn)行政策的不足，提出了進一步完善采煤塌陷地土地使用稅政策的具體措施。

一、兩市煤炭資源情況

鄂爾多斯市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西南部，西北東三面黃河環(huán)繞，南臨古長城，毗鄰晉陜寧三省區(qū)。全市煤炭資源富集，70%國土面積蘊藏煤炭資源，預(yù)測總儲量超萬億噸，其中已探明儲量1930億噸，約占全自治區(qū)的52%，全國的15.6%。鄂爾多斯市從東到西分布有準(zhǔn)格爾、東勝、卓資山三大煤田，均屬國家大型煤炭基地——神東煤炭基地。煤種齊全，以煙煤為主，另有少量褐煤。煤質(zhì)優(yōu)良，具有“三低一高”的特點，即低灰、低磷、低硫、高發(fā)熱量。據(jù)勘查情況，目前全市共有13個礦區(qū)，共劃分井（礦）田129個，規(guī)劃總規(guī)模8.07億噸。煤炭因所在區(qū)域發(fā)熱量不同，市場價格差異較大，如表1所示。

截至2014年3月底，全市共轄煤炭企業(yè)307戶，其中央企23戶，地方企業(yè)284戶。全市原煤產(chǎn)銷量情況如表2所示。

濟寧市位于山東省的西南部，轄區(qū)內(nèi)擁有豐富的煤炭資源，是山東省最大的煤炭生產(chǎn)基地。煤炭產(chǎn)業(yè)是全市重要的稅收支柱產(chǎn)業(yè)。全市含煤面積4826平方公里，占境內(nèi)國土總面積的43%以上。已探明的煤炭資源可采儲量為260億噸，占全省的53.8%。目前保有儲量120 億噸，經(jīng)濟可采儲量30億噸。境內(nèi)有兗州、棗莊、淄博、臨沂、肥城5大礦業(yè)集團及監(jiān)獄系統(tǒng)煤礦、市縣屬煤礦共56對礦井，全市煤炭年產(chǎn)量8000萬噸左右。

二、兩市采煤塌陷地概況

隨著煤炭企業(yè)的不斷增加和煤轉(zhuǎn)化項目的陸續(xù)投產(chǎn)，煤炭企業(yè)在為國家和當(dāng)?shù)卣龀龇e極貢獻的同時，大量采煤塌陷地的產(chǎn)生卻成為制約能源型城市發(fā)展的瓶頸問題。

鄂爾多斯市目前已累計形成煤礦采空塌陷區(qū)近300平方公里，預(yù)計“十二五”末將新增60平方公里，相應(yīng)導(dǎo)致采礦區(qū)及周邊地區(qū)出現(xiàn)地下水位下降、水土流失嚴(yán)重、地質(zhì)結(jié)構(gòu)變化、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題。為最大限度降低影響，鄂爾多斯市不得不加大塌陷地整治復(fù)墾力度，近3年全市累計投入資金349億元，完成采煤沉陷區(qū)治理180平方公里，但由于受當(dāng)前經(jīng)濟下行趨勢持續(xù)加大的影響，地方財政壓力很大。

濟寧市煤礦礦區(qū)總面積255萬畝，塌陷40萬畝，并以每年4萬畝的速度遞增，預(yù)計到 2020年達到 75萬畝。隨著以后的繼續(xù)開采，最終將達到180萬畝左右，占全市耕地面積的1/4。截至2009年累計已復(fù)墾9.9萬畝，完全塌陷不能復(fù)墾的土地5萬畝。因采煤塌陷已使61個村莊的10萬居民被迫搬出，“十二五”期間還需搬遷村莊130個，涉及村民4.3萬戶18萬人，預(yù)計到2040年需搬遷514個村莊，涉及人口60萬。

三、采煤塌陷地的主要危害

采煤塌陷地對礦區(qū)日常生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重?fù)p害，己經(jīng)成為制約資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主要問題之一，其影響突出表現(xiàn)在如下方面：

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境方面

土地塌陷對地表生態(tài)植被破壞嚴(yán)重，易導(dǎo)致水土流失、土地荒漠化，打破了原有的生態(tài)平衡，系統(tǒng)中生物失去生存條件，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)幾近瓦解。

（二）生產(chǎn)生活方面

基礎(chǔ)設(shè)施遭到不同程度的破壞。地表移動變形致使道路的路基、路面受到破壞，埋下后患。嚴(yán)重的采煤塌陷不僅損壞地面建筑物，使居民的住宅變危房，直接影響居民的生活，甚至危及生命。同時，搬遷費、征地拆遷費、房屋租賃費、溝塘路渠壩等也給當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)帶來很大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

