錢再見 高曉霞

（1．南京師范大學(xué)國家治理與政府創(chuàng)新研究中心，江蘇南京210023；2．南京審計(jì)學(xué)院大學(xué)外語教學(xué)部，江蘇南京211815）

國家治理過程實(shí)際上就是一個(gè)國家中公共權(quán)力來源合法化、公共權(quán)力配置合理化、公共權(quán)力運(yùn)行公開化和公共權(quán)力監(jiān)督制度化的過程，而成功的公共政策評(píng)估是建立在公共權(quán)力運(yùn)行公開化基礎(chǔ)之上的，沒有公共權(quán)力運(yùn)行的公開化，客觀、公正和規(guī)范的公共政策評(píng)估也就無從談起。

一、國家治理視域中的政策評(píng)估及其公共權(quán)力基礎(chǔ)

英語中的“治理”（governance）可以追溯到古典拉丁文或古希臘語中的“引領(lǐng)掌舵”（steering）一詞，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，與government的含義交叉[1]。隨著全球社會(huì)對(duì)公共治理的日益關(guān)注，“治理”被賦予了多種定義，如“在管理國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中權(quán)力的行使方式”、“確定如何行使權(quán)力，如何賦予公民話語權(quán)，以及如何在公共利益上作出決策的慣例、制度和程序”，等等。根據(jù)Daniel Kaufmann等人的理解：“治理是一個(gè)國家的政府當(dāng)局得以運(yùn)行的傳統(tǒng)和制度。治理包括如下三方面的內(nèi)容：①政府被選擇、監(jiān)督和替換的過程；②政府有效制定和執(zhí)行正當(dāng)政策的能力；③公民和國家對(duì)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)互動(dòng)的制度的尊重。”[2]從這一理解出發(fā)，筆者認(rèn)為，國家治理能力至少包括國家政策能力、政府行政能力、社會(huì)自治能力和公民參與能力。其中，最為關(guān)鍵的要素就是國家的政策能力，它是國家能力中的突出方面，因?yàn)楣舱呤钦裙矙?quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配，即政治系統(tǒng)是由決策制定，將各種價(jià)值分配于體系內(nèi)的成員[3]。從政治系統(tǒng)理論來看，政策能力建設(shè)不僅關(guān)注從利益表達(dá)、利益綜合到政策制定的政策輸入過程，以及付諸實(shí)施的政策輸出過程，包括資源的提取、產(chǎn)品和服務(wù)的分配、行為的管制和象征及信息的交流，而且十分關(guān)心反饋的作用，這一反饋的環(huán)節(jié)就是公共政策評(píng)估。Thomas R．Dye認(rèn)為評(píng)估是了解公共政策結(jié)果的過程[4]。Yehezkel Dror也認(rèn)為，評(píng)估就是從反饋中進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)[5]。從國家治理的視角來觀照，公共政策評(píng)估就絕不只是對(duì)政策過程和結(jié)果進(jìn)行了解和學(xué)習(xí)的描述行為，而是對(duì)公共政策的效果、效能及價(jià)值進(jìn)行檢測、評(píng)價(jià)和判斷的一種政治行為，實(shí)際上也就是要對(duì)政策過程中公共權(quán)力運(yùn)行是否公平、公正、公開和有效而進(jìn)行的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

首先，治理的“善治（good governance）”目標(biāo)蘊(yùn)涵了公共政策評(píng)估目標(biāo)的公益性。按照Marie－Claude Smouts的概括，善治包括四大要素：①公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都需通過法治來實(shí)現(xiàn)；②公共機(jī)構(gòu)正確而公正地管理公共開支，亦即進(jìn)行有效的行政管理；③政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其行為向人民負(fù)責(zé)，亦即實(shí)行責(zé)任制；④信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性[6]?？梢哉f，善治就是基于公共權(quán)力運(yùn)行公開化而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其中，公益性目標(biāo)是治權(quán)合法性的來源。在公共治理中，政策是價(jià)值的具體表達(dá)，涉及資源和權(quán)力的分配[7]。如果說公共政策規(guī)劃是公共權(quán)威機(jī)關(guān)基于公共權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行公共資源分配并致力于達(dá)成公共目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)公共利益的過程，那么，公共政策評(píng)估就是通過對(duì)政策方案、政策過程和政策效果的評(píng)價(jià)促進(jìn)公共權(quán)力合理配置公共資源，追求公共價(jià)值，維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)公共政策過程民主化、科學(xué)化和規(guī)范化的必由之路。對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，形式上是對(duì)政策方案執(zhí)行前、執(zhí)行中和執(zhí)行后的評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)上則是行政權(quán)與公民權(quán)的再分配[8]。從這個(gè)意義上說，政策評(píng)估正是通過公共權(quán)力的合理配置和分權(quán)、控權(quán)而實(shí)現(xiàn)其公益性目標(biāo)的。

