2014年12月31日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下簡稱《方案》）正式公布，對全面推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革作出部署，標(biāo)志著我國政府會(huì)計(jì)重大改革正式啟動(dòng)。這是我國政府會(huì)計(jì)從目前收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變，不僅是政府會(huì)計(jì)的根本性的變革，更是夯實(shí)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。本刊編輯部對《方案》解讀進(jìn)行系統(tǒng)綜述，以期為讀者全面準(zhǔn)確理解《方案》提供指導(dǎo)與參考。

一、《方案》出臺(tái)背景

《方案》指出，我國目前政府財(cái)政報(bào)告實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度，主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況，對準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，僅實(shí)行決算報(bào)告制度，無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率、有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。因此，必須推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

作為我國會(huì)計(jì)制度主管部門更是感到政府會(huì)計(jì)改革的迫切性。財(cái)政部會(huì)計(jì)司司長楊敏在第五屆“政府會(huì)計(jì)改革理論與實(shí)務(wù)研討會(huì)”上指出，目前我國實(shí)行的是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)，尚未建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)體系?，F(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度存在以下局限：一是會(huì)計(jì)目標(biāo)方面，偏重于滿足財(cái)政預(yù)算管理的需要，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)僅在一定程度上兼顧了單位財(cái)務(wù)管理的需要；二是核算內(nèi)容方面，側(cè)重于預(yù)算收入、支出和結(jié)余情況。資產(chǎn)負(fù)債狀況有一定程度的反映，但核算范圍較窄，特別是在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中，資產(chǎn)負(fù)債核算范圍僅限于存款和往來款項(xiàng)；三是核算基礎(chǔ)方面，主要以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，即各項(xiàng)收入、支出的確認(rèn)不是以應(yīng)收應(yīng)付，而是以實(shí)際收到、付出款項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)；四是財(cái)務(wù)報(bào)告方面，主要提供的是反映財(cái)政總預(yù)算資金、單個(gè)行政事業(yè)單位、單項(xiàng)基金等的預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的信息。

楊敏司長進(jìn)一步指出，我國現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度是適應(yīng)財(cái)政預(yù)算管理的要求建立和逐步發(fā)展起來的，為財(cái)政資金的運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)決策發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政體制的建立和完善，現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度的缺陷逐漸顯現(xiàn)，難以適應(yīng)新形勢的需要，主要表現(xiàn)為：一是不能如實(shí)反映政府“家底”，不利于加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理，防范和降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是不能客觀反映政府公共管理成本，不利于科學(xué)地評價(jià)政府的運(yùn)營績效和對受托責(zé)任的履行情況；三是不能準(zhǔn)確反映預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果，不利于形成全面完整、一致可比的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行信息。四是現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度構(gòu)成復(fù)雜，涉及制度、辦法、規(guī)定種類繁多、條塊分割、口徑各異，相互之間核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，不能準(zhǔn)確提供信息完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。

楊敏司長表示，黨的十八屆三中全會(huì)從全面深化改革的戰(zhàn)略高度，明確提出要“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。這充分體現(xiàn)了新時(shí)期政府會(huì)計(jì)改革的必要性，也體現(xiàn)了政府會(huì)計(jì)改革在加強(qiáng)公共資金管理，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。因此，加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立和實(shí)施統(tǒng)一的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地公開政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況及預(yù)算執(zhí)行等信息，具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，也是一項(xiàng)十分緊迫的政治任務(wù)。

自20世紀(jì)80年代以來，在新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)下，世界很多國家都不同程度地進(jìn)行了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)改革。實(shí)踐證明，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，對于這些國家強(qiáng)化政府的公眾受托責(zé)任、提高政府公共支出管理水平、增強(qiáng)政府財(cái)政透明度、合理評價(jià)政府績效、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性等都起到了重要作用。據(jù)了解目前一半以上的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）成員國，都不同程度地實(shí)施了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)。國際貨幣基金組織（IMF）、國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）等國際組織，大力呼吁和促進(jìn)各國建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提供權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)信息。因此，在日益全球化的今天，加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，也是提升政府財(cái)政透明度，展現(xiàn)國家良好形象，融入全球化競爭的必然趨勢。

對政府會(huì)計(jì)改革的必要性，專家學(xué)者也表達(dá)了相同的觀點(diǎn)。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希在接受《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者采訪時(shí)稱：目前我國實(shí)行的決算報(bào)告制度，主要反映政府預(yù)算收支執(zhí)行情況，已不能滿足經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政形勢的需要。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，重點(diǎn)是在“權(quán)責(zé)”，根據(jù)權(quán)利義務(wù)的發(fā)生進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)，如政府未來需要償付資金的義務(wù)都被確認(rèn)為負(fù)債。

在此背景下，財(cái)政部按照黨中央、國務(wù)院決策部署，加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，逐步建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，以編制和報(bào)告政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等報(bào)表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，提升政府財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)信息公開，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面、準(zhǔn)確反映各級政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性，制定了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》。

二、《方案》主要內(nèi)容

總體目標(biāo)

《方案》的總體目標(biāo)是：通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法，適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告功能，全面、清晰反映政府財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

基本原則

《方案》對權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的基本原則作出了規(guī)定。

一是立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。在充分考慮我國政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極借鑒我國企業(yè)會(huì)計(jì)改革的成功做法，吸收國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、有關(guān)國家政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建具有中國特色的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

二是堅(jiān)持繼承發(fā)展，注重改革創(chuàng)新。積極吸收近年來完善現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)改革以及政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編中取得的經(jīng)驗(yàn)，注重制度創(chuàng)新，強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況和運(yùn)行成本，促進(jìn)政府規(guī)范管理和有效監(jiān)督。