（三）經(jīng)濟和社會發(fā)展方面

土地利用矛盾進一步加劇。采煤塌陷勢必會造成礦區(qū)用地矛盾突出，同時大量農(nóng)民失地又加劇了礦區(qū)人地之間的矛盾。此外，采煤塌陷帶來的搬遷、安置、補償?shù)葐栴}，也使礦區(qū)工農(nóng)關(guān)系普遍緊張，由此激發(fā)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和煤炭企業(yè)、政府之間的矛盾日益嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了農(nóng)村生產(chǎn)生活的穩(wěn)定。

四、政策評價

目前，煤炭塌陷地城鎮(zhèn)土地使用稅征收管理執(zhí)行的政策依據(jù)主要有以下幾項：

政策一：財政部國家稅務(wù)總局《關(guān)于煤炭企業(yè)未利用塌陷地城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》（財稅﹝2006﹞74號）文件規(guī)定：“對位于土地使用稅征收范圍內(nèi)的煤炭企業(yè)已取得土地使用權(quán)、但未利用的塌陷地，自2006年9月1日起恢復(fù)征收土地使用稅”。

政策二：《中華人民共和國土地使用稅暫行條例》第四條規(guī)定：“土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù)，依照規(guī)定的范圍和稅額計算征收”。

政策三：地方性文件，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府城鎮(zhèn)土地使用稅實施辦法》（內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府令 2007年第151號）第三條規(guī)定：“土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù)，依照規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)計算征收”?！渡綎|省實施〈中華人民共和國土地使用稅暫行條例〉辦法》（省政府第197號令）第四條規(guī)定：“土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù)，按照規(guī)定稅額征收。納稅人持有縣以上人民政府核發(fā)的土地使用證書的，按照證書確認(rèn)的土地使用面積計算納稅；尚未核發(fā)土地使用證書的，暫按納稅人據(jù)實申報、市縣稅務(wù)機關(guān)審核確認(rèn)的土地面積納稅”。

以上政策文件對于推動礦山企業(yè)恢復(fù)利用塌陷土地起到了積極作用，但并沒有從根本上遏制塌陷地持續(xù)擴增的局面。主要原因：一是通過增加稅收實現(xiàn)塌陷地外部成本內(nèi)部化的機制并沒有完全形成。塌陷地是礦山企業(yè)開采礦山的外部成本，由于缺乏有效的外部成本內(nèi)部化機制，在巨大采礦利益驅(qū)動下，礦山企業(yè)缺乏減少塌陷的壓力，也沒有恢復(fù)、改善、利用塌陷地的動力。二是政策文件均為現(xiàn)行有效，但對土地使用稅計稅依據(jù)的規(guī)定并不一致，導(dǎo)致征納雙方各執(zhí)一詞，企業(yè)認(rèn)為未取得塌陷地土地使用權(quán)，或者塌陷地被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用，土地使用權(quán)不歸屬企業(yè)的不需繳納土地使用稅。財稅部門認(rèn)為無論已塌陷土地的現(xiàn)存表象或企業(yè)對原土地使用者的補償行為，均是企業(yè)對自身作為土地現(xiàn)有實際使用者或占用者的確認(rèn)，不能因土地證的辦理或已對原使用人的補償與否而改變其實際使用或占有事實，應(yīng)當(dāng)依法繳納土地使用稅。在國家相關(guān)法規(guī)沒有明確塌陷地必須辦理土地使用稅權(quán)證的情況下，政策漏洞影響塌陷地外部成本內(nèi)部化機制的形成。

五、政策調(diào)整的基本思路

（一）恢復(fù)城鎮(zhèn)土地使用稅應(yīng)有的調(diào)控功能

開征城鎮(zhèn)土地使用稅的主要調(diào)控目的是，通過對占用土地的納稅人征稅，形成多占地多納稅、少占地少納稅的機制，達到利用稅收“倒逼”納稅人節(jié)約、集約利用土地的目的。但從現(xiàn)實情況看，我國對于某些特定類型土地使用稅往往賦予了更多的政策目標(biāo)，這種以減免城鎮(zhèn)土地使用稅為實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段部分甚至完全抵銷了城鎮(zhèn)土地使用稅應(yīng)有的調(diào)控作用，造成土地的濫占濫用。要提高土地的利用效率，需要對這一類型土地使用稅實行“去產(chǎn)業(yè)政策化”調(diào)整，恢復(fù)城鎮(zhèn)土地使用稅應(yīng)有的調(diào)控作用。