其次，治理的參與性意味著公共政策評(píng)估主體的多元性。國家治理就是一種民主治理，強(qiáng)調(diào)參與性和多中心性。治理是一個(gè)比政府管理范圍更廣的術(shù)語，政府、私人部門以及志愿部門可以在服務(wù)功能上進(jìn)行任意的替代。在實(shí)際中，Les Metcalfe和Sue Richards就把公共管理定義為“通過其他組織解決問題”[9]，并且強(qiáng)調(diào)其實(shí)治理是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)管理的。正如Jean－Pierre Gaudin所說的，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”[10]。Gerry Stoker認(rèn)為治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，它對(duì)傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為政府并不是國家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心[11]。在新治理理論中，社會(huì)－控制論研究方法強(qiáng)調(diào)了處于中心的行動(dòng)者進(jìn)行管理時(shí)所受到的限制，聲稱不再有單一的主權(quán)權(quán)威，替代它的是：每個(gè)政策領(lǐng)域特有的多個(gè)行動(dòng)者；社會(huì)、政治和行政行動(dòng)者之間的相互依存；共同的目標(biāo)；界限模糊的公共部門、私人部門以及志愿部門；行動(dòng)、干預(yù)以及控制方式的多樣化和新出現(xiàn)的方式。治理成了互動(dòng)式的社會(huì)政治管理方式的結(jié)果[12]。公共政策評(píng)估主體就是依法有權(quán)直接或間接地參與公共政策評(píng)估過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織，公共政策評(píng)估中的關(guān)鍵問題是確立政策評(píng)估主體，即解決由哪些人進(jìn)行政策評(píng)估的問題。無論是政府評(píng)估抑或是民間評(píng)估，也不管是正式評(píng)估或者是非正式評(píng)估，其對(duì)于評(píng)估者都有一定的要求，如法定的評(píng)估權(quán)力、獨(dú)立客觀公正的評(píng)估態(tài)度、不畏權(quán)勢和不怕困難的敬業(yè)精神，等等。傳統(tǒng)上，政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令、制定政策、實(shí)施政策和評(píng)估政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同的是，治理視域中的政策評(píng)估則是一個(gè)多元主體上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過官民合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施，其前提假設(shè)是“多中心”理論，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

第三，治理的透明性和責(zé)任性決定了公共政策評(píng)估過程的公開性。透明性和責(zé)任性是“善治”政府的重要標(biāo)志。善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。政府的合法性也需要公民的認(rèn)同、需要政府透明度和責(zé)任性作保障。透明性是指政府沒有任何偏見地向公眾公開相應(yīng)的信息，滿足公眾的合法需求，利益相關(guān)方都能夠輕易地獲取相關(guān)的、可靠的信息。責(zé)任性不僅是指在行政管理系統(tǒng)中下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更重要的是指對(duì)全體人民負(fù)責(zé)，責(zé)任性也意味著對(duì)政府不良行為的懲罰或制裁。透明性和責(zé)任性是相互依存的，沒有一定程度的透明度，責(zé)任性會(huì)變得不完整、無意義；沒有責(zé)任性，透明性也無法真正實(shí)現(xiàn)。

系統(tǒng)的政策評(píng)估可以使政策制定者和一般公眾認(rèn)識(shí)、了解某些政策的實(shí)際效果，并為政策討論提供某種現(xiàn)實(shí)的背景。通過政策評(píng)估，檢視特定政策的回應(yīng)性和有效性，可以全面、準(zhǔn)確地掌握政策制定及政策決策、政策執(zhí)行的實(shí)際情況和政策執(zhí)行過程中各主要功能環(huán)節(jié)的各項(xiàng)責(zé)任歸屬，使各類政策主體對(duì)各自的政策決策失誤及其后果、政策執(zhí)行不力及其后果、政策失敗及其后果，明確其權(quán)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的全部責(zé)任，絕不能推卸責(zé)任。責(zé)任性是確?！肮舱吲c實(shí)際實(shí)施之間的一致和對(duì)公共資源的有效配置與使用”的關(guān)鍵[13]。從這個(gè)意義上說，公共政策評(píng)估有著促進(jìn)憲政民主政體下的“責(zé)任政治”和建設(shè)“責(zé)任政府”的功能。公共責(zé)任是責(zé)任政府或民主政府的首要之義，政府公共責(zé)任的產(chǎn)生與界定不是由政府自身決定的，而是由民眾的利益和意志決定的。建立責(zé)任政府意味著要實(shí)現(xiàn)從政府對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)到對(duì)外負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，從政府自我評(píng)價(jià)到社會(huì)評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變，這就要求政府避免暗箱操作、實(shí)行政務(wù)公開、實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。所有這些都要求公眾參與到政府管理活動(dòng)中來，因?yàn)楣娛巧鐣?huì)治理的重要主體，要形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，必須擴(kuò)大公民參與。

