東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院　吉林財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院　王繼紅吉林省審計廳　黃海英

吉林省農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的管理模式探討①

東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院吉林財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院王繼紅
吉林省審計廳黃海英

摘 要：農(nóng)村城鎮(zhèn)化是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑之一，在各地推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的財政專項(xiàng)資金進(jìn)入農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域，但資金的多頭管理也暴露出一系列問題。本文在分析吉林省農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金使用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建以項(xiàng)目為載體的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的集中管理模式，并提出在實(shí)施農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金集中管理模式下，積極引入現(xiàn)有農(nóng)村審計這支專業(yè)的審計隊伍，作為政府審計力量不足的補(bǔ)充，及時解決相關(guān)問題，以保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的效果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村城鎮(zhèn)化 建設(shè)資金 集中管理 農(nóng)村審計

近年來全國各地區(qū)先后采取一系列措施大力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，并取得了一定效果，吉林省農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，初步探索出了一條從吉林省實(shí)際出發(fā)的特色城鎮(zhèn)化之路。本文僅從城鎮(zhèn)化建設(shè)資金管理的角度進(jìn)行研究。

1　城鎮(zhèn)化建設(shè)資金使用現(xiàn)狀及存在的問題

2010年出臺《省委、省政府關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)吉林特色城鎮(zhèn)化的若干意見》之后，吉林省級財政自2011年起每年安排用于支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施貸款貼息、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)助、統(tǒng)籌推進(jìn)特色城鎮(zhèn)化示范試點(diǎn)補(bǔ)助和小城鎮(zhèn)建設(shè)的城鎮(zhèn)化專項(xiàng)資金1.66億元，截至2012年底累計安排3.32億元，并返回土地出讓金40.2億元。自2010年起，累計投入政府性公共投資1833億元，主要用于交通、水利、市政、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.1 城鎮(zhèn)化建設(shè)資金投入不足

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心測算，一個農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裥枰黾诱闹С黾s為8萬元左右，扣除已在政府性公共投資中包含的教育(校舍建設(shè))、保障性住房支出等因素，需要政府增加支出約為7萬元左右，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點(diǎn)，需增加政府支出190億元左右。依據(jù)吉林省資料，提高城鎮(zhèn)率指標(biāo)1個百分點(diǎn)，需增加政府性公共投資530億元左右。依此為據(jù)，“十二五”期間吉林省城鎮(zhèn)化率年平均提高1個百分點(diǎn)，僅以上兩項(xiàng)就需增加政府投入720億元。而吉林省2012年全省地方財政收入為1041.3億元，2013年計劃比上年增加15%，預(yù)計2015年新增財力150億元左右，但2015年吉林省遭受自然災(zāi)害，災(zāi)害重建需要大量資金，因此在考慮存量調(diào)整、爭取中央補(bǔ)助等方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的供需缺口仍然很大。

1.2 政府投入的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金點(diǎn)清、線明，但多頭管理，資金統(tǒng)籌使用難以落實(shí)

在城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的投放和使用方面，發(fā)改委、財政廳、科技廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、交通廳、工業(yè)和信息化產(chǎn)業(yè)廳等多部門分別承擔(dān)整體規(guī)劃、款項(xiàng)劃撥、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)對接、交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等職能。此外，教育廳、公安廳、文化廳等部門承擔(dān)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的教育教學(xué)點(diǎn)的規(guī)劃布局、戶籍管理、文化建設(shè)等職能。諸如此類，不一一列舉。但在具體城鎮(zhèn)化建設(shè)的建設(shè)點(diǎn)范圍內(nèi)，多部門的協(xié)調(diào)具體對接到什么程度，缺乏統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)，相關(guān)部門各行其是，具體落實(shí)地點(diǎn)，由于建設(shè)設(shè)施的配套出現(xiàn)問題，沒有實(shí)現(xiàn)省委、省政府預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象也不時出現(xiàn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，無論是具體城鎮(zhèn)化建設(shè)區(qū)域還是全省范圍內(nèi)，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)總計投入多少建設(shè)資金未進(jìn)行過專門統(tǒng)計，也未對其進(jìn)行統(tǒng)籌安排使用。

1.3 城鎮(zhèn)化建設(shè)資金使用效果沒有顯現(xiàn)

結(jié)合世界各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，稍顯成功的路徑多為政府引導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化，在政府引導(dǎo)下各類組織投入資金參與建設(shè)。目前，吉林省推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)投入是以財政性資金為主，社會和民間資本投入比重很低。依據(jù)財政部門資料，2010年至2012年，吉林省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計投入約2900億元，其中各級財政投入1833億元，占63.2%；政府性融資平臺融資投入327億元，占11.3%；社會及民間投入608億元，占21%；施工單位墊付132億元，占4.5%。城鎮(zhèn)化雖以政府為主導(dǎo)，但核心是人的城鎮(zhèn)化，這需要市場化來推動。究其原因，吉林省有些城鎮(zhèn)在規(guī)劃、定位、特色、發(fā)展?jié)摿Φ确矫?，難以吸引更多的社會和民間資本、資金的主動投入。