（二）順應(yīng)客觀變化的形勢，重新調(diào)整特定類型土地使用稅政策

礦山企業(yè)因采礦造成的塌陷地，原城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例并未對其征稅，主要原因在于塌陷地面積小且影響面和影響程度不大。但隨著塌陷地面積逐年擴大且影響加深，需要通過稅收政策對塌陷地進行有效治理。

（三）建立企業(yè)用地外部成本內(nèi)部化機制，“倒逼”企業(yè)節(jié)約集約利用土地

特定情況下，企業(yè)用地可以產(chǎn)生效應(yīng)外溢，具有一定程度的公益性；相反，企業(yè)用地也可以產(chǎn)生成本外溢問題（即外部成本）。礦山企業(yè)因采礦造成的塌陷地就具有很強的外部成本效應(yīng)。塌陷地可能不是礦山企業(yè)自有土地，卻是因采礦而產(chǎn)生的外部成本，因為塌陷礦山企業(yè)變相地剝奪了他人對土地的使用權(quán)，構(gòu)成實際占用，但并沒有付出應(yīng)有的代價，造成塌陷地規(guī)劃逐年擴大。要遏制塌陷地的擴大，需要通過稅收建立外部成本內(nèi)部化機制，“倒逼”企業(yè)節(jié)約集約利用土地。

六、政策調(diào)整建議

（一）按外部成本內(nèi)部化原則，對采礦塌陷地征收城鎮(zhèn)土地使用稅

對采礦塌陷地按塌陷程度分類征收。對于完全塌陷無法再利用土地按實際塌陷面積和塌陷地域適用稅額標(biāo)準(zhǔn)征收；對于已塌陷但不影響利用的免征城鎮(zhèn)土地使用稅；對于已塌陷但部分利用的，根據(jù)塌陷程度，依照實際塌陷面積和塌陷地域適用稅額標(biāo)準(zhǔn)減按25%、50%、75%征收。具體塌陷程度由省（市、自治區(qū)）級國土部門認(rèn)定，并報?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）級人民政府批準(zhǔn)。

（二）盡快對采煤塌陷地進行確權(quán)

當(dāng)前，由于受耕地占用指標(biāo)的限制，各地采煤塌陷地并未辦理土地使用證，不少煤炭企業(yè)以不擁有采掘塌陷地使用權(quán)為由，對事實上造成的塌陷土地不繳納土地使用稅，不但造成了稅收的大量流失，更為嚴(yán)重的是不能充分發(fā)揮土地使用稅政策所具有的促進節(jié)約土地，合理開發(fā)資源的作用，并容易導(dǎo)致煤炭企業(yè)土地投機、亂采濫挖、閑置浪費等現(xiàn)象的出現(xiàn)，與立法精神明顯背離。因此，各級政府應(yīng)抓緊組織對絕產(chǎn)絕收的采煤塌陷地進行核實，合法征用后確權(quán)給煤炭企業(yè)，稅務(wù)機關(guān)據(jù)此依法征收土地使用稅，這樣可以充分發(fā)揮稅收政策的杠桿調(diào)節(jié)作用，盡可能地保護現(xiàn)有耕地。

（三）煤炭資源稅從價計征改革即將實施

近日，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布通知，決定自2014年12月1日起在全國范圍內(nèi)實行煤炭資源稅從價計征改革。此項改革會對企業(yè)的亂采濫挖行為施加影響，促使其提高生產(chǎn)技術(shù)和資源的利用率，低能耗，減少采煤塌陷，促進煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）積極探索綜合治理新機制

采煤塌陷地綜合治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各級政府、企業(yè)和農(nóng)民需通力協(xié)作，建立三方相結(jié)合的開發(fā)管理運行新機制。這種機制運作下，對塌陷地分類改造，綜合整治，宜農(nóng)則農(nóng)，宜牧則牧，宜林則林，宜漁則漁，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合開發(fā)，最大程度地發(fā)揮采煤塌陷地的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效應(yīng)。同時，各地應(yīng)積極發(fā)揮稅收政策杠桿作用，推動煤炭企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢，重點在高新技術(shù)、裝備制造、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)方面進行非煤產(chǎn)業(yè)投資，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，助推各地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，避免再次步入“因煤而興、無煤則衰”的怪圈。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳）

責(zé)任編輯：楊再梅