二、政策評(píng)估的現(xiàn)實(shí)困境及其權(quán)力邏輯分析

在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共權(quán)力已形成政府、市場、社會(huì)和公民相互博弈的狀態(tài)，出現(xiàn)了社會(huì)公共資源重新分配的格局。在這一大背景下，公共政策評(píng)估是公民權(quán)利制約公共權(quán)力、社會(huì)權(quán)力制衡公共權(quán)力的必然選擇。但現(xiàn)實(shí)的政策評(píng)估卻存在著種種難題與困局：有的評(píng)估活動(dòng)難以展開、有的評(píng)估實(shí)際上只是一種形式而并無實(shí)效。在20世紀(jì)80年代中期甚至出現(xiàn)了所謂的“認(rèn)同危機(jī)”，有不少批評(píng)者認(rèn)為，評(píng)估研究雖然投入了大量的人力和物力，但其研究成果在政策實(shí)施過程中的利用率并不高[14]。

第一，政策評(píng)估對(duì)象的自利性影響了評(píng)估目標(biāo)的公益性。公共政策評(píng)估的一個(gè)基本假設(shè)是任何一項(xiàng)公共政策或公共政策過程都不可能是完美無缺的，而公共政策評(píng)估的目的就是要從政策運(yùn)行過程中發(fā)現(xiàn)問題、分析政策出現(xiàn)問題的原因，進(jìn)而調(diào)整相關(guān)政策以提高公共政策績效、維護(hù)公共利益。但是，政策制定者往往基于自身利益的考慮而強(qiáng)調(diào)政策決策的正確性。政策評(píng)估過程中作為評(píng)估對(duì)象的組織和個(gè)人常常存在著一種“評(píng)估恐懼癥”，即個(gè)人及組織對(duì)仔細(xì)檢視其決策邏輯的恐懼。在政策評(píng)估所面臨的種種困難和障礙中，人為的抵制是最直接的，也是最為嚴(yán)重的。此外，組織的惰性也是評(píng)估的一個(gè)障礙。Aaron Wildavsky認(rèn)為評(píng)估與組織是相互矛盾的，原因是組織追求穩(wěn)定而評(píng)估必然帶來變動(dòng)[15]。

從權(quán)力邏輯來看，公共權(quán)力的運(yùn)行是否具有妥適性、是否實(shí)現(xiàn)了公共利益則需要對(duì)其實(shí)施的政策及其結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。公共行政管理依靠的是一套精密的等級(jí)制公共組織結(jié)構(gòu)和一套完整的公共行政權(quán)力體系運(yùn)行機(jī)制，公共政策的制定和實(shí)施依賴于政府等公共權(quán)力主體的運(yùn)作，公共權(quán)力在運(yùn)作過程中會(huì)出現(xiàn)異質(zhì)性而與權(quán)利對(duì)立，進(jìn)而違背公共利益。政治場域中的行動(dòng)者和經(jīng)濟(jì)場域中的行動(dòng)者一樣受到自身利益的驅(qū)動(dòng)，作為權(quán)力的行使者，他們都存在非理性的一面，因而一切權(quán)力都存在被濫用的可能性。孟德斯鳩認(rèn)為一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止，因此，要防止濫用權(quán)力，就必須設(shè)定權(quán)力的邊界并且要以權(quán)力約束權(quán)力，而政策評(píng)估本身就是以監(jiān)督權(quán)制約行政權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。

第二，政策評(píng)估主體的單一性阻礙了評(píng)估過程的參與性。Kimberly A．Fredericks等人指出，近些年來，項(xiàng)目評(píng)估發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在中央政府向地方的放權(quán)、服務(wù)提供中非政府組織參與的擴(kuò)大、人們對(duì)政府效率的關(guān)注以及社會(huì)服務(wù)的提供所涉及的利益相關(guān)人的增多[16]。但評(píng)價(jià)政府政策制定和執(zhí)行的政策評(píng)估常常都是由政府來主導(dǎo)的。

