劉騰

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東泰安271018）

關(guān)系行政對(duì)政府政策運(yùn)行影響分析
——以泰安地區(qū)民辦教師政策運(yùn)行為例

劉騰

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東泰安271018）

人際關(guān)系滲透到政治生活中，就會(huì)產(chǎn)生關(guān)系行政。政府政策運(yùn)行活動(dòng)作為政治行為的一種，難免深陷“人情陷阱”。根據(jù)對(duì)泰安地區(qū)民辦教師政策運(yùn)行過(guò)程的研究分析和對(duì)近年針對(duì)民辦教師“轉(zhuǎn)正”“清退”等政策研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)人或團(tuán)體為維護(hù)自身利益,破壞正常的政策約束，嚴(yán)重情況下，關(guān)系的影響力甚至將強(qiáng)于政策本身影響力。通過(guò)關(guān)系行政對(duì)政府政策運(yùn)行過(guò)程的影響作用進(jìn)行分析，為政府政策措施的制定和實(shí)施執(zhí)行探尋合理思路以及高效的途徑。

關(guān)系行政；政策運(yùn)行；民辦教師；人際關(guān)系

一、理論背景與問(wèn)題的引出

（一）理論背景

費(fèi)孝通對(duì)于人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有著這樣的論述，每個(gè)人是他的人際關(guān)系網(wǎng)的中心，中國(guó)的社會(huì)生活就是在這樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行的。無(wú)獨(dú)有偶，梁漱溟對(duì)于我國(guó)社會(huì)本位時(shí)提到，比之于西方社會(huì)，中國(guó)社會(huì)既不是個(gè)人本位，也不是社會(huì)本位，而是一個(gè)關(guān)系本位的社會(huì)。“不把重點(diǎn)放在任何一方而從乎其關(guān)系，彼此相交換；其重點(diǎn)放在關(guān)系上了”[1]。由此可見(jiàn)，在社會(huì)生活中，關(guān)系似乎發(fā)揮了不可替代的作用[2]。所以，“找關(guān)系”“拉攏關(guān)系”這樣的非正式行為在人們的思想中根深蒂固，融入到社會(huì)生活的各個(gè)層面，內(nèi)嵌于政策運(yùn)行活動(dòng)中，則會(huì)出現(xiàn)關(guān)系行政。

關(guān)于人際關(guān)系對(duì)政策的影響，學(xué)術(shù)界的研究是富有價(jià)值的，尤其是對(duì)于人際關(guān)系對(duì)政策運(yùn)行產(chǎn)生的后果進(jìn)行了比較深刻的分析，對(duì)于如何改善這種現(xiàn)狀也提出了有價(jià)值的建議。目前文獻(xiàn)中學(xué)者們對(duì)于理論分析得較為透徹，但并沒(méi)有加入實(shí)證和案例分析。在目前的政策研究階段，加入實(shí)證和案例進(jìn)行細(xì)致的分析對(duì)于相關(guān)理論升華大有裨益，同時(shí)對(duì)于實(shí)際問(wèn)題的解決也大有幫助。本文試圖把泰安市B地區(qū)民辦教師轉(zhuǎn)正政策運(yùn)行中的實(shí)證與理論給予整合，進(jìn)而生動(dòng)地展現(xiàn)出更接近內(nèi)嵌于關(guān)系行政的我國(guó)政策運(yùn)行的實(shí)然狀態(tài)。

（二）問(wèn)題的引出

民辦教師是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)落后、公辦教師的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足教育事業(yè)發(fā)展需要的特定歷史時(shí)期出現(xiàn)的教師隊(duì)伍，是我國(guó)廣大農(nóng)村中小學(xué)教師的重要組成部分。由于民辦教師性質(zhì)的特殊性，決定了他們不可能長(zhǎng)期存在下去。因此，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，統(tǒng)籌解決民辦教師問(wèn)題。

1992年8月，國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委、人事部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確提出了解決民辦教師問(wèn)題的“關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退”五字方針[3]。1994年的全國(guó)教育工作會(huì)議上，黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出，“爭(zhēng)取到本世紀(jì)末基本解決民辦教師問(wèn)題”。1994年，泰安市市委、市政府督促教育局做出了“年底在全省率先解決民辦教師轉(zhuǎn)公辦問(wèn)題”的決定，要求通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)考試的方式將民辦教師全部轉(zhuǎn)為公辦教師。