1.4 城鎮(zhèn)化建設(shè)資金投“新”不投“舊”，致使城鎮(zhèn)化建設(shè)資金拉動效果不明顯

2010年至2012年，吉林省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計投入約2900億元，其中各級財政投入1833億元，占63.2%；政府性融資平臺融資投入327億元，占11.3%；社會及民間投入608億元，占21%；施工單位墊付132億元，占4.5%。

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，道路、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金需要一次性投入，在沒有達(dá)到顯性收益的跡象之前難以獲得社會或民間資金的注入。即使社會或民間資本注入，也多以稅收返還、土地出讓金減免等方式先予以回報。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金巨大，但建成養(yǎng)護(hù)資金需要量也同樣可觀。現(xiàn)有城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目投資中多以新建項(xiàng)目、新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為投資支持重點(diǎn)，而建成項(xiàng)目的維護(hù)、養(yǎng)護(hù)基本無法獲得城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的專項(xiàng)扶持，這種“重建設(shè)、輕養(yǎng)護(hù)”的投資導(dǎo)向直接影響財政資金以外的資本注入。

2　構(gòu)建以項(xiàng)目建設(shè)為載體的資金管理模式

在調(diào)查研究，借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在黨的十八屆三中全會精神指導(dǎo)下，在省委、省政府的統(tǒng)一部署下，解放思想，開拓創(chuàng)新，筆者在理順城鎮(zhèn)化建設(shè)思路的基礎(chǔ)上提出構(gòu)建以項(xiàng)目建設(shè)為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金管理模式。這一模式的核心是城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體建設(shè)項(xiàng)目為資金管理主體責(zé)任中心，圍繞這一具體建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容合理安排資金投量、投放時間等。這一模式在實(shí)施進(jìn)程中，需要相關(guān)部門的統(tǒng)一配合。

實(shí)施城鎮(zhèn)化項(xiàng)目資金集中管理這一模式的優(yōu)勢在于以下三個方面。

2.1 有利于資金集中使用，防止重復(fù)浪費(fèi)

由于歷史原因，吉林省乃至我國普遍存在資金多頭管理的現(xiàn)象，但在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，具體實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)，其資金使用是相對集中的。實(shí)施項(xiàng)目資金集體管理這一模式核心是建立項(xiàng)目資金管理主體責(zé)任中心，在責(zé)任中心范圍內(nèi)統(tǒng)一集中規(guī)范管理使用城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目資金，將原來分散于各個廳局分塊劃撥的資金集中統(tǒng)一管理使用，由具體實(shí)施地區(qū)責(zé)任中心負(fù)總責(zé)。從而防止城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目資金管理不明確的現(xiàn)象發(fā)生，在落實(shí)責(zé)任主體的同時，也可以避免各部門重復(fù)撥付資金，具體項(xiàng)目承建地多頭索取政府投資，避免出現(xiàn)資金重復(fù)投入，浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2 有利于資金有序使用，保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程有序推進(jìn)

城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)資金責(zé)任主體建立后，各城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目所在地區(qū)在集中管理使用資金的前提下，可以按照城鎮(zhèn)化規(guī)劃的進(jìn)程，分階段有序使用城鎮(zhèn)化建設(shè)資金?？梢灶A(yù)見，在政府投入資金建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到一定階段時，城鎮(zhèn)化建設(shè)預(yù)期結(jié)果可見的情況下，民間資本、域外資本自然會自動流入城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目所在地區(qū)，政府投入資金得以收回的基礎(chǔ)上，也會引導(dǎo)各類資金按照城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行有序投入，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 有利于進(jìn)行資金使用的績效評價

相關(guān)文獻(xiàn)綜述，城鎮(zhèn)化建設(shè)是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，是帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，也是增加投入、拉動消費(fèi)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善民生的重要載體。既然城鎮(zhèn)化有如此作用，我們就需要在城鎮(zhèn)化建設(shè)不同階段及時對其進(jìn)行評價，看是否達(dá)到城鎮(zhèn)化預(yù)期目標(biāo)。在吉林省城鎮(zhèn)化建設(shè)以政府投入財政性資金為主的背景下，更需要對政府財政投入資金使用的績效進(jìn)行評價。在沒有建立城鎮(zhèn)化項(xiàng)目資金集中管理責(zé)任中心的情況下，我們評價城鎮(zhèn)化建設(shè)資金僅能從投入、產(chǎn)出進(jìn)行分析，但城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有達(dá)到預(yù)期效果時，我們會找出由于相關(guān)配套不落實(shí)等原因，但在建立城鎮(zhèn)化項(xiàng)目資金集中管理責(zé)任中心的前提下，我們可以對應(yīng)具體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行有效的評估，綜合評價建設(shè)項(xiàng)目中各類資金使用的效益性、經(jīng)濟(jì)性和效率性，評價政府投資績效、公共領(lǐng)域績效和城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的自我績效評估。在總結(jié)城鎮(zhèn)化建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，也為下一階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