三是堅(jiān)持公開透明，便于社會(huì)監(jiān)督。按照政府信息公開要求，規(guī)范公開內(nèi)容和程序，促進(jìn)公開常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，滿足各有關(guān)方面對政府財(cái)務(wù)狀況信息的需求，進(jìn)一步增強(qiáng)政府透明度。

四是做好總體規(guī)劃，穩(wěn)妥有序推進(jìn)?？茖W(xué)合理設(shè)計(jì)改革總體框架和目標(biāo)，指導(dǎo)改革有序推進(jìn)。充分考慮改革的復(fù)雜性和艱巨性，先行試點(diǎn)，由易到難，分步實(shí)施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。

主要任務(wù)

《方案》提出了完成權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的主要任務(wù)。

一是建立健全政府會(huì)計(jì)核算體系。推進(jìn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接，在完善預(yù)算會(huì)計(jì)功能基礎(chǔ)上，增強(qiáng)政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，夯實(shí)政府財(cái)務(wù)報(bào)告核算基礎(chǔ)，為中長期財(cái)政發(fā)展、宏觀調(diào)控和政府信用評級服務(wù)。

二是建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。政府財(cái)務(wù)報(bào)告主要包括政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。政府部門編制部門財(cái)務(wù)報(bào)告，反映本部門的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行情況；財(cái)政部門編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，反映政府整體的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性。

三是建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開機(jī)制。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和部門財(cái)務(wù)報(bào)告按規(guī)定接受審計(jì)。審計(jì)后的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與審計(jì)報(bào)告依法報(bào)本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并按規(guī)定向社會(huì)公開。

四是建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系。以政府財(cái)務(wù)報(bào)告反映的信息為基礎(chǔ)，采用科學(xué)方法，系統(tǒng)分析政府的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行成本和財(cái)政中長期可持續(xù)發(fā)展水平。充分利用政府財(cái)務(wù)報(bào)告反映的信息，識(shí)別和管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更好地加強(qiáng)政府預(yù)算、資產(chǎn)和績效管理，并將政府財(cái)務(wù)狀況作為評價(jià)政府受托責(zé)任履行情況的重要指標(biāo)。

具體內(nèi)容

《方案》對權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的具體內(nèi)容進(jìn)行了限定。

（一）建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系。

（1）制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南?；緶?zhǔn)則用于規(guī)范政府會(huì)計(jì)目標(biāo)、政府會(huì)計(jì)主體、政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求、政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，以及政府會(huì)計(jì)要素定義、確認(rèn)和計(jì)量原則、列報(bào)要求等原則事項(xiàng)?；緶?zhǔn)則指導(dǎo)具體準(zhǔn)則的制定，并為政府會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)問題提供處理原則。具體準(zhǔn)則依據(jù)基本準(zhǔn)則制定，用于規(guī)范政府發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的會(huì)計(jì)處理，詳細(xì)規(guī)定經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)引起的會(huì)計(jì)要素變動(dòng)的確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告。

（2）健全完善政府會(huì)計(jì)制度。政府會(huì)計(jì)科目設(shè)置要實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙重功能。預(yù)算會(huì)計(jì)科目應(yīng)準(zhǔn)確完整反映政府預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余等預(yù)算執(zhí)行信息，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目應(yīng)全面準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用等財(cái)務(wù)信息。條件成熟時(shí)推行政府成本會(huì)計(jì)，規(guī)定政府運(yùn)行成本歸集和分?jǐn)偡椒ǖ龋从痴蛏鐣?huì)提供公共服務(wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)信息。

（3）制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南。政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法應(yīng)當(dāng)對政府財(cái)務(wù)報(bào)告的主要內(nèi)容、編制要求、報(bào)送流程、數(shù)據(jù)質(zhì)量審查、職責(zé)分工等作出規(guī)定。政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南應(yīng)當(dāng)對政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制和財(cái)務(wù)信息分析的具體方法等作出規(guī)定。

（4）建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開制度。政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)對審計(jì)的主體、對象、內(nèi)容、權(quán)限、程序、法律責(zé)任等作出規(guī)定。政府財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度應(yīng)當(dāng)對政府財(cái)務(wù)報(bào)告公開的主體、對象、內(nèi)容、形式、程序、時(shí)間要求、法律責(zé)任等作出規(guī)定。

（二）編報(bào)政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告。

（1）清查核實(shí)資產(chǎn)負(fù)債。各部門單位要按照統(tǒng)一要求有計(jì)劃、有步驟清查核實(shí)固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及代表政府管理的儲(chǔ)備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)國有資產(chǎn)、應(yīng)收稅款等資產(chǎn)，按規(guī)定界定產(chǎn)權(quán)歸屬、開展價(jià)值評估；分類清查核實(shí)部門負(fù)債情況。清查核實(shí)后資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)一按規(guī)定進(jìn)行核算反映。

（2）編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告。各單位應(yīng)在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系內(nèi)，按時(shí)編制以資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財(cái)務(wù)報(bào)表為主要內(nèi)容的財(cái)務(wù)報(bào)告。各部門應(yīng)合并本部門所屬單位的財(cái)務(wù)報(bào)表，編制部門財(cái)務(wù)報(bào)告。

（3）開展政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)。部門財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)保證報(bào)告信息的真實(shí)性、完整性及合規(guī)性，接受審計(jì)。

（4）報(bào)送并公開政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告。部門財(cái)務(wù)報(bào)告及其審計(jì)報(bào)告應(yīng)報(bào)送本級政府財(cái)政部門，并按規(guī)定向社會(huì)公開。

（5）加強(qiáng)部門財(cái)務(wù)分析。各部門應(yīng)充分利用財(cái)務(wù)報(bào)告反映的信息，加強(qiáng)對資產(chǎn)狀況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、成本費(fèi)用、預(yù)算執(zhí)行情況的分析，促進(jìn)預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理和績效管理有機(jī)銜接。