究其原因，根本上還在于公共權(quán)力博弈中行政權(quán)與公民權(quán)的非均衡發(fā)展態(tài)勢，主要是行政權(quán)總是試圖壟斷公共權(quán)力，擠壓社會(huì)權(quán)力的空間，其結(jié)果往往是侵蝕了公民權(quán)利的領(lǐng)域。由于公共權(quán)力的性質(zhì)是保障個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的手段，所以，公共權(quán)力只是個(gè)人權(quán)利的一種伴隨物。權(quán)力作為權(quán)利的產(chǎn)物，它的正當(dāng)性來源于權(quán)利，權(quán)利和權(quán)力之間的關(guān)系只是一種委托－代理關(guān)系，一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，其運(yùn)行只有依民主范式方能取得其正當(dāng)性。

公共政策主體主要是指國家權(quán)力主體，在實(shí)際政治生活中，國家公權(quán)力體系中最為典型的有立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，這些權(quán)力迄今都是國家統(tǒng)治社會(huì)的主要權(quán)力，其中行政權(quán)是最具擴(kuò)張性與侵略性的權(quán)力，是國家權(quán)力最核心的一種體現(xiàn)。在當(dāng)代社會(huì)中，國家的行政權(quán)力日益擴(kuò)張，甚至出現(xiàn)了“行政國家”或“以行政為中心”的現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)在公共政策過程中的地位和作用日趨重要。行政權(quán)的擴(kuò)張就如同一把“雙刃劍”，通過履行其執(zhí)行和管理的職能所產(chǎn)生的社會(huì)效益是巨大的，但是如果控制不好，則會(huì)后患無窮。

第三，政策評(píng)估專家的依附性損害了評(píng)估結(jié)論的公信力。評(píng)估者不僅需要有法定的評(píng)估權(quán)力，而且還要具備一定的專業(yè)理論和方法素養(yǎng)、相關(guān)政策領(lǐng)域的政策知識(shí)、一定的政策分析能力。因此，政策評(píng)估就成了政策分析專家的工作任務(wù)和思想庫的一項(xiàng)基本功能，但是，這一功能的實(shí)現(xiàn)依賴于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、制度、法律和政治文化環(huán)境[17]?，F(xiàn)階段我國的公共政策評(píng)估主體以政策的決策方或執(zhí)行方為主，公共政策評(píng)估主體和被評(píng)估對(duì)象有著業(yè)務(wù)上或?qū)蛹?jí)上的種種聯(lián)系，多數(shù)政府部門在公共政策評(píng)估實(shí)踐過程中，只是在系統(tǒng)內(nèi)部通過自下而上的統(tǒng)計(jì)報(bào)表或總結(jié)報(bào)告等形式對(duì)本部門或本系統(tǒng)工作進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，使得評(píng)估主體在公共政策評(píng)估過程中帶有很強(qiáng)的主觀色彩，難以保持評(píng)估立場的客觀性和評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性。政策評(píng)估專家作為評(píng)估主體中的一支重要力量，其獨(dú)立性的缺失直接導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論的客觀性不足，尤其是政府自身利益和公眾利益沖突時(shí)，更會(huì)使得公共政策評(píng)估結(jié)論缺乏公信力。一些思想庫的專家和政策分析人員，不去實(shí)地考察社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題和矛盾、實(shí)事求是地尋求解決問題的各種決策思路，而是把大部分精力都用來揣摩領(lǐng)導(dǎo)人的所謂“精神”、迎合某些領(lǐng)導(dǎo)人的心理需要、淪為領(lǐng)導(dǎo)人的“應(yīng)聲蟲”、從事“御用咨詢”、有時(shí)甚至是奉命論證。個(gè)別思想庫及其專家為了滿足自己的利益偏好，甚至自愿充當(dāng)公共政策決策者的“吹鼓手”，導(dǎo)致其政策評(píng)估功能的“虛化”而成為擺樣子的“花瓶”。

