何 士 青

(華中科技大學 法學院，湖北 武漢430074)

論國家善治與法治

何 士 青

(華中科技大學 法學院，湖北 武漢430074)

國家善治是當今時代治國理政的目標和主題，其民主政治的前提基礎(chǔ)、國家善政的核心內(nèi)容、社會和諧的基本特征，決定了國家善治的實現(xiàn)離不開法治保障；法治是治國理政的基本方略，通過發(fā)揮其規(guī)范功能和社會功能為國家善治的實現(xiàn)創(chuàng)造條件；以法治方式實現(xiàn)國家善治是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之意，它要求以法治思維引領(lǐng)治國理政、以良法之治化解社會矛盾、以綜合治理助力法治在實現(xiàn)國家善治中的作用。

國家治理；善治；法治；良法之治；民主

黨的十八屆四中全會強調(diào)指出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安?！盵1]當今中國，伴隨著體制改革向縱深推進，社會矛盾日益凸顯，以法治方式治國理政、實現(xiàn)國家善治成為必然選擇。國家善治與法治密切聯(lián)系，法治既是國家善治的基本內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家善治的根本保障。

一、國家善治及其對法治的訴求

國家治理是掌權(quán)者在治國理念的指導下運用國家權(quán)力、通過一定方式對國家事務進行管理、控制和引導的活動。從國家產(chǎn)生之日始，如何治理國家便是一個極具魅力的問題，無數(shù)極具智慧的頭腦紛紛對此進行思考，謀求實現(xiàn)以“政府公正、廉潔、勤政、效率、依法辦事”為基本特征的善政[2]。在當今時代，國家治理不僅要求實現(xiàn)善政，而且要求實現(xiàn)善治。所謂善治，是指以民主為前提基礎(chǔ)、以善政為核心內(nèi)容、以社會和諧為基本特征、以法治為根本保障的治國理政理念、模式和狀態(tài)，它是善政的升華，是政治文明的重要表現(xiàn)。

然而，國家善治的實現(xiàn)不是一個自發(fā)形成的過程，它要求法治為之提供保障。

(一)國家善治以民主為前提基礎(chǔ)，而民主有賴于法治保障

民主是指多數(shù)人的有序參與，即在廣大人民群眾直接或間接參與下，按照少數(shù)服從多數(shù)、多數(shù)尊重和保護少數(shù)的原則作出決定。民主是實現(xiàn)國家善治的前提和基礎(chǔ)，“專制政治在其最佳的狀態(tài)下可以有善政，但不會有善治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實現(xiàn)，沒有民主，善治便不可能存在”[3]。然而，民主如果沒有法治保障就難以得到實現(xiàn)，它常常異化為專制獨裁和恣意妄為。法治是專制獨裁和恣意妄為的“消防栓”、“抑制劑”。法治內(nèi)含人民主權(quán)、法律面前人人平等、正當程序等原則和內(nèi)容，從而既保障公民能夠平等地享有參與政治生活和社會生活、表達自己意見和訴求的機會與資格，又保障公民參與政治生活和社會生活、表達自己意見和訴求因按照正當程序進行而具有有序性。從歷史角度看，法治最初便是適應民主對它的訴求而出現(xiàn)的。有學者曾言：“對法治的訴求最早是在古希臘時期出現(xiàn)的，是在政治劇烈變動的旋流中出現(xiàn)的，同時也是在一些希臘城邦的政治結(jié)構(gòu)開始向民主化的方向轉(zhuǎn)化的時候出現(xiàn)的。這些事實可以說明……法治被認為是一種能夠有效地防止民主制向極端狀態(tài)發(fā)展，并且有效地減緩甚至防止政治變動的手段?！盵4]需要指出的是，法治對民主的約束不是要消弭民主，而是要防止一些人假借民主恣意妄為、致使民主異化為少數(shù)人的專制或多數(shù)人的暴政。