（三）編報(bào)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

（1）清查核實(shí)財(cái)政直接管理的資產(chǎn)負(fù)債。財(cái)政部門要清查核實(shí)代表政府持有的相關(guān)國際組織和企業(yè)的出資人權(quán)益；代表政府發(fā)行的國債、地方政府債券，舉借的國際金融組織和外國政府貸款、其他政府債務(wù)以及或有債務(wù)。清查核實(shí)后的資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)一按規(guī)定進(jìn)行核算和反映。

（2）編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。各級政府財(cái)政部門應(yīng)合并各部門和其他納入合并范圍主體的財(cái)務(wù)報(bào)表，編制以資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財(cái)務(wù)報(bào)表為主要內(nèi)容的本級政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告?？h級以上政府財(cái)政部門要合并匯總本級政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和下級政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，編制本行政區(qū)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

（3）開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)保證報(bào)告信息的真實(shí)性、完整性及合規(guī)性，接受審計(jì)。

（4）報(bào)送并公開政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告及其審計(jì)報(bào)告，應(yīng)依法報(bào)送本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并按規(guī)定向社會(huì)公開。

（5）應(yīng)用政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中的相關(guān)信息可作為考核地方政府績效、分析政府財(cái)務(wù)狀況、開展地方政府信用評級、編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表以及制定財(cái)政中長期規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的重要依據(jù)。

配套措施

《方案》還提出了完成權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的配套措施。

一是推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。推動(dòng)修訂《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》等，為推進(jìn)改革提供法律保障。

二是修訂完善相關(guān)財(cái)務(wù)制度。進(jìn)一步完善相關(guān)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度和《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等，保證改革順利實(shí)施。

三是完善決算報(bào)告制度。進(jìn)一步完善決算報(bào)表體系，側(cè)重反映預(yù)算收支執(zhí)行情況，與政府財(cái)務(wù)報(bào)告有機(jī)銜接。

四是優(yōu)化政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)。構(gòu)建覆蓋政府財(cái)政管理業(yè)務(wù)全流程的一體化信息系統(tǒng)，不斷提高政府財(cái)政管理的效率和有效性。

五是加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)內(nèi)部控制。按規(guī)定建立和實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制，設(shè)置充足的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理崗位，加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)內(nèi)部控制，保證政府財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)、完整、合規(guī)。

四、《方案》權(quán)威解答

《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》公布后，財(cái)政部召開新聞發(fā)布會(huì)，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革有關(guān)問題回答了記者的提問。

關(guān)于《方案》出臺(tái)的背景

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告通常也稱為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，是指反映各級政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性的報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容主要包括政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財(cái)務(wù)報(bào)表和報(bào)表附注，以及以此為基礎(chǔ)進(jìn)行的綜合分析等。從國際上看，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革，已經(jīng)成為公共財(cái)政管理的發(fā)展趨勢。

我國目前的政府財(cái)政報(bào)告制度實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度，主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，對準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，僅實(shí)行決算報(bào)告制度已經(jīng)難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求，主要表現(xiàn)在：無法全面準(zhǔn)確反映政府負(fù)債，難以為有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展提供可靠的信息支撐；無法完整清晰反映政府資產(chǎn)，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力；無法科學(xué)合理反映政府成本費(fèi)用，不利于降低行政成本、提升政府運(yùn)行效率。近年來，一些人大代表、政協(xié)委員和很多專家學(xué)者紛紛建議對我國政府會(huì)計(jì)進(jìn)行改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。正是在這樣的背景下，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案，將黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的要求和新預(yù)算法關(guān)于“各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”的規(guī)定落到實(shí)處。

《方案》出臺(tái)只是改革邁出的第一步，后面還有很多艱苦細(xì)致的工作要做，我們將按照改革方案確定的時(shí)間表、路線圖一步一步扎實(shí)往前推進(jìn)。

關(guān)于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和基本原則

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，改革的指導(dǎo)思想是：認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，逐步建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，以編制和報(bào)告政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等報(bào)表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，提升政府財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)信息公開，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是基于政府會(huì)計(jì)規(guī)則的重大改革，總體目標(biāo)是通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法，適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告功能，全面、清晰反映政府財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的基本原則包括四項(xiàng)：一是立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。在充分考慮我國政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極借鑒我國企業(yè)會(huì)計(jì)改革的成功做法，吸收國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、有關(guān)國家政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建具有中國特色的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。二是堅(jiān)持繼承發(fā)展，注重改革創(chuàng)新。積極吸收近年來完善現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)改革以及政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編中取得的經(jīng)驗(yàn)，注重制度創(chuàng)新，強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況和運(yùn)行成本，促進(jìn)政府規(guī)范管理和有效監(jiān)督。三是堅(jiān)持公開透明，便于社會(huì)監(jiān)督。按照政府信息公開要求，規(guī)范公開內(nèi)容和程序，促進(jìn)公開常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，滿足各有關(guān)方面對政府財(cái)務(wù)狀況信息的需求，進(jìn)一步增強(qiáng)政府透明度。四是做好總體規(guī)劃，穩(wěn)妥有序推進(jìn)?？茖W(xué)合理設(shè)計(jì)改革總體框架和目標(biāo)，指導(dǎo)改革有序推進(jìn)。充分考慮改革的復(fù)雜性和艱巨性，先行試點(diǎn)，由易到難，分步實(shí)施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。

關(guān)于建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度主要任務(wù)及之間關(guān)系

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答：一是建立健全政府會(huì)計(jì)核算體系。二是建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。三是建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開機(jī)制。四是建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系。