泰安市共有16 196名在編民辦教師，經(jīng)過(guò)考核考試之后，有14 416名被轉(zhuǎn)招為公辦教師，轉(zhuǎn)招率為89%，未被轉(zhuǎn)招的有1 780人[4]。就政策本身而言，上述政策文件可以在一定程度上解決社會(huì)資源在民辦教師和公辦教師中分配不均衡的現(xiàn)象，提高民辦教師待遇，轉(zhuǎn)變民辦教師身份，解決民辦教師的后顧之憂，對(duì)于民辦教師來(lái)說(shuō)不失為一件大好事。從實(shí)際進(jìn)展情況而言，全國(guó)各縣市區(qū)也的確響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，轉(zhuǎn)招了部分民辦教師，解決了民辦教師問(wèn)題，形勢(shì)喜人。泰安市人民政府在1994年底召開(kāi)會(huì)議宣讀了民辦教師轉(zhuǎn)公辦教師的通知及人員名單,至此，民辦教師在泰安宣告成為歷史[5]。但是從近年來(lái)教育部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,泰安市民辦教師群體上訪次數(shù)仍然居高不下，成為泰安市最不穩(wěn)定群體之一。本文將以近些年來(lái)國(guó)家推行的民辦教師政策為實(shí)證基礎(chǔ)，來(lái)探討泰安地區(qū)民辦教師政策運(yùn)行中的關(guān)系行政現(xiàn)象。

二、關(guān)系行政運(yùn)行的不良影響

（一）動(dòng)搖政府公信力和政策運(yùn)行的權(quán)威性

國(guó)家和各級(jí)政府的權(quán)威可以在政策上體現(xiàn)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于政策執(zhí)行體系中的最末梢。在政策執(zhí)行過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家各級(jí)政府的縮影,代表著黨和國(guó)家的權(quán)威[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)政策的目標(biāo)群體——廣大人民群眾,其言行直接關(guān)系到黨和國(guó)家的權(quán)威和形象[7]。一旦關(guān)系行政使得政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)游離于正式的執(zhí)行規(guī)則之外，政策的權(quán)威性就會(huì)受到挑釁和侵蝕，在這樣的情況下，國(guó)家和政府的權(quán)威和公信力就會(huì)大打折扣。

任何社會(huì)都是人與人互動(dòng)的關(guān)系社會(huì)。在正常的社會(huì)中，政策運(yùn)行過(guò)程是展現(xiàn)政府權(quán)威的過(guò)程，關(guān)系行政、人情行政理應(yīng)是不能左右政策和制度的。但是中國(guó)是關(guān)系本位的社會(huì)，關(guān)系行政卻依然存在。在筆者通過(guò)對(duì)B地區(qū)民辦教師群體的訪談得知，在1994年民辦教師轉(zhuǎn)正過(guò)程中，所有的考試考核或者其他方式，都是為了獲得一張轉(zhuǎn)正的表，一張表代表一個(gè)轉(zhuǎn)正指標(biāo)。在訪談未轉(zhuǎn)公辦的L的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，L因病沒(méi)有參加考試，而且沒(méi)有關(guān)系導(dǎo)致最終沒(méi)有轉(zhuǎn)正。她情緒激動(dòng)地提到在同時(shí)沒(méi)有考試的情況下，她和S去鎮(zhèn)里要轉(zhuǎn)正的表，在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)劓?zhèn)上并沒(méi)有給他們表。而后來(lái)，一同去的S因?yàn)檎业搅随?zhèn)上的關(guān)系，要來(lái)了表就轉(zhuǎn)上了，她沒(méi)有轉(zhuǎn)上。L說(shuō)的情況筆者在對(duì)其他民辦教師進(jìn)行訪談的過(guò)程中得到驗(yàn)證，民辦教師群體對(duì)此頗有怨言。

由此可見(jiàn)，當(dāng)關(guān)系這種無(wú)形的力量滲透到政策運(yùn)行過(guò)程中時(shí)，政策運(yùn)行就會(huì)變成關(guān)系行政，那么當(dāng)初的政策就會(huì)變得混亂，政策執(zhí)行也變得無(wú)章可循。這不僅動(dòng)搖了國(guó)家和各級(jí)政府的公信力和政策執(zhí)行的權(quán)威性，也會(huì)對(duì)以后政策的推行帶來(lái)障礙，造成政策阻滯。

（二）造成關(guān)系尋租，提高政策運(yùn)行成本

當(dāng)關(guān)系行政滲透甚至是主導(dǎo)政策運(yùn)行過(guò)程時(shí)，政策執(zhí)行就不再按照政策嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，而是通過(guò)關(guān)系這種非正式行為來(lái)疏通，在這樣的情況下，人們就會(huì)利用自己的關(guān)系網(wǎng)，違反政策規(guī)定，漠視政策權(quán)威，盡最大限度滿足一己私利。