(二)國家善治以國家善政為核心內(nèi)容，而現(xiàn)代國家的善政與法治相連

在現(xiàn)代社會，不管社會主體如何多元化，政府無疑具有壓倒一切的重要性，由此決定了善治以善政為關(guān)鍵和核心。誠如俞可平所言：“鑒于國家及其政府在社會政治過程和公共治理中依然具有核心的地位，我們必須指出，在現(xiàn)實的政治發(fā)展中，政府仍然是社會前進的火車頭，官員依然是人類政治列車的駕駛員，政府對人類實現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達到善治，首先必須實現(xiàn)善政?！盵5]然而，“由于權(quán)力的政治本性，國家往往有異化的可能”，國家的異化使國家權(quán)力的觸角伸向社會的各個角落，“對社會進行全面控制”，“對國民進行統(tǒng)治和掠奪”[6]。防止國家異化、規(guī)范國家權(quán)力行使是善政的必然要求，它需要法治強有力的保障。一方面，需要法治明確規(guī)定國家機關(guān)及其工作人員的職權(quán)和職責以及國家權(quán)力行使的原則和程序，為國家權(quán)力運作提供法律依據(jù)；另一方面，需要法治對濫用國家權(quán)力的行為規(guī)定法律責任并在出現(xiàn)這種行為時嚴格施行，預防和懲罰對國家權(quán)力的濫用，避免國家權(quán)力濫用而導致惡政。

(三)國家善治以社會和諧為基本特征，而社會和諧有賴于法治維系

社會和諧是社會各要素處于有序化運轉(zhuǎn)的狀態(tài)，它自古以來就為人類所追求和向往。當今時代的社會和諧具有更為豐富的內(nèi)涵，不僅意味著政治環(huán)境的穩(wěn)定安寧和生活秩序的有條不紊，而且意味著國家機關(guān)與社會組織、公民個人之間的良性互動。這樣的社會和諧既是國家善治的重要內(nèi)容，也是國家善治的基本標志，衡量一個國家是否實現(xiàn)善治，首先看其社會是否和諧有序。然而，公民權(quán)利和國家權(quán)力的濫用常常使社會陷入矛盾和沖突之中?！霸诂F(xiàn)代的市場經(jīng)濟和民主政治條件下，社會生活的井然有序不能再建立在‘以堵為主’的‘傳統(tǒng)的穩(wěn)定’之上，而只能建立在‘以疏為主’的‘現(xiàn)代的穩(wěn)定’之上”[7]，因而為了實現(xiàn)社會的和諧有序，就需要法治對公民權(quán)利和國家權(quán)力進行規(guī)制，實現(xiàn)國家機關(guān)與社會組織、公民個人之間的良性互動。一方面，人所具有的利己本性常?！笆顾活欁约旱挠c要求，不惜犧牲別人來設法滿足這些欲望與要求，并克服一切對這些欲望與要求的阻力”[8]，從而使社會陷入矛盾和沖突中。實現(xiàn)社會和諧，就需要法治對人的利己本性進行控制，實現(xiàn)利己與利他之間的平衡。另一方面，“常人既不能完全消除獸欲，雖最好的人們(賢良)也未免有熱忱，這就往往在執(zhí)政的時候引起偏向”[9]，從而導致社會的混亂與無序。實現(xiàn)社會和諧，就需要法治來防止國家權(quán)力運行出現(xiàn)偏差，確保國家權(quán)力的規(guī)范運行。

二、法治及其對國家善治的功能

法治是指掌權(quán)者按照民主原則把國家事務法律化，通過法律組織和運行國家權(quán)力以保障公民權(quán)利、維護社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展的治國方式，以“良法之治”和“法律統(tǒng)治”為要義，它不排斥掌權(quán)者個人智慧和才能在國家治理中的作用，也不否認道德在國家治理中的功能，但否認掌權(quán)者的至上權(quán)威，否認將掌權(quán)者個人意志凌駕于法律之上。在思想上，法治的源頭在古希臘；在制度和實踐上，法治肇始于近代西方。法治是人類有史以來最偉大的發(fā)明，別的一切發(fā)明使人類學會駕馭自然，而法治的發(fā)明使人類學會駕馭自己。在當今時代，法治是治國理政的基本方略，對實現(xiàn)國家善治具有極為重要的功能。法治不僅是國家善治的基本內(nèi)容，而且是實現(xiàn)國家善治的根本保障，它通過規(guī)范功能和社會功能的發(fā)揮構(gòu)建和諧的社會關(guān)系，實現(xiàn)國家權(quán)力之間、公民權(quán)利之間以及國家權(quán)力和公民權(quán)利之間的良性互動，達到國家善治。