這四項(xiàng)改革任務(wù)相輔相成。建立健全政府會(huì)計(jì)核算體系是前提和基礎(chǔ)，在會(huì)計(jì)核算環(huán)節(jié)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，完善政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐；建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系是關(guān)鍵，各級政府和部門需要編制資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財(cái)務(wù)報(bào)表，分別反映一級政府整體財(cái)務(wù)狀況及各部門的財(cái)務(wù)狀況；建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開機(jī)制是保障，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制后，都要按規(guī)定接受審計(jì)，審計(jì)后的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與審計(jì)報(bào)告依法報(bào)本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并按規(guī)定向社會(huì)公開，以保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠、公開透明；加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用是目的，以政府財(cái)務(wù)報(bào)告反映的信息為基礎(chǔ)，系統(tǒng)分析政府的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行成本和財(cái)政中長期可持續(xù)發(fā)展水平，促進(jìn)政府預(yù)算、資產(chǎn)、負(fù)債和績效管理加強(qiáng)，尤其是為地方政府發(fā)債提供一套可靠的信用評級依據(jù)，有利于地方債市場的持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)于下一步建立健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的考慮

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答：主要做好兩方面工作：

一是制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南?；緶?zhǔn)則用于規(guī)范政府會(huì)計(jì)目標(biāo)、政府會(huì)計(jì)主體、政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求、政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，以及政府會(huì)計(jì)要素定義、確認(rèn)和計(jì)量原則、列報(bào)要求等原則事項(xiàng)?；緶?zhǔn)則指導(dǎo)具體準(zhǔn)則的制定，并為政府會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)問題提供處理原則。具體準(zhǔn)則用于規(guī)范政府發(fā)生的具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的會(huì)計(jì)處理。應(yīng)用指南是對具體準(zhǔn)則的實(shí)際應(yīng)用作出的操作性規(guī)定。

二是健全完善政府會(huì)計(jì)制度。政府會(huì)計(jì)科目設(shè)置要實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙重功能。預(yù)算會(huì)計(jì)科目應(yīng)準(zhǔn)確完整反映政府預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余等預(yù)算執(zhí)行信息，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目應(yīng)全面準(zhǔn)確反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用等財(cái)務(wù)信息。條件成熟時(shí)推行政府成本會(huì)計(jì)，規(guī)定政府運(yùn)行成本歸集和分?jǐn)偡椒ǖ龋从痴蛏鐣?huì)提供公共服務(wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)信息。

為了建立健全我國政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度體系，財(cái)政部成立了政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，由部領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主席，會(huì)計(jì)司、國庫司等多個(gè)司局參加，辦公室設(shè)在會(huì)計(jì)司。委員會(huì)組成還將吸收相關(guān)部門和單位的人員參與，并將組建咨詢專家組，以充分發(fā)揮專家力量，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)資源。

關(guān)于政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的區(qū)別

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答：兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下方面：一是編制的主體不同。政府各部門負(fù)責(zé)編制本部門的財(cái)務(wù)報(bào)告，政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。二是反映的對象不同。政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告反映本部門的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行情況。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告反映一級政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性。三是報(bào)送要求不同。部門財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)報(bào)送本級政府財(cái)政部門，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)報(bào)送本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

關(guān)于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制涉及各級政府及其所屬部門單位，財(cái)政部將采取什么方式確保報(bào)告編制工作規(guī)范有序開展

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答：政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作專業(yè)性、技術(shù)性、操作性較強(qiáng)。為保障我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制規(guī)范有效開展，財(cái)政部在制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的同時(shí)，將制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法，對政府財(cái)務(wù)報(bào)告的主要內(nèi)容、編制要求、報(bào)送流程、數(shù)據(jù)質(zhì)量審查、職責(zé)分工等作出規(guī)定。同步還要制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南，對政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制和財(cái)務(wù)信息分析的具體方法等做出規(guī)定。

關(guān)于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的時(shí)間表和路線圖

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答：建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度涉及面廣，技術(shù)性、政策性、敏感性較強(qiáng)，改革將按照先進(jìn)行試點(diǎn)、由易到難的原則，分階段、分步驟、分重點(diǎn)逐步推進(jìn)。在政府會(huì)計(jì)規(guī)則尚未調(diào)整完善之前，暫按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則和相關(guān)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，編制出反映一級政府整體財(cái)務(wù)狀況的財(cái)務(wù)報(bào)告，為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、開展政府信用評級等提供信息支撐。

與此同時(shí)，加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立審計(jì)、公開機(jī)制和分析應(yīng)用體系，落實(shí)相關(guān)配套措施，力爭在2020年前建立起具有中國特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。2014年-2015年，重點(diǎn)是建立健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系，清查核實(shí)政府資產(chǎn)負(fù)債信息，開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)建設(shè)，為編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告奠定制度、信息和技術(shù)基礎(chǔ)。2016年-2017年，在前期準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)。2018年-2020年，在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，全面開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系，制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度、公開制度等。

關(guān)于《方案》實(shí)施的保障措施

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答：權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是一項(xiàng)長期、艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為保障改革順利推進(jìn)，主要將采取以下措施：一是加強(qiáng)制度建設(shè)。推動(dòng)修訂《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》等法規(guī)，抓緊制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南，以及修訂相關(guān)財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度，進(jìn)一步完善決算報(bào)表體系等，為改革提供制度保障。二是加強(qiáng)技術(shù)支撐。開發(fā)統(tǒng)一、高效的信息系統(tǒng)，保證財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)質(zhì)量，提高工作效率。三是加強(qiáng)人員培訓(xùn)。將通過大力加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，為改革提供必要的人力保障。四是加強(qiáng)組織保障。積極與相關(guān)部門溝通合作，按照職責(zé)分工抓好任務(wù)落實(shí)，確保改革按照《方案》規(guī)定穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。

