鄭岳銘

摘 要：作為社會(huì)公共財(cái)政制度的重要基礎(chǔ)，公共財(cái)政框架的建立對(duì)于公共財(cái)政制度實(shí)施而言是不可缺少的框架約束，這就涉及到公共財(cái)政制度的運(yùn)行方式及內(nèi)容安排等問(wèn)題。然而在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的公共財(cái)政職責(zé)劃分顯得較為模糊，這就使得財(cái)政錯(cuò)位及越位問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有序運(yùn)行，同時(shí)更有礙于社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)于公共財(cái)政框架體系的構(gòu)建顯得極為迫切。該文從公共財(cái)政的內(nèi)涵及特征出發(fā)，就公共財(cái)政框架構(gòu)建問(wèn)題進(jìn)行了深入分析。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政 制度建設(shè) 基本內(nèi)涵 框架構(gòu)建

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）12（b）0232-01

自改革開(kāi)放后，不斷趨于完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取得的成果顯而易見(jiàn)，這些成果與我國(guó)公共調(diào)控政策的制定和實(shí)施有著必然聯(lián)系，以此促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)有效發(fā)展。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨完善背景之下，財(cái)政體制的改革也日益在實(shí)踐中得到落實(shí)。自公共財(cái)政改革實(shí)施以來(lái)，無(wú)論是稅收制度、預(yù)算管理還是財(cái)政體制都與社會(huì)化發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，其中關(guān)于公共財(cái)政框架構(gòu)建問(wèn)題的研究對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 公共財(cái)政的內(nèi)涵和基本特征

自西歐發(fā)展而來(lái)的公共財(cái)政與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間有著密切聯(lián)系，它是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下涌現(xiàn)出的一種全新的財(cái)政管理體制。作為社會(huì)資源的重要配置者，政府與市場(chǎng)的作用均不可忽視，其中在社會(huì)資源配置方面市場(chǎng)的作用更為基礎(chǔ)，而政府則是立足于公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的提供。通過(guò)對(duì)財(cái)政職能范圍的劃分，建立對(duì)應(yīng)的財(cái)政收支體系，這一財(cái)政管理模式正是所謂的公共財(cái)政內(nèi)涵。相較于以往生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政體制而言，公共財(cái)政的特征主要包括三個(gè)方面：

第一，公共性特征。作為公共財(cái)政的核心特征，公共性突出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下政府的資源配置主體作用，政府的公共職能因此放大。然而當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資源配置主體被市場(chǎng)占據(jù)，政府與市場(chǎng)之間各司其職，滿足社會(huì)公共開(kāi)支需求成為了財(cái)政職能的集中體現(xiàn)。

第二，非營(yíng)利性特征。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件分析，市場(chǎng)監(jiān)管者與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者是政府在經(jīng)濟(jì)職能方面的突出體現(xiàn)，這對(duì)于市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)而言是不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)及制度化保障，卻并非營(yíng)利主體，這足以證明市場(chǎng)條件下政府的宏觀調(diào)控職能。

第三，法治性特征。作為以中國(guó)法治經(jīng)濟(jì)和信用經(jīng)濟(jì)的呈現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所對(duì)應(yīng)的公共財(cái)政執(zhí)行也應(yīng)滿足法治化要求。在政府直接參與的過(guò)程中，財(cái)政收支理應(yīng)在法律制度的約束下執(zhí)行，在人大監(jiān)督下突出財(cái)政收支的透明與公開(kāi)。

2 公共財(cái)政框架的構(gòu)建

2.1 政府預(yù)算制度改革

作為一項(xiàng)根本性變革措施，政府預(yù)算制度改革是不可缺少的。隨著人代會(huì)預(yù)算決定權(quán)的擴(kuò)大，對(duì)應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)變革措施也必不可少，這其中主要涉及到財(cái)政部門改革的工作內(nèi)容，需要財(cái)政部門積極適應(yīng)市場(chǎng)化需求，通過(guò)對(duì)法律條文的進(jìn)一步修訂和調(diào)整構(gòu)建更加穩(wěn)固的政府預(yù)算制度實(shí)施環(huán)境。與此同時(shí)，政府預(yù)算制度改革與法律體系完善之間也有必然聯(lián)系。政府預(yù)算制度改革應(yīng)當(dāng)從部門預(yù)算改革入手，最大程度降低部門預(yù)算內(nèi)外的基金差異，擴(kuò)大部門財(cái)政預(yù)算的涵蓋范圍，取消不合法的制度外內(nèi)容，擴(kuò)大部門預(yù)算制度實(shí)際適用范圍，并在推行這一制度的過(guò)程中積極在地方政府中落實(shí)預(yù)算制度的核心內(nèi)容。此外，關(guān)于政府預(yù)算確立時(shí)間應(yīng)當(dāng)盡可能提早，在科學(xué)化的預(yù)算科目規(guī)劃中對(duì)現(xiàn)階段存在的預(yù)算定員定額與實(shí)際不符的問(wèn)題予以糾正。最后，重視政府預(yù)算其它制度改革實(shí)施的必要性，比如建立社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算制度、社會(huì)審計(jì)制度以及完善政府采購(gòu)制度等。