(一)法治對國家善治的規(guī)范功能

這一功能淵源于法治的外在表征，即法治是一個法律規(guī)范從產(chǎn)生到在社會中施行的外在表現(xiàn)過程。在這個過程中，法律規(guī)范對社會主體的行為發(fā)揮指引、評價、預測、激勵、制裁等作用，將社會主體行為納入國家善治所需要的軌道中。法治的規(guī)范功能主要是通過權(quán)利和義務機制來實現(xiàn)的，正如有學者所指出的：“人與人的社會關(guān)系給固定下來并具有如此有效的魅力，這無非就是權(quán)利和義務在起作用。”[10]220法律權(quán)利是法律對社會主體需要的肯定，通過利益導向?qū)ι鐣黧w的行為發(fā)揮激勵作用；法律義務是法律對社會主體需要的約束，以其特有的強制性對社會主體的行為發(fā)揮抑制作用。權(quán)利和義務機制的運行，既能滿足社會主體正當合理的需要和利益訴求，又能抑制社會主體非正當、不合理的欲望和要求。通過權(quán)利和義務機制的設定與運行，法律將有限的資源按照國家善治所允許的尺度在社會主體之間進行分配，以實現(xiàn)定紛止爭。此外，法律責任的設定、法律制裁手段的運用，也發(fā)揮了約束、調(diào)控、規(guī)范社會主體行為的作用。概言之，在法治之下，社會主體各享其權(quán)、各司其職、各擔其責，當權(quán)利受到不法侵害時能夠得到法律救濟，當權(quán)力專橫濫用時也可以得到法律遏制，從而社會爭端得以消弭、國家秩序得以維系、人民生活得以安定，國家善治由此形成。

(二)法治對國家善治的社會功能

這一功能根植于法治的本質(zhì)內(nèi)容，即法治是國家政權(quán)掌握者運用國家權(quán)力將其共同意志轉(zhuǎn)化為國家意志并在全社會推行的活動。在這里，法治既是政治統(tǒng)治的工具，也是社會生活的調(diào)節(jié)器。法治對國家善治的功能由兩個方面構(gòu)成，一方面是維護政治統(tǒng)治，即法治遵循人民主權(quán)、權(quán)利保障、權(quán)力制約等原則，構(gòu)建國體政體、樹立政治權(quán)威、規(guī)范政治行為、調(diào)節(jié)政治關(guān)系，從而實現(xiàn)公民權(quán)利和國家權(quán)力的良性互動，確保政權(quán)因獲得民意的支撐而穩(wěn)固?，F(xiàn)代政治是民主政治，而“民主政治就是法治政治，政治必須采取合法的形式，有規(guī)則、有秩序地運行”[10]3，民主政治與法治的內(nèi)在統(tǒng)一性使得法治保障民主政治的功能凸顯，“為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化”[1]。另一方面是執(zhí)行社會公共事務，即法治設定權(quán)利和義務將復雜的社會關(guān)系明確化和簡單化、對社會機體的“疾病”進行診斷和治療，從而維護社會秩序，保證社會機體健康，推進經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、交通等公共事業(yè)順利發(fā)展。有學者將法律人比作社會醫(yī)生，這是不無道理的。法治的過程其實就是法律人給社會機體診病并加以治療的過程。博登海默指出：“個人之間或群體之間疑難問題的存在，還必須被看作是社會健康的一個問題，因為不必要的毀壞性的敵意和摩擦的長期存在，并不有益于社會中和睦和活躍的生活。因而可以說，法官與律師一一通過共同努力而使爭議得到公平合理的裁決——確實是在執(zhí)行社會醫(yī)生的任務?！盵11]