五、《方案》影響意義

《方案》公布后，立即引起了極大反響，國內(nèi)主流媒體迅速予以報(bào)道，專家學(xué)者在接受記者采訪時(shí)都作出了積極評價(jià)。

財(cái)政部財(cái)科所所長劉尚希在接受新華社記者采訪時(shí)說，近年來我國各地政府大規(guī)模舉借債務(wù)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。一級政府到底有多少資產(chǎn)，明的暗的到底欠了多少債，政府運(yùn)行成本大不大，只有摸清這些家底信息，才能知道國家財(cái)政是否安全。

透明度是衡量政府治理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。近年來，一些人大代表、政協(xié)委員和很多專家學(xué)者建議對我國政府會(huì)計(jì)進(jìn)行改革，編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告也早已列入十八屆三中全會(huì)的改革部署。改革已經(jīng)刻不容緩，只有提高政府財(cái)務(wù)透明度，公眾才能更好參與社會(huì)管理，政府才能更有公信力。

改革方案明確指出，2018年到2020年期間，在完成圍繞編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)制度建設(shè)后，將建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告的分析應(yīng)用體系，這意味著“大數(shù)據(jù)”時(shí)代這些信息將對國家經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行產(chǎn)生重要作用。“風(fēng)險(xiǎn)取決于手中有多少錢，只看收入不看資產(chǎn)，不掌握償債能力，必然存在風(fēng)險(xiǎn)。摸清家底，才能全面防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。”劉尚希說。

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告將成為地方政府信用評級的重要依據(jù)。地方政府債券發(fā)行一個(gè)重要參考指標(biāo)就是地方政府的信用評級。如果缺乏反映一級政府整體財(cái)務(wù)狀況的資產(chǎn)負(fù)債表等，信用評級將失去有效信息支撐。

報(bào)告能科學(xué)準(zhǔn)確反映政府各部門、各業(yè)務(wù)活動(dòng)的運(yùn)行成本費(fèi)用，包括政府固定資產(chǎn)的折舊，這些信息的公開無疑將倒逼政府加強(qiáng)績效管理，樹立更強(qiáng)的節(jié)約花錢理念，加快政府轉(zhuǎn)變職能。

政府編制的財(cái)務(wù)報(bào)告要接受審計(jì)，保證報(bào)告的真實(shí)性、完整性及合規(guī)性。審計(jì)后財(cái)務(wù)報(bào)告與審計(jì)報(bào)告一同，將依法報(bào)送本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并按規(guī)定向社會(huì)公開，每一步都會(huì)在法律的保障下進(jìn)行。同時(shí)報(bào)告也將是考核地方政府績效、分析政府財(cái)務(wù)狀況、開展地方政府信用評級等的重要依據(jù)。政府干得好不好、能不能發(fā)債、發(fā)多少債都會(huì)受到這份報(bào)告的影響。

“這項(xiàng)制度在我國建立之后，將能夠多維度反映政府財(cái)政財(cái)務(wù)狀況，為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低政府運(yùn)行成本等提供信息支持。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希告訴《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者。

“新制度反映的政府資產(chǎn)信息更加完整清晰?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，相比于收付實(shí)現(xiàn)制下，將政府資本性投入一般只記錄為支出而不是資產(chǎn)，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告將政府基本建設(shè)投資、產(chǎn)權(quán)參股等都作為資產(chǎn)反映出來。這對于政府加強(qiáng)資產(chǎn)管理、改進(jìn)公共服務(wù)、防止國有資產(chǎn)流失等有十分重要的意義。

《京華時(shí)報(bào)》徐立凡特約評論員文章指出，我國啟動(dòng)財(cái)政報(bào)告制度改革，是又一次借鑒和接軌，需建立符合自身實(shí)際情況的運(yùn)作機(jī)制。如何規(guī)范政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，如何對造成重大失誤者追責(zé)尤為關(guān)鍵。這一改革具有三大意義。其一，權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告制度，是對現(xiàn)行預(yù)決算制度的革命性改進(jìn)。編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，可以通過更加準(zhǔn)確細(xì)化而且公開的財(cái)務(wù)信息，堵住可能存在的漏洞，讓政府資金更合理地使用，減少腐敗發(fā)生幾率。同時(shí)在全面掌握政府家底信息后，還可為公共財(cái)政改革起到數(shù)據(jù)庫作用。其二，權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)政報(bào)告制度，還有助于推動(dòng)政府信用的建立。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)報(bào)，其核心是政府的資產(chǎn)負(fù)債表，政府的短期和長期負(fù)債均包含其中，是對政府資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行持續(xù)衡量的工具。由此，市場也可以獲得政府的全面資產(chǎn)情況，從而對其發(fā)債信用和償債能力做出評估。這是地方政府行使發(fā)債權(quán)的必要前提。有了這個(gè)前提，地方自主發(fā)債才可能引進(jìn)市場標(biāo)準(zhǔn)，通過市場手段控制風(fēng)險(xiǎn)，保證自主發(fā)債良性運(yùn)行。其三，權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)政報(bào)告制度，還可以遏制盲目決策。權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)政報(bào)告制度，強(qiáng)調(diào)的就是官員任期內(nèi)的財(cái)政責(zé)任，因此，對于好大喜功、追求短期政績者來說，無異于多了一道防火墻，有助于遏制盲目決策，推動(dòng)重大決策科學(xué)化。

六、《方案》貫徹實(shí)施

《方案》的公布只是起步，其貫徹實(shí)施是關(guān)鍵。對此，《方案》對實(shí)施步驟進(jìn)行了具體安排，提出了明確的時(shí)間表與路線圖?！斗桨浮穼?shí)施分為三步走。