3　構(gòu)建城鎮(zhèn)化項(xiàng)目資金集中管理的策略

構(gòu)建城鎮(zhèn)化項(xiàng)目資金集中管理，需要建立項(xiàng)目資金管理責(zé)任中心，在城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)負(fù)責(zé)本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的管理使用，為保證城鎮(zhèn)化建設(shè)資金集中、高效、有序使用，在構(gòu)建城鎮(zhèn)化項(xiàng)目資金集中管理這一新模式下，可以考慮以下幾個方面。

3.1 政府規(guī)劃要科學(xué)、合理，并保證執(zhí)行的嚴(yán)肅性

吉林省部分地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏吸引力，缺乏吸引民間投資、域外資金的動力，那就需要政府科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，不是一提城鎮(zhèn)化，就必須所有地區(qū)都實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，哪些地區(qū)適合做城鎮(zhèn)化開發(fā)，哪些地區(qū)需要保持現(xiàn)有農(nóng)業(yè)開發(fā)，哪些地區(qū)是限制開發(fā)等都需要通過科學(xué)合理的調(diào)研論證，在國土資源統(tǒng)一開發(fā)規(guī)劃的前提下，可以合理進(jìn)行規(guī)劃。只有這樣，才能保證建立的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目資金管理主體真正實(shí)現(xiàn)對本地區(qū)城鎮(zhèn)化的主體責(zé)任明確化。此外，還需要保證政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃必須科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，在很長時間內(nèi)不頻繁改動。城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程是漫長的，城鎮(zhèn)化也不是一蹴而就的，因此政府科學(xué)合理的規(guī)劃在具體執(zhí)行中需要多方面具體執(zhí)行部門的配合，不能隨便調(diào)整人員崗位，要保持規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

3.2 政府財政投入資金的引導(dǎo)性

吉林省城鎮(zhèn)化建設(shè)以政府財政資金投入為主，但城鎮(zhèn)的起源是人的原始聚居，因此政府財政投入資金應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資為主，而不要全程、全員參與城鎮(zhèn)化所有過程，一但條件成熟，適合民間資本、域外資本進(jìn)入的時候，政府財政資金應(yīng)適時撤場，避免與民爭利。

3.3 探索項(xiàng)目承載地的農(nóng)村審計隊伍參與城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的管理審計

吉林省的農(nóng)村審計力量組建較早，在維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中起到積極的作用，但近年來隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)村審計的定位出現(xiàn)偏移，因此本文提出在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，要積極探索項(xiàng)目承載地的農(nóng)村審計隊伍參與城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的管理審計工作，一方面在于他們熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，知悉農(nóng)民對自身城鎮(zhèn)化建設(shè)道路的選擇方式，便于第一手了解農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的使用效果；另一方面，政府審計力量有限，不可能完成對全部農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金管理審計工作，依托一線農(nóng)村審計隊伍，可以為政府審計提供高質(zhì)量的保障。當(dāng)然，這需要政府審計人員對農(nóng)村審計隊伍進(jìn)行專門的培訓(xùn)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)工作流程、標(biāo)準(zhǔn)等作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 應(yīng)以發(fā)展的視角評價城鎮(zhèn)化建設(shè)資金使用績效

城鎮(zhèn)化建設(shè)是個長期建設(shè)過程，因此城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的使用評價應(yīng)建立在發(fā)展的視角，不能應(yīng)一時一事而否認(rèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)成就，因此在城鎮(zhèn)化建設(shè)資金使用績效評估方面不能也不應(yīng)該有短視行為，應(yīng)以發(fā)展的視角，科學(xué)評價，在內(nèi)部信息不充分或遠(yuǎn)景不清晰的情況下，可以聘請各領(lǐng)域的專家顧問幫忙完成績效評價工作，而不單一注重資金的使用方面。

4　結(jié)語

近年來吉林省采取了一系列措施推進(jìn)城鎮(zhèn)化，初步探索出了一條從吉林實(shí)際出發(fā)的特色城鎮(zhèn)化之路。吉林省城鎮(zhèn)化明確提出“三化”統(tǒng)籌和“三動”戰(zhàn)略，使得吉林省的城鎮(zhèn)化具有強(qiáng)勁的核心動力，如果再強(qiáng)化城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目資金有效管理，必將為城鎮(zhèn)化提供了廣闊的發(fā)展空間。

參考文獻(xiàn)

[1] 柴香珍.農(nóng)村財務(wù)審計存在的問題和解決措施研究[J].財經(jīng)界(學(xué)術(shù)版),2014(19).

[2] 陳邦林.透視新時期農(nóng)村審計盲區(qū)[J].中國農(nóng)業(yè)會計,2012(03).

中圖分類號：F299.22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)09(a)-054-03

基金項(xiàng)目：①吉林省社會科學(xué)基金項(xiàng)目研究成果(2013B225)。