張琳

2014年起全國開始實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。本文對如何實(shí)施進(jìn)行探討。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)中存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識淡薄

1 內(nèi)部控制重要性認(rèn)識不夠。許多事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重事業(yè)發(fā)展，輕內(nèi)部管理，缺乏對內(nèi)部控制的基本了解，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識不足。一些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，有管理監(jiān)督部門的存在，有黨紀(jì)政紀(jì)的約束，沒有必要再搞內(nèi)部控制建設(shè)。有的人甚至認(rèn)為內(nèi)部控制是約束領(lǐng)導(dǎo)自己，主觀上不愿進(jìn)行搞內(nèi)部控制建設(shè)。

2 經(jīng)費(fèi)支出缺乏控制意識?，F(xiàn)實(shí)中有很多單位對經(jīng)費(fèi)支出沒有建立明確、合理的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)及審批程序，對不少經(jīng)費(fèi)支出特別是業(yè)務(wù)招待費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等沒有經(jīng)費(fèi)控制意識。普遍的觀點(diǎn)是只要領(lǐng)導(dǎo)簽字，就可以實(shí)報(bào)實(shí)銷。經(jīng)費(fèi)開支大手大腳，財(cái)政資金使用存在很多浪費(fèi)現(xiàn)象。

3 財(cái)務(wù)管理重視程度不夠。會計(jì)控制是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，但在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)部門常常被列為后勤部門不受重視。許多人認(rèn)為財(cái)務(wù)只是算算賬，管管錢，單位財(cái)會人員無權(quán)參與單位的決策和業(yè)務(wù)管理活動。由于對單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解，更談不上發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督作用。對內(nèi)部控制的不了解、不重視、不遵循，使得內(nèi)部控制建設(shè)在事業(yè)單位中難以落實(shí)。

（二）缺乏有效的內(nèi)部控制制度

1 缺乏基本的內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制的核心是建立行之有效的制度規(guī)范，包括組織、分工、標(biāo)準(zhǔn)、守則等。但許多事業(yè)單位根本沒有制定相應(yīng)的控制規(guī)范。沒有建立決策議事機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、考核機(jī)制等。缺乏崗位責(zé)任制、關(guān)鍵崗位輪崗制、單位預(yù)算管理、資產(chǎn)管理等方面的制度。甚至有些單位還沒有制定基本的財(cái)務(wù)管理制度，處理問題隨意性較大。有的單位雖然有制度，但很不完整，也不嚴(yán)格執(zhí)行，而且對制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，使內(nèi)部控制制度流于形式。

2 流程控制體系不完善。有不少單位沒有明確的審批控制業(yè)務(wù)流程，往往按照慣例或者誰說了算聽誰的，隨意性大。有些單位的控制流程控制過于簡單，僅局限在事后審批上，缺乏事前控制的程序，缺乏相互監(jiān)督和稽核的環(huán)節(jié)，費(fèi)用開支實(shí)行的都是事后實(shí)報(bào)實(shí)銷，缺乏事前相關(guān)審批環(huán)節(jié)。

3 授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。授權(quán)審批是內(nèi)部控制的重要方法，要求單位在實(shí)施內(nèi)部控制時要有明確的授權(quán)審批主體、授權(quán)審批金額權(quán)限和審批流程。但現(xiàn)實(shí)中越權(quán)審批、過度授權(quán)以及單位負(fù)責(zé)人“一言堂”的情況很普遍。

4 財(cái)務(wù)控制體系不完善。不少單位的會計(jì)基礎(chǔ)管理薄弱，財(cái)務(wù)人員專業(yè)能力差，政治素質(zhì)和職業(yè)道德水平不高，不能夠嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律。另外財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，財(cái)務(wù)人員缺乏，許多單位存在一人多崗或一個科室多崗，違反了不相容崗位分離原則，也很容易產(chǎn)生舞弊行為。

（三）缺乏科學(xué)的預(yù)算管理

1 預(yù)算缺乏科學(xué)性。現(xiàn)行部門預(yù)算涵蓋范圍有限，追加項(xiàng)目多，彈性大。有不少事業(yè)單位將單位的自有資金放在外面，不納入單位預(yù)算管理。制定預(yù)算時沒有全面預(yù)算管理概念，只是為了完成預(yù)算編制任務(wù)，事后不斷調(diào)整預(yù)算，且在單位內(nèi)部對各科室人員以及具體項(xiàng)目沒有相應(yīng)的責(zé)任預(yù)算約束。

2 收支核算不嚴(yán)。虛列支出截留資金；有些單位違反收支兩條線的規(guī)定，收入留在下屬的事業(yè)單位或投資單位，以“小金庫”、真發(fā)票報(bào)銷套取資金等隱蔽形式搞職工福利或私分挪用。收入核算與管理分離，收入是否全額收取、是否全部納入會計(jì)核算等沒有內(nèi)部控制。費(fèi)用支出缺乏有效控制，普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)和控制范圍，審批手續(xù)不完備。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用現(xiàn)象普遍。

3 資產(chǎn)管理混亂。不少事業(yè)單位無資產(chǎn)管理制度或制度執(zhí)行不到位，資產(chǎn)管理責(zé)任未落實(shí)到人，缺乏成本意識和績效意識。貨幣資金管理存在一人多崗現(xiàn)象，票據(jù)管理薄弱，對庫存現(xiàn)金沒有制定定期監(jiān)督檢查制度。實(shí)物資產(chǎn)管理也存在賬賬不符、賬卡不符、賬實(shí)不符的現(xiàn)象。另外還存在擅自轉(zhuǎn)讓和處置資產(chǎn)，資產(chǎn)的清查和盤點(diǎn)、處置審批沒有形成制度化、經(jīng)?；?。