第一步，2014-2015年完成以下工作：

（1）組建政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)。（2）修訂發(fā)布財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度。（3制定發(fā)布政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則。（4）研究起草政府會(huì)計(jì)相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南。（5）制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南。（6）開展政府資產(chǎn)負(fù)債清查核實(shí)工作。（7）完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法等。（8）開展財(cái)政管理信息系統(tǒng)一體化建設(shè)。

第二步，2016-2017年完成以下工作：

（1）制定發(fā)布政府會(huì)計(jì)相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南。（2）開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)。（3）研究建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系。

第三步，2018-2020年完成以下工作：

（1）制定發(fā)布政府會(huì)計(jì)相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，基本建成具有中國特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系。（2）完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度、財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度等。（3）對政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)情況進(jìn)行評估，適時(shí)修訂政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南。（4）全面開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作。（5）研究推行政府成本會(huì)計(jì)。（6）建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系。（7）制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度、公開制度。

為了攻克權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革難關(guān)，《方案》還提出了實(shí)施的組織保障，國務(wù)院要求各地區(qū)、各部門要高度重視權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)分工和責(zé)任，抓好工作落實(shí)，確保改革順利推進(jìn)。（1）財(cái)政部要抓緊制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南等，修訂完善相關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，并指導(dǎo)地方財(cái)政部門做好組織實(shí)施工作；（2）審計(jì)部門要按規(guī)定組織做好政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)工作；（3）各部門、各單位要做好部門財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)工作，有關(guān)部門要充分利用政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息，按照職能分工做好相關(guān)監(jiān)督考核工作。

作為具體承擔(dān)《方案》建設(shè)的財(cái)政部會(huì)計(jì)司，對此有更深刻的認(rèn)識(shí)與前瞻性把握，楊敏司長2014年5月10日在廈門出席中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)政府及非營利組織會(huì)計(jì)專業(yè)委員會(huì)第五屆“政府會(huì)計(jì)改革理論與實(shí)務(wù)研討會(huì)”上提出，要多措并舉協(xié)同推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。

要健全頂層設(shè)計(jì)。財(cái)政部在起草完善政府會(huì)計(jì)改革相關(guān)規(guī)劃和方案，成立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)。將盡快提出政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則架構(gòu)和建設(shè)方案，啟動(dòng)政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則和相關(guān)具體準(zhǔn)則的制定工作。積極發(fā)揮專家咨詢作用，集中力量協(xié)調(diào)推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。

要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政府會(huì)計(jì)改革不僅涉及財(cái)政部門，也涉及政府其他相關(guān)部門和單位；不僅涉及中央政府，也涉及地方各級政府。在政府會(huì)計(jì)改革過程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重內(nèi)外結(jié)合，上下聯(lián)動(dòng)。財(cái)政部門要深入了解其他相關(guān)部門和單位的意見和建議，其他相關(guān)部門和單位要積極支持和參與政府會(huì)計(jì)改革。財(cái)政部要做好政府會(huì)計(jì)改革頂層設(shè)計(jì)，處理好中央與地方事權(quán)事務(wù)關(guān)系；地方財(cái)政部門要緊密配合政府會(huì)計(jì)改革落實(shí)好相關(guān)工作。

要注重宣傳引導(dǎo)。政府會(huì)計(jì)改革過程中需要注重宣傳引導(dǎo)，營造良好的輿論氛圍。一方面要積極利用多種形式對政府會(huì)計(jì)改革的意義進(jìn)行宣傳，提高社會(huì)各方面對政府會(huì)計(jì)改革的認(rèn)知度，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論。另一方面，要積極動(dòng)員各級政府和社會(huì)各方面積極參與政府會(huì)計(jì)改革，在重大改革政策出臺(tái)前，要廣泛咨詢社會(huì)各方面意見，組織有關(guān)部門、單位或者專家學(xué)者進(jìn)行充分論證，提高改革決策的科學(xué)性和改革措施的系統(tǒng)性、協(xié)同性。

要加強(qiáng)人才培養(yǎng)。人才是任何改革的關(guān)鍵。為了確保政府會(huì)計(jì)改革的可持續(xù)，一定要加大政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域人才的培訓(xùn)和培養(yǎng)力度，造就與政府會(huì)計(jì)改革要求相適應(yīng)的會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍。同時(shí)，要研究建立政府會(huì)計(jì)職業(yè)化管理和繼續(xù)教育等體制機(jī)制，提升政府會(huì)計(jì)在會(huì)計(jì)管理和教育教學(xué)中的比重。另外，要不斷提升政府會(huì)計(jì)理論研究的社會(huì)實(shí)踐價(jià)值，為培養(yǎng)政府會(huì)計(jì)人才和完善培養(yǎng)體制提供支持。

對如何推進(jìn)《方案》的實(shí)施，專家學(xué)者也提出了見解。

“這是一項(xiàng)極具專業(yè)性的財(cái)稅制度改革，是對現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度和預(yù)決算報(bào)告制度的全面創(chuàng)新。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度需要面對大量技術(shù)難題，要充分估計(jì)改革的技術(shù)難度?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇在接受《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者采訪時(shí)表示。