從權(quán)力邏輯來分析，政策評(píng)估是治理過程中監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式之一，政策評(píng)估涉及對(duì)公共權(quán)威機(jī)關(guān)及其決策的監(jiān)督和評(píng)判，是社會(huì)監(jiān)督的一種形式。從這個(gè)意義上說，沒有公民社會(huì)的發(fā)育和成長，沒有對(duì)公共權(quán)力的制約、監(jiān)督和責(zé)任追究，任何政策評(píng)估都只能流于形式。思想庫常常被譽(yù)為西方社會(huì)中的“第五種權(quán)力”甚至是“第四種權(quán)力”[18]，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）則將思想庫看作是“知識(shí)與力量之間的橋梁”[19]。在民主社會(huì)中，政策分析專家和思想庫受委托進(jìn)行政策評(píng)估其實(shí)是民主社會(huì)中代替公眾對(duì)政府及其政策進(jìn)行民主、公正和客觀評(píng)判的一種機(jī)制。

第四，政策評(píng)估信息的封閉性降低了評(píng)估過程的公開性。Thomas Jefferson曾說過“信息即民主的流通貨幣”。美國政治學(xué)者Francis E．Rourke認(rèn)為“政府過程公開并接受公眾的批評(píng)和監(jiān)督的原則，是民主不證自明的公理”[20]。透明性是現(xiàn)代國家治理的重要特性，強(qiáng)調(diào)“以信息公開為原則，以信息不公開為例外”，通過提高透明度強(qiáng)化民主授權(quán)，確保所授予的權(quán)力能夠在行使的過程中得到監(jiān)督。然而，政策評(píng)估過程中信息系統(tǒng)不健全、信息設(shè)備不完善、信息管理不到位和網(wǎng)絡(luò)化管理意識(shí)淡薄等問題是廣泛存在的突出難題。人為的信息封鎖、落后的信息意識(shí)和不夠完備的信息管理體制，造成政策評(píng)估過程中難以及時(shí)對(duì)有效數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行加工和整理，評(píng)估所獲數(shù)據(jù)資料殘缺不全或陳舊滯后，導(dǎo)致評(píng)估信息不對(duì)稱，嚴(yán)重阻礙了客觀、公正和科學(xué)的政策評(píng)估。

治理的透明性要求政府有解釋的責(zé)任，告知公民政府正在做什么，政府有責(zé)任通過合適的渠道盡快發(fā)布信息，方便大眾知曉和使用。當(dāng)代政府改革與信息公開先進(jìn)技術(shù)工具的結(jié)合，使人們?cè)俅螐?qiáng)調(diào)民主政府應(yīng)該開放、可及和透明[21]。公民的信息獲取權(quán)利是政府行政公開的法理基礎(chǔ)，Mark Bovens甚至認(rèn)為它是與T．H．Marshall所講的公民權(quán)、政治權(quán)和社會(huì)權(quán)同等重要的第四種權(quán)利[22]。從這個(gè)意義上說，政策評(píng)估信息的封閉性其實(shí)是政府行政權(quán)對(duì)公民信息獲取權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)的漠視，是公共權(quán)力運(yùn)行公開化的最大障礙之一。

三、基于公共權(quán)力運(yùn)行公開化的政策評(píng)估困境破解路徑

從國家治理的視角來看，政策評(píng)估是提升國家政策能力的一種手段。在公共政策過程中，政策評(píng)估作為一個(gè)功能環(huán)節(jié)是基于公共權(quán)力運(yùn)作而實(shí)現(xiàn)的對(duì)政策過程和政策效果的評(píng)價(jià)和判斷，從這個(gè)意義上說，公共政策評(píng)估是保障公民權(quán)利、創(chuàng)造公共價(jià)值、實(shí)現(xiàn)公共利益的一種手段。公共政策評(píng)估說到底就是促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化的基礎(chǔ)，反過來說，公共權(quán)力運(yùn)行公開化又是破解政策評(píng)估困境的必由之路。具體地說，其基本路徑是在放權(quán)、分權(quán)和授權(quán)的基礎(chǔ)上，通過信息公開制度的實(shí)施，強(qiáng)化官民合作、促進(jìn)公民參與并積極賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)評(píng)估目標(biāo)和提升政策能力。