(三)規(guī)范功能與社會功能的關(guān)系

法治對國家善治的規(guī)范功能和社會功能是手段與目的的關(guān)系，即法治通過自己的規(guī)范功能而實現(xiàn)其社會功能。厘清法治對國家善治的功能，正確認識和把握規(guī)范功能和社會功能之間的關(guān)系，具有十分重要的意義，“如果不仔細區(qū)分法的規(guī)范作用，就無法將法的作用與上層建筑其他要素的作用分開”[12]。法治的要義和功能表明，法治優(yōu)于其他一切治國方式，是實現(xiàn)國家善治的良方。然而，治國者不能陷入“法治萬能論”的誤區(qū)，必須看到法治存在一定的局限。例如，法律不能干涉人們的內(nèi)心世界，私人生活領(lǐng)域一般也是法律的禁區(qū)；法律的抽象性、穩(wěn)定性和社會生活的具體性、靈活性之間存在著一定的距離，法律對千姿百態(tài)、不斷變化的社會生活的涵蓋性和適應性不可避免地存在一定的限度。對于法治的正確態(tài)度是：不因法治的功能而將其作為治國理政的唯一手段，也不因法治的局限而否定它對治國理政的主導性。

三、以法治方式實現(xiàn)國家善治

當前，我國發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期，社會矛盾多發(fā)，以法治方式實現(xiàn)國家善治成為這個時期的重大課題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”，要“更好地統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標”，就“必須更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”[1]。以法治方式實現(xiàn)國家善治，是國家治理領(lǐng)域的一場廣泛而深入的革命，是一項宏大而復雜的系統(tǒng)工程。

(一)以法治思維引領(lǐng)治國理政

法治思維是一種運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理從而形成結(jié)論的思維方式，它以合法性思維、人權(quán)思維和公正思維為主要內(nèi)容，既有別于把法律當作管理百姓工具的工具主義法律思維，也不同于以掌權(quán)者個人或少數(shù)人意志處理國家和社會事務的人治思維。法治思維對于實現(xiàn)國家善治是事關(guān)宏旨的，掌權(quán)者“具有法治思維，必然會主動、自覺運用法律手段治國理政，反之，當他遇到需要處理的問題時，通常首先會想到人治手段”[13]。法治思維是實現(xiàn)國家善治的思想基礎(chǔ)，以法治思維引領(lǐng)治國理政是實現(xiàn)國家善治的有力保障。首先，法律統(tǒng)治是法治的要義，合法性思維是法治思維的題中之義，法治思維的基本內(nèi)容是“合法與非法的預判，即把合法性當作思考問題的前提”[14]。在法治思維引領(lǐng)下，掌權(quán)者就會審視治國理政行為的目的、內(nèi)容、手段、程序、結(jié)果等方面的合法性，從而保障治國理政行為符合法律的規(guī)定和要求、符合法律的原則和精神。其次，人權(quán)是法治的核心價值，人權(quán)思維是法治思維的根本內(nèi)容。以人權(quán)思維為根本內(nèi)容的法治思維為善政良治提供思想保障，“人權(quán)的主流精神始終是防止和抵抗公權(quán)力走向惡政。在公民與國家的關(guān)系中，人權(quán)對于人的價值表現(xiàn)為以人權(quán)制約國家權(quán)力，保障政府善待它的公民”[10]97-98。在法治思維引領(lǐng)下，掌權(quán)者就會將保障公民權(quán)利作為治國理政行為的出發(fā)點和落腳點，情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀。再次，公平正義是法治的靈魂，“法律和體制如果是不正義的，那么無論它們多么有效，多么有條不紊，也必然會為人們所改革或廢除”[15]，公正思維是法治思維不可或缺的內(nèi)容。在法治思維引領(lǐng)下，掌權(quán)者在治國理政中就會關(guān)注社會公平，采取有效措施防止、遏制乃至消除社會不公，從而為國家善治奠定社會基礎(chǔ)。