“對各級政府財(cái)政管理的規(guī)范性要求大幅提高，特別是在債務(wù)融資管理的規(guī)范性約束和透明度方面，很大程度上是規(guī)范政府管理行為要進(jìn)行的一場自我革命?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。同時(shí)改革也將對包括資產(chǎn)和負(fù)債的計(jì)價(jià)、核算和分析等，提出一系列新的工作要求，特別是資產(chǎn)評估難度較大，需要科學(xué)準(zhǔn)確數(shù)據(jù)支撐。“從調(diào)研情況看，大量單位這方面基礎(chǔ)還相當(dāng)薄弱，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性仍難以達(dá)到要求?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告涉及的業(yè)務(wù)范圍更廣，會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量方法更加復(fù)雜，比如政府公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理、公共儲(chǔ)備物資資產(chǎn)管理等，對不少會(huì)計(jì)人員來說還是新的領(lǐng)域，大力加強(qiáng)人員培訓(xùn)也迫在眉睫。“改革涉及政府各部門。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的順利建立，還需要政府各部門的觀念更新，主動(dòng)配合。同時(shí)需要必要的約束機(jī)制，讓各部門有責(zé)任編好各自的財(cái)務(wù)報(bào)告?！睏钪居抡f。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長許光建在接受《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者采訪時(shí)說，數(shù)據(jù)質(zhì)量是編制財(cái)務(wù)報(bào)表的關(guān)鍵，只有搜集準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告才能反映真實(shí)情況，需要各級財(cái)政部門投入大量人力、物力、財(cái)力，是對現(xiàn)有能力的考驗(yàn)。

對各級政府而言，編制財(cái)務(wù)報(bào)告的確是一場自我革命，這不僅體現(xiàn)在其對財(cái)政財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性要求大幅提高，特別是對債務(wù)融資管理的規(guī)范性約束和透明度要求大幅提高，更重要的是政府要切實(shí)強(qiáng)化理念更新和自我規(guī)范，要勇敢面對誠信挑戰(zhàn)。

七、專家觀點(diǎn)釋難

《方案》提出改革的首要具體內(nèi)容是，建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系。這既是政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的核心，也是其難點(diǎn)，專家學(xué)者發(fā)表了各自觀點(diǎn)對其進(jìn)行了釋難。

財(cái)政部會(huì)計(jì)司司長楊敏提出，政府會(huì)計(jì)改革的主要內(nèi)容之一是制定統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。制定統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則主要包括：制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則；根據(jù)基本準(zhǔn)則制定政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則，以規(guī)范政府會(huì)計(jì)主體的會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告行為；整合現(xiàn)行行政單位會(huì)計(jì)制度、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度和國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度等，構(gòu)建以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告為核心的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系。

“制定統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的基石?！睆B門大學(xué)副校長、中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)政府及非營利組織會(huì)計(jì)專業(yè)委員會(huì)主任李建發(fā)告訴《中國會(huì)計(jì)報(bào)》記者，只有對會(huì)計(jì)要素進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，才能夠全面、系統(tǒng)地對經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、記錄，從而形成編制政府財(cái)報(bào)的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)。

在李建發(fā)看來，由于現(xiàn)有的制度并非真正按照政府會(huì)計(jì)體系來制定，我國現(xiàn)有會(huì)計(jì)制度的確認(rèn)基礎(chǔ)和確認(rèn)條件、計(jì)量屬性等缺乏系統(tǒng)性和前瞻性。新制定的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)等內(nèi)涵方面將更加準(zhǔn)確，在外延方面將更加豐富。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則所覆蓋的范圍將發(fā)生變化。如準(zhǔn)則中，資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用（支出）的范圍可能會(huì)擴(kuò)大，現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度就需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

李建發(fā)認(rèn)為，因?yàn)樾抻喦暗闹贫却蠖嗍窃?997年按照會(huì)計(jì)要素來建立的，前期對行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的修訂為現(xiàn)在的政府會(huì)計(jì)改革打下了一定的基礎(chǔ)。但我國對這些制度的頂層設(shè)計(jì)總體上還不夠。因此，要搭建政府會(huì)計(jì)概念框架，使會(huì)計(jì)要素的內(nèi)涵、外延、確認(rèn)條件、計(jì)量屬性有統(tǒng)一、規(guī)范的基礎(chǔ)，從而制定編制政府財(cái)報(bào)所需的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。

山東大學(xué)管理學(xué)院副教授、中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)政府及非營利組織會(huì)計(jì)專業(yè)委員會(huì)委員路軍偉認(rèn)為，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)該具備以下作用：一是準(zhǔn)則將規(guī)范政府的會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量以及報(bào)告的問題；二是準(zhǔn)則針對的是政府整體，十八屆三中全會(huì)所作《決定》提出要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，所謂綜合意味著其不僅要針對政府本身，還要包括所屬行政事業(yè)單位。三是從最后編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告層面來說，制定準(zhǔn)則的目的是為了提升財(cái)務(wù)信息質(zhì)量。

李建發(fā)認(rèn)為，制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是為了提升政府財(cái)報(bào)的質(zhì)量，因此，在制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則時(shí)，應(yīng)該要弄清楚納入到政府財(cái)報(bào)的主體有哪些、如何將會(huì)計(jì)要素納入到政府財(cái)報(bào)中，要明確政府財(cái)報(bào)的內(nèi)容有哪些，考慮不同會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)的運(yùn)用情況，考慮政府財(cái)報(bào)是否用合并會(huì)計(jì)報(bào)表的方法以及財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息涵蓋哪些方面。

東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)系主任陳志斌在接受《中國會(huì)計(jì)報(bào)》記者表示，先要明確政府會(huì)計(jì)的概念框架，服從并服務(wù)于國家治理的要求。國家治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。對此，陳志斌認(rèn)為，政府會(huì)計(jì)的目標(biāo)應(yīng)該是“管控治理觀”、“受托責(zé)任觀”、“決策有用觀”等有機(jī)結(jié)合的綜合目標(biāo)，而不應(yīng)是單一的目標(biāo)。