（一）簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估主體的多元化

突破政策評(píng)估困境的一個(gè)重要路徑就是“控權(quán)”?！翱貦?quán)”作為現(xiàn)代法治的基本精神，首先，應(yīng)該體現(xiàn)在公共政策過程和運(yùn)行體制之中，從這個(gè)意義上說，公共政策過程中的政府決策權(quán)應(yīng)與執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離，通過進(jìn)一步分權(quán)、放權(quán)，還權(quán)于民。通過在政府內(nèi)部科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和有效配置職權(quán)，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督、既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主化和科學(xué)化的決策、通暢和高效的執(zhí)行以及全面、有力、到位的監(jiān)督。其次，真正的監(jiān)督來源于體制外的力量，來自于公民參與的監(jiān)督和公眾的評(píng)價(jià)，應(yīng)該建立在“第三方”獨(dú)立、客觀、公正的評(píng)估基礎(chǔ)之上。再次，要改變目前評(píng)估主體單一化的現(xiàn)狀，公共政策評(píng)估可以參照360度績效評(píng)估以及國外已有的成功經(jīng)驗(yàn)，在目前官方績效評(píng)估的基礎(chǔ)上，實(shí)行政府、黨的組織、權(quán)力機(jī)關(guān)、專業(yè)評(píng)估組織（包括大專院校和研究機(jī)構(gòu)）、社會(huì)組織和公眾特別是受到政策影響的利益相關(guān)者的群體代表等多元評(píng)估主體的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化。最后，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化的關(guān)鍵是要簡政放權(quán)、防止行政權(quán)壟斷公共權(quán)力、保障公民權(quán)、發(fā)揮不同社會(huì)權(quán)力在政策評(píng)估中的作用和影響力，充分認(rèn)識(shí)到評(píng)估工作絕不是政策過程中可有可無的環(huán)節(jié)，它不僅是一種利益表達(dá)與綜合的渠道，也是實(shí)現(xiàn)公共政策民主化和科學(xué)化的重要保障。通過公共政策評(píng)估，可以減少政策失誤和執(zhí)行阻力，提高行政效率，它不是某種附屬的政治陪襯物，更不是個(gè)別機(jī)關(guān)和個(gè)人謀取私利的工具。此外，任何一項(xiàng)公共政策必然涉及社會(huì)資源的分配，為防止決策者隨意決策、執(zhí)行者選擇性執(zhí)行，必須通過制度把評(píng)估結(jié)論與有關(guān)人員的獎(jiǎng)懲直接聯(lián)系起來，真正實(shí)現(xiàn)政策過程的權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。

（二）積極授權(quán)，推動(dòng)政策評(píng)估的專業(yè)化和獨(dú)立性

一般來說，政府人員常常偏好于證明自己的政策是有效的，而且在政府的內(nèi)部也往往存在著各種各樣利害關(guān)系的制約，因此，要求政府在對(duì)自己所制定政策進(jìn)行評(píng)估的時(shí)候做到客觀幾乎是不可能的。另外，由于受傳統(tǒng)文化的影響，政府的工作人員更習(xí)慣于服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，為了自身前途也不會(huì)去反駁領(lǐng)導(dǎo)，這會(huì)導(dǎo)致公共政策評(píng)估的信息源受到上級(jí)政府部門偏好的影響，使得公共政策評(píng)估的結(jié)論不準(zhǔn)確。所以，公共政策評(píng)估應(yīng)該在簡政放權(quán)和分權(quán)的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)外部評(píng)估，授權(quán)第三方實(shí)施政策評(píng)估。

外部評(píng)估的優(yōu)點(diǎn)在于：①“外部人”能夠保持一個(gè)相對(duì)客觀的、中立的立場；②外部評(píng)估者更可能具備進(jìn)行評(píng)估所必須的專業(yè)技能。外部評(píng)估的缺點(diǎn)則在于：由于外部評(píng)估（申請(qǐng)）接受有關(guān)單位的委托，因而在評(píng)估經(jīng)費(fèi)、評(píng)估資料等方面容易受到委托人的控制。同時(shí)，各種外部獨(dú)立評(píng)估者自己組織的評(píng)估在獲取評(píng)估所需的資料和經(jīng)費(fèi)方面也存在很大的困難，受到很大局限。在封閉的政府體制中，政府沒有足夠的胸懷承受外部對(duì)于自己執(zhí)政能力的懷疑和評(píng)判，因而獨(dú)立的第三方評(píng)估往往不容易得到政府的授權(quán)評(píng)估。要做好政策評(píng)估不是一件容易的事情，評(píng)估者本身必須是一位“勇敢者”，不畏權(quán)勢、不怕困難，在經(jīng)過客觀、審慎的研究后，得出的結(jié)論認(rèn)為要改變，就會(huì)果斷地采取具體行動(dòng)，作必要的政策調(diào)整甚至政策終結(jié)。由此看來，評(píng)估是一種“精神”、一種“倫理”，即所謂的“評(píng)估倫理”。