（四）缺乏內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

內(nèi)部審計(jì)部門在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)單位在內(nèi)部控制執(zhí)行中的效果和存在的問題，并且予以糾正，可以減少內(nèi)部控制設(shè)計(jì)上的缺陷，彌補(bǔ)執(zhí)行中的漏洞。內(nèi)部控制的有效發(fā)揮，離不開健全完善的內(nèi)部監(jiān)督。但很多單位并沒有意識到這一點(diǎn)，認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)是可有可無。現(xiàn)實(shí)中大多事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺失、不健全，審計(jì)專業(yè)人員缺乏。有些單位雖然成立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但大多是財(cái)務(wù)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，所屬層級較低，審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性無法體現(xiàn)，內(nèi)部審計(jì)難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)建設(shè)對策

（一）增強(qiáng)負(fù)責(zé)人責(zé)任意識，營造內(nèi)部控制環(huán)境

“內(nèi)部控制是一種全員參與的動態(tài)過程，依賴組織內(nèi)的每一個員工所付出的努力，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，營造誠信的控制氛圍，已成為內(nèi)部控制得以順利實(shí)施的必然要求?！卑凑铡秲?nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位內(nèi)部控制工作的第一責(zé)任主體，對本單位財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。因此，通過各種學(xué)習(xí)和宣傳，增強(qiáng)“第一責(zé)任主體”意識，提高單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識，進(jìn)而帶動單位上下都重視內(nèi)部控制制度建設(shè)并自覺遵守，共同營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）健全內(nèi)部控制體系，提高單位管理水平

當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施，迫切需要制定科學(xué)合理的制度體系來支持和保證。各事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身單位的特點(diǎn)，研究制定符合自身的內(nèi)部控制制度。嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制牽制制度，建立健全授權(quán)批準(zhǔn)制度和崗位分離控制制度等。積極落實(shí)內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制、日常管理機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制。對重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免以及大額資金等實(shí)行集體決策審批制度。加大制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，確保做到有章可循、有章必循、違章必究。

（三）堅(jiān)持全面預(yù)算管理，提高資產(chǎn)管理水平

要進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)算的范圍，單位各項(xiàng)資金收支均應(yīng)納入預(yù)算管理中，切實(shí)規(guī)范預(yù)算收支行為。并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加。加強(qiáng)對單位資金的預(yù)算控制，強(qiáng)化有預(yù)算才能支出，無預(yù)算不能支出的觀念。對部門支出預(yù)算細(xì)化分解到具體支出項(xiàng)目和具體科室，并將部門預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機(jī)制。建立適合本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理需要的財(cái)務(wù)管理和會計(jì)控制制度，對主要業(yè)務(wù)的控制必須經(jīng)過授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄、檢查等控制程序。進(jìn)一步完善收支業(yè)務(wù)控制、實(shí)物資產(chǎn)控制、貨幣資金控制、不相容崗位分離控制等機(jī)制。嚴(yán)格控制費(fèi)用支出，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，不斷優(yōu)化和改進(jìn)財(cái)務(wù)核算流程。加強(qiáng)對事業(yè)單位各項(xiàng)資產(chǎn)的核算和管理，明確責(zé)任分工，確立資產(chǎn)管理關(guān)鍵控制點(diǎn)的崗位責(zé)任，定期實(shí)行崗位輪換。提高資產(chǎn)使用效率，完善資產(chǎn)清查管理制度，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化、信息化。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

建立內(nèi)部審計(jì)一把手直接負(fù)責(zé)制，提高審計(jì)地位。確立單位主要負(fù)責(zé)人直接負(fù)責(zé)制，在財(cái)務(wù)部門以外單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，保障內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性，保障內(nèi)部審計(jì)部門具有履行職責(zé)所必需的權(quán)限。制定事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)制度，用以指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)。制定內(nèi)部審計(jì)人員規(guī)范、內(nèi)部審計(jì)操作流程、內(nèi)部審計(jì)崗位職責(zé)等制度，切實(shí)提高內(nèi)部審計(jì)的規(guī)范化和可操作性。突出審計(jì)重點(diǎn)。內(nèi)部控制審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)單位、重大事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域等方面的內(nèi)部控制。將評估風(fēng)險(xiǎn)大、資產(chǎn)規(guī)模大、審計(jì)間隔時間長、人事變動、預(yù)算調(diào)整多以及群眾有反映的單位列為審計(jì)重點(diǎn)對象。對采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算管理等方面的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況進(jìn)行審查和評價。針對單位管理和內(nèi)部控制的缺陷提出建設(shè)性意見和改進(jìn)措施，促進(jìn)單位不斷完善內(nèi)部控制。轉(zhuǎn)變內(nèi)部審計(jì)工作理念和方法，提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量。一是要積極開展內(nèi)部控制審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，拓展審計(jì)領(lǐng)域。從傳統(tǒng)的查錯糾弊、簡單的財(cái)務(wù)收支審計(jì)向以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的審計(jì)方向轉(zhuǎn)變。二是服務(wù)與監(jiān)督并舉，發(fā)揮咨詢服務(wù)職能。更要能夠針對問題提出建設(shè)性的意見，在監(jiān)督中服務(wù)，在服務(wù)中監(jiān)督，促進(jìn)單位不斷規(guī)范管理行為。三是推行審計(jì)信息化建設(shè)。審計(jì)信息化是提高內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督能力和提高審計(jì)質(zhì)量必不可少的手段，建立信息化審計(jì)作業(yè)平臺，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程審計(jì)和實(shí)時監(jiān)督，將事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督力度。

編輯：秦思慧