2.2 建立納稅人制度

作為公共財(cái)政制度的基礎(chǔ)之一，納稅人范疇的確定依賴于納稅人制度的有效建立。這就需要從納稅人意識(shí)培養(yǎng)著手，盡可能爭(zhēng)取符合納稅人義務(wù)的權(quán)利。這一制度建立并非朝夕之事，同時(shí)納稅人制度建立還需要相關(guān)法律制度作為補(bǔ)充，突出政府的正面干預(yù)作用。與此同時(shí)，關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行稅費(fèi)制度改革也不應(yīng)忽視，只有切實(shí)強(qiáng)化政府稅費(fèi)改革中的法律作用，才能在政府導(dǎo)向下將制度建設(shè)納入正軌，促進(jìn)規(guī)范化稅費(fèi)格局的形成。在有法可依、依法行政的基本環(huán)境下，亂收費(fèi)問(wèn)題才能真正得到肅清。因此，納稅人制度的建立需要從收費(fèi)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的清理和整頓出發(fā)，堅(jiān)決制止非正常項(xiàng)目的收費(fèi)問(wèn)題。

2.3 地方公債制度的建立

財(cái)政赤字的彌補(bǔ)很大程度上依賴于公債制度的實(shí)施，這是因?yàn)楣珎贫仍谔峁┍匦钄?shù)量公債券的同時(shí)也能夠積極與貨幣政策相契合，以地方政策手段的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的有效調(diào)控。這就需要地方財(cái)政能夠在立法方式輔助下突出地方政府的發(fā)債權(quán)，在真正成為一級(jí)財(cái)政后才能夠更好地解決地方潛在的赤字問(wèn)題。需要注意的是，地方債務(wù)狀況和中央政府債務(wù)情況有著顯著的差異性，從地方政府發(fā)債行為約束角度分析，必要的法律措施保障必不可少。

2.4 財(cái)政管理制度改革

盡管財(cái)政管理制度已然經(jīng)過(guò)數(shù)次變革，然而由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制根深蒂固的影響，我國(guó)財(cái)政在管理制度構(gòu)建方面仍表現(xiàn)出一定的局限性。在當(dāng)前公共財(cái)政制度改革實(shí)施背景下，財(cái)政管理制度改革也應(yīng)與公共化要求相適應(yīng)，通過(guò)對(duì)具體制度的變革，切實(shí)提升公共財(cái)政管理制度的實(shí)效性。

綜上所述，公共財(cái)政改革的基本趨向與我國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制變革有著緊密聯(lián)系，因此很大程度上經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程也決定了公共財(cái)政體制的建立過(guò)程，這其中就涉及到事業(yè)單位改革以及地方政府職能轉(zhuǎn)變等問(wèn)題。公共財(cái)政框架的構(gòu)建主要表現(xiàn)為三方面的體系建設(shè)，即公共財(cái)政管理體系、公共財(cái)政收支體系和公共財(cái)政收入體系，只有切實(shí)突出各項(xiàng)體系建設(shè)的規(guī)范與合理才能更好地滿足于實(shí)際社會(huì)需求。然而需要注意的是，作為一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程，公共財(cái)政體制的建立并非朝夕之事，它既與事業(yè)單位改革、地方政府職能轉(zhuǎn)變有著密切關(guān)聯(lián)，同時(shí)也受到我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化實(shí)施進(jìn)程的影響。因此，從合理構(gòu)建公共財(cái)政框架的角度分析，我們需要端正思想，在崗位工作中切實(shí)履行自我職責(zé)，體現(xiàn)改革措施的針對(duì)性，這對(duì)于公共財(cái)政建設(shè)而言意義重大。

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