發(fā)展第三方獨(dú)立評(píng)估，重要的是要成立獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，授權(quán)其進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估。首先，要建立真正獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)。如日本會(huì)計(jì)檢查院作為日本的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，行使著獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)察權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)，還擁有特別檢查權(quán)，國會(huì)可以要求會(huì)計(jì)檢查院對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行檢查，并將檢查結(jié)果直接報(bào)告國會(huì)，可以從法律的依據(jù)和財(cái)政民主主義的觀點(diǎn)出發(fā)考察會(huì)計(jì)檢查院獨(dú)立性的意義①。評(píng)估者要維持其客觀性及獨(dú)立性，只有保證評(píng)估組織的超脫地位，才能有效地避免評(píng)估工作不受政府的干擾，實(shí)現(xiàn)評(píng)估工作的客觀性和獨(dú)立性。其次，評(píng)估者的地位要有周全的職業(yè)保障。如美國聯(lián)邦審計(jì)局（GAO）對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，其首長任期為15年，以此作為保障。日本《會(huì)計(jì)檢查院法》第3條就“院長的任命”作出具體規(guī)定：“會(huì)計(jì)檢查院院長由檢查官互選，并由內(nèi)閣加以任命?！睓z查官的任期為7年，檢查官在任期屆滿前，不得隨意罷免。第三，評(píng)估過程中的信息公開。針對(duì)由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的公共政策評(píng)估障礙，政府應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)信息公開法律制度和相關(guān)政策，完善信息公開制度，從封閉政府走向開放政府，使公共政策評(píng)估參與主體在評(píng)估前可從有關(guān)部門那里獲取評(píng)估對(duì)象的全面、真實(shí)信息，建立一個(gè)完善的信息系統(tǒng)進(jìn)行及時(shí)的信息收集、分析，以滿足對(duì)公共政策評(píng)估的信息需求。最后，評(píng)估者要有獨(dú)到的評(píng)估理論視角、方法和技術(shù)。評(píng)估研究要以客觀事實(shí)為依據(jù)，克服在微觀層次上的方法論缺陷。如果方法論上存在缺陷，就會(huì)直接影響評(píng)估結(jié)果，從而影響政策評(píng)估本身?？梢哉f，方法論上的科學(xué)性是評(píng)估者和評(píng)估機(jī)構(gòu)得以維持其獨(dú)立性、專業(yè)性和科學(xué)性的先決條件。

（三）充分賦權(quán)，推動(dòng)政策評(píng)估的公開化和參與性

第四代評(píng)估是一種響應(yīng)性的建構(gòu)主義式評(píng)估。評(píng)估設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該建立民眾參與渠道，重視政策相對(duì)人（政策利害相關(guān)者）的感受，也就是了解政策相對(duì)人的要求、關(guān)切和議題。用相對(duì)性替代絕對(duì)性、用授權(quán)替代控制、用局部理解替代普遍性詮釋、用謙遜替代傲慢，這就是第四代評(píng)估者得到的最明顯的收獲[23]。美國教育評(píng)估學(xué)會(huì)前任主席David Fetterman也強(qiáng)調(diào)評(píng)估的目的在于促進(jìn)社會(huì)公正，主張采用賦權(quán)評(píng)估的方法，其核心是對(duì)評(píng)估過程的關(guān)注，通過對(duì)話、多元主義、利益相關(guān)者的全程參與來實(shí)現(xiàn)評(píng)估對(duì)社會(huì)公正的促進(jìn)[24]，他的評(píng)估方法中的利益相關(guān)參與者不同于以往的利益相關(guān)者，這里的利益相關(guān)者不只是考慮政策訴求的對(duì)象，而是從評(píng)估開始到產(chǎn)生結(jié)論全程參與的評(píng)估者。