(二)以良法之治化解社會矛盾

法律是治國之重器，良法是善治之前提。以良法之治化解社會矛盾就成為以法治方式實現(xiàn)國家善治的題中之義。實踐已經(jīng)證明，偏離良法之治的軌道去處理社會矛盾，不僅不能真正地、徹底地解決社會矛盾，甚至還會帶來新的社會問題。良法以文明的價值內(nèi)容和完備的規(guī)范體系為基本標準，提高立法質(zhì)量必須以這兩個標準為牽引。從整體上說，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”[1]。具體而言，要健全有效預防和化解社會矛盾的法律機制，這些法律機制包括：暢通有序的訴求表達——心理干預——矛盾調(diào)處——權(quán)益保障機制、行政復議案件審理機制、人民調(diào)解——行政調(diào)解——司法調(diào)解聯(lián)動工作機制、重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制等。良法不能停留在紙面上，必須落實到“治”的實踐中。鑒于“行政權(quán)力在國家各種權(quán)力中乃是最活躍、最經(jīng)常、最普遍、最直接運用的權(quán)力，與公民、法人和其他組織(包括各種經(jīng)濟組織)具有最密切的聯(lián)系”[16]，因而行政權(quán)力規(guī)范運作是實現(xiàn)良法之治的關(guān)鍵和核心。行政機關(guān)要堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為等原則，糾正不作為和亂作為，克服懶政和怠政，依法全面履行職能，從而有效防范和及時化解社會糾紛、防止因行政權(quán)力“缺位”或“越位”而引發(fā)社會矛盾。由于“司法作為法治的重要構(gòu)成要素，其基本功能是借助公共權(quán)力對各種法律爭端作出最終的權(quán)威性解決”[17]，因而公正司法是實現(xiàn)良法之治的后防保障。需要完善司法體制、優(yōu)化司法職權(quán)配置、理順司法關(guān)系、健全司法程序、加強司法監(jiān)督，從而實現(xiàn)司法公正，讓民眾在每一個司法案件中感受到公平正義，使已有的社會矛盾得以和平的方式化解，防止因司法不公導致新的社會矛盾。

(三)以綜合治理助力法治在實現(xiàn)國家善治中的作用

如前所述，法治在實現(xiàn)國家善治中具有極為重要的功能，但法治不是萬能的，它存在一定的局限。法治的局限需要填補，這就為其他治國理政方式的運用留下了空間。為了實現(xiàn)國家善治，就要綜合運用多種方式和手段，實行綜合治理。立足于中國國情，應該重視以下三種方式對法治的補充作用，助力法治在實現(xiàn)國家善治中的作用。一是黨治。黨治并不是指以黨代政、黨權(quán)高于一切，而是指堅持黨的領(lǐng)導以及黨的政策的合理運用。中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導是國家善治的政治保障，“堅持黨的領(lǐng)導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系”[1]。黨的政策具有較大的指導性、號召性、教育性與靈活性，對法治具有補充作用：它可以作為法律的先導，以補償法律的滯后性；它也可以作為法律的補充，以填補立法的疏漏。二是民治。民治即公民自主和自治，其實質(zhì)是公民以主人翁的身份管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務。民治對實現(xiàn)國家善治是不可或缺的，“善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治”[18]。三是德治。道德對于善治的意義是毋庸置疑的，“如果養(yǎng)成了一種健全的道德人格，人們就會對道德選擇和追求有一種自主、向上、嚴肅、負責的態(tài)度，并通過實踐鍛煉、培養(yǎng)出獨立的判斷和選擇能力，從而自覺‘慎獨’”[19]。在治國理政中，需要法律和道德共同發(fā)揮作用。必須加強道德建設，“大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德……以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰”[1]。需要強調(diào)的是，黨治、民治、德治等方式的運用不是對法治方式的替代或否定，而是對法治方式的補充，因而不得與法治相沖突，不得背離法治的原則和精神。

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[責任編輯 李丹葵]

2015-03-09

何士青，華中科技大學法學院教授，博士生導師，法學博士，湖北省首屆十大中青年法學家之一，主要從事憲法學與行政法學以及理論法學研究.

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1009-3699(2015)03-0240-05