陳志斌認(rèn)為，從國家治理的職能來看，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)該能夠?yàn)檎块T管理和控制國家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)提供決策支持、過程控制、結(jié)果評價(jià)等方面的支持信息，能夠?yàn)檎位顒?dòng)提供治理支持信息。從國家治理的受托代理權(quán)配置性質(zhì)來看，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告要能夠有助于確定政府履行的受托責(zé)任，有助于評價(jià)政府提供服務(wù)水平及其績效，有助于評估政府履行到期職責(zé)的能力等。從國家治理的具體工具和地位看，政府會(huì)計(jì)應(yīng)該能夠?yàn)楦骷壭姓块T以及人大代表提供有助于正確決策的信息。

政府會(huì)計(jì)要提供包括資產(chǎn)負(fù)債狀況、償債能力、財(cái)政收支、現(xiàn)金流量等政府綜合財(cái)務(wù)狀況信息。政府會(huì)計(jì)的“管控治理觀”目標(biāo)要求政府會(huì)計(jì)信息具有透明性的質(zhì)量特征；“受托責(zé)任觀”目標(biāo)要求政府會(huì)計(jì)信息應(yīng)該具有可靠性的質(zhì)量特征；“決策有用觀”目標(biāo)要求政府會(huì)計(jì)信息應(yīng)該具有相關(guān)性的質(zhì)量特征。

“我國政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量特征應(yīng)該是透明性、可靠性、相關(guān)性的結(jié)合?！标愔颈笳f，三者之間，政府會(huì)計(jì)信息的可靠性是以相關(guān)性為前提的可靠，相關(guān)性是以可靠性為基礎(chǔ)的相關(guān)，相關(guān)性和可靠性共同服務(wù)于透明性。

而政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告主體是政府會(huì)計(jì)概念框架中需要明確界定的一個(gè)重要方面。國際上確定政府會(huì)計(jì)主體的代表性標(biāo)準(zhǔn)有美國全國政府會(huì)計(jì)委員會(huì)（NCGA）的五標(biāo)準(zhǔn)，即財(cái)務(wù)依存性、管理監(jiān)督權(quán)、管理指派權(quán)、運(yùn)營活動(dòng)的重大影響、財(cái)政事項(xiàng)的受托責(zé)任。另外，國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)（IPSASB）也提出四分法，即資金授權(quán)分配法、控制法、法律主體法、受托責(zé)任法等。但各國在政府會(huì)計(jì)改革實(shí)踐中，通常采用“控制基礎(chǔ)”和“受托責(zé)任”兩大標(biāo)準(zhǔn)。

“我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告必須直面國家治理涉及面廣、層次多、種類繁雜的現(xiàn)實(shí)，只有統(tǒng)籌兼顧才能滿足國家治理體系完善和治理能力提高的需要?！标愔颈笳f，應(yīng)兼顧“控制基礎(chǔ)”和“受托責(zé)任”兩大標(biāo)準(zhǔn)來確定政府會(huì)計(jì)報(bào)告主體。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，我國政府會(huì)計(jì)主體可以分為3個(gè)層次。第一層次是中央政府和各級地方政府，第二層次是政府部門和政府所屬單位，第三層次是政府部門所屬單位。

各級地方政府、中央政府所屬部門和單位是中央政府的分部報(bào)告主體。各中央政府所屬部門的所屬單位是中央政府所屬部門的分部報(bào)告主體。地方政府所屬部門及其所屬單位是地方政府的分部報(bào)告主體?！皯?yīng)該把國有資本經(jīng)營情況，特別是地方政府融資平臺(tái)公司納入政府綜合報(bào)告主體中。”陳志斌認(rèn)為，考慮到我國實(shí)際，可以先行采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制。隨著政府會(huì)計(jì)體系的完善和法律法規(guī)的不斷健全，可以逐步擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制的適用范圍，并最終實(shí)現(xiàn)完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。

陳志斌強(qiáng)調(diào)，從國家治理最迫切的需要來看，在政府資產(chǎn)負(fù)債表中可先核算和報(bào)告現(xiàn)時(shí)運(yùn)用國家資源購建的資產(chǎn)、追溯報(bào)告某一年代以后的人造資產(chǎn)，對于已經(jīng)形成歷史文物的資產(chǎn)以及自然資源資產(chǎn)先探索報(bào)告，暫不并入政府資產(chǎn)負(fù)債表。政府負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)同樣包括時(shí)間、空間、性質(zhì)邊界的確立以及義務(wù)或責(zé)任的可計(jì)量性要求等?！皬膰抑卫硇枰獊砜?，我國政府會(huì)計(jì)應(yīng)首先確認(rèn)政府舉債，包括政府融資平臺(tái)的債務(wù)。對于像養(yǎng)老金之類的債務(wù)先行測試、探索報(bào)告，暫不并入政府資產(chǎn)負(fù)債表?！贝送?，陳志斌認(rèn)為，從我國政府會(huì)計(jì)所處的環(huán)境、政府會(huì)計(jì)的水平、政府會(huì)計(jì)目標(biāo)及其質(zhì)量要求來看，現(xiàn)階段我國政府會(huì)計(jì)計(jì)量屬性的明智選擇應(yīng)該主要是歷史成本。隨著政府會(huì)計(jì)水準(zhǔn)的提高和環(huán)境的變化，再逐步引入其他計(jì)量屬性?？紤]到國家治理的需要，我國可先由各級政府財(cái)政部門編制地方資產(chǎn)負(fù)債表、部門資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、預(yù)算資源報(bào)表、融資報(bào)表等財(cái)務(wù)報(bào)表，待條件具備了再編制成本報(bào)表、績效報(bào)表等。

我國政府會(huì)計(jì)改革大幕已拉開，改革是“啃”硬骨頭，中國會(huì)計(jì)人必須樹立百折不擾的精神與勇氣，參與到政府會(huì)計(jì)改革的大潮中去，為建立中國特色政府會(huì)計(jì)體系而不懈努力。