賦權(quán)評(píng)估的要義就是要打破傳統(tǒng)的單一性、集權(quán)式的評(píng)估，從單向評(píng)估轉(zhuǎn)到多向評(píng)估，調(diào)動(dòng)政策制定者、政策執(zhí)行者、政策分析者、政策相對(duì)人、政策利益相關(guān)方以及公眾廣泛地參與政策評(píng)估，并且是在協(xié)商中進(jìn)行評(píng)估。Frank Fischer認(rèn)為這種民主化的政策評(píng)估理念始于哈羅德·拉斯韋爾創(chuàng)立“民主的政策科學(xué)”的初衷，而政策協(xié)商的邏輯就是要把這一口號(hào)付諸實(shí)施[25]。對(duì)于哈貝馬斯來說，現(xiàn)代社會(huì)——或者任何社會(huì)——的政治觀點(diǎn)都采用了“系統(tǒng)地歪曲溝通”的形式，占主導(dǎo)地位的統(tǒng)治群體力求通過控制和操縱基本社會(huì)觀點(diǎn)背后的意識(shí)形態(tài)共識(shí)的假設(shè)來確保他們的權(quán)力。權(quán)力精英們對(duì)那些挑戰(zhàn)自己意識(shí)形態(tài)共識(shí)的觀點(diǎn)設(shè)置障礙，他們限制或者拒絕某種現(xiàn)實(shí)主張和價(jià)值判斷進(jìn)入公共協(xié)商過程。但是，如果沒有被議論的政府，民主將不復(fù)存在[26]?！坝懻摗蓖瑱?quán)力之間的關(guān)系既微妙又復(fù)雜。雖然“政治討論”不能等同于權(quán)力，它卻能傳播著、產(chǎn)生著權(quán)力，它既可以作為控制的工具，又可以作為解放的工具，當(dāng)然，討論需要在哈貝馬斯所謂的公共空間中進(jìn)行。民主必須辨認(rèn)、區(qū)分公共利益和其他各種利益，并揭示新出現(xiàn)的利益和關(guān)切[27]。Robert Alan Dahl甚至建議，每個(gè)公民都應(yīng)該在某個(gè)咨詢委員會(huì)里服務(wù)一年，咨詢委員會(huì)的成員應(yīng)保持經(jīng)常的通信往來，并且咨詢委員會(huì)要成為一個(gè)在法律上制約代表的制度化機(jī)制②。Peter De Leon則建議通過“參與型政策分析（PPA）”增加面對(duì)面交流的環(huán)節(jié)，隨機(jī)選擇那些可能被特定政策影響的公民，在一年之內(nèi)，與政策制定專家和官員會(huì)面，在行政事務(wù)上影響他們決策[28]。向公民進(jìn)行咨詢和協(xié)商是為了使行政國家合法化，參與性政策分析也使專家的實(shí)踐滿足政治賦權(quán)的要求，這種專家被重新定義為公共知識(shí)和賦權(quán)的“促進(jìn)者”，他們不僅僅提供數(shù)據(jù)，而且努力把過程評(píng)估與技術(shù)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)主義要求結(jié)合起來。有了相關(guān)知識(shí)，公民就能夠形成他們自己的觀點(diǎn)，并且能夠進(jìn)行交流。John Dryzek教授認(rèn)為，這種交流可以看作是一種對(duì)話，在對(duì)話中，公民和社會(huì)科學(xué)工作者們都通過彼此對(duì)抗擴(kuò)大了自己的視野[29]。從這個(gè)意義上說，政策專家跟公民的角色將不會(huì)明顯地截然不同。David C．Paris等進(jìn)而提出，分析家最好被看成是一個(gè)“有專長的公民”[30]?？傊?，公共政策的評(píng)估應(yīng)該建立在各個(gè)利益團(tuán)體平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過賦權(quán)，包括知情權(quán)、言論權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，促進(jìn)公民參與政策評(píng)估。

在公共政策評(píng)估活動(dòng)中，除立法機(jī)關(guān)、政黨組織、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民外，比較重要的公共政策評(píng)估主體是政策制定者和執(zhí)行者、專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員、大眾傳播媒體。此外，政策對(duì)象作為一個(gè)重要的評(píng)估主體對(duì)政策效果有親身感受，對(duì)公共政策最有發(fā)言權(quán)。因此，作為政策對(duì)象的社會(huì)組織和公眾代表也不能缺位、不能缺失話語權(quán)，社會(huì)組織和公眾作為政府行為相對(duì)人參與公共政策評(píng)估，不僅能夠提高公共政策評(píng)估的客觀性和全面性，更能夠提高公共政策評(píng)估結(jié)論的公信力。

注釋：

①參見西川伸一．會(huì)計(jì)検査院の獨(dú)立性をいかに強(qiáng)化するか－－鴻池「決算革命」の動(dòng)向にかかわらせて．（政経論叢．2005．第74巻第1·2號(hào)．125－160頁）。

②參見Robert Alan Dahl．AftertheRevolution：AuthorityinaGoodSociety．（New Haven：Yale University Press，1970，pp．149－150）；Robert Alan Dahl．DemocracyandItsCritics．（New Haven：Yale University Press，1989，p．340）．

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