未轉(zhuǎn)公辦的民辦教師Z是1982年被清退，他提到，B地區(qū)在1981年和1982年進(jìn)行了兩次較大規(guī)模的民辦教師清退，1981年清退時(shí)候看考試成績(jī)和考察成績(jī)，對(duì)不好的進(jìn)行了清退。但是后來(lái)有些有關(guān)系的又回到學(xué)校繼續(xù)當(dāng)民辦教師。1982年清退過(guò)程中，沒(méi)有進(jìn)行考察或者考試，不看成績(jī)，只看有沒(méi)有關(guān)系，他和很大一批沒(méi)有關(guān)系的民辦教師被清退。還有已轉(zhuǎn)公辦教師的Y提到，在1994年民辦教師轉(zhuǎn)招考試時(shí)，當(dāng)時(shí)與她一同考試的民辦教師擔(dān)心考試通不過(guò)，為了讓監(jiān)考寬松有機(jī)可乘，于是就騎上車子去找監(jiān)考老師送禮，后來(lái)直接送到考場(chǎng)里。在民辦教師轉(zhuǎn)正清退過(guò)程中可以看出，關(guān)系在此過(guò)程中起了很大的作用，而民辦教師關(guān)系網(wǎng)的建立很多也是通過(guò)送禮或者能說(shuō)會(huì)道建立起來(lái)的。

政策執(zhí)行者利用手中權(quán)力通過(guò)關(guān)系尋租獲取利益，與政策目標(biāo)群體共同瓜分政策資源，用利益構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)。如此循環(huán)往復(fù)，本應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范的政策執(zhí)行就失去了其嚴(yán)肅性。在關(guān)系嚴(yán)重資本化這樣的社會(huì)風(fēng)氣下，不僅僅是那些違背政策標(biāo)準(zhǔn)的行為需要關(guān)系疏通，就連那些合理合法的行為也要通過(guò)關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)，這樣就使得政策執(zhí)行成本居高不下，權(quán)利尋租，甚至導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)大相徑庭。

（三）扭曲政策資源分配

一般來(lái)說(shuō)，政策的推行就是為了平衡社會(huì)資源分配不均，然而政策執(zhí)行中的關(guān)系行政卻影響這樣的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有時(shí)甚至?xí)觿≠Y源分配的不均。顯而易見(jiàn)，越是居于人際關(guān)系結(jié)構(gòu)的核心和上層的個(gè)體占有和將獲取的社會(huì)資源機(jī)會(huì)就越多，反之亦然[8]。有權(quán)有勢(shì)的人本來(lái)就已經(jīng)擁有較多的社會(huì)資源，他們也更容易動(dòng)用關(guān)系通過(guò)制度外途徑走捷徑，使政策滿足私人利益；相反，那些無(wú)關(guān)系無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)的平民百姓很難通過(guò)攀附關(guān)系使得政策向有利于自己利益的方向轉(zhuǎn)變，所以他們就會(huì)深陷孤立無(wú)援的邊緣地帶的泥潭，成為政策運(yùn)行過(guò)程中的“局外人”。

在民辦教師調(diào)研訪談過(guò)程中，上文提到的L提供了這樣一個(gè)情況，曾擔(dān)任校長(zhǎng)，后調(diào)往教辦的某教育部門人員P，他的兒子是啞巴，因?yàn)楂@得了轉(zhuǎn)正的表也轉(zhuǎn)為公辦教師。另外，提前退休未轉(zhuǎn)公辦的W提到，B是政府工作人員，他的媳婦是“黑民辦”，不登記在編，當(dāng)時(shí)沒(méi)有民辦教師了。按理說(shuō)她不符合當(dāng)時(shí)1987年登記在編的硬性條件，不應(yīng)轉(zhuǎn)正。但是把他媳婦加到民辦教師的冊(cè)子里，最終參加了考試順利轉(zhuǎn)成了公辦。

這種例子在民辦教師轉(zhuǎn)正過(guò)程中屢見(jiàn)不鮮。由于關(guān)系的介入，民辦教師有限的轉(zhuǎn)正名額讓那些不符合條件的權(quán)利依附者占用，而導(dǎo)致一些教學(xué)成績(jī)突出教學(xué)年限長(zhǎng)的民辦教師最終不能轉(zhuǎn)正，這就是關(guān)系行政對(duì)政策資源分配造成的扭曲。

三、關(guān)系行政運(yùn)行的合理性

（一）賦予政策靈活性，留有余地

一般來(lái)說(shuō),政策面前人人平等，但是過(guò)于強(qiáng)調(diào)制度嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)而不知靈活變通似乎讓政策僵硬呆板缺少了一點(diǎn)“人情味”。就拿民辦教師政策來(lái)說(shuō)，其初衷就是為了平衡民辦教師之間收入分配，提高民辦教師的生活水平，但是在筆者對(duì)民辦教師政策閱讀的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)部分政策存在轉(zhuǎn)正條件一刀切，有違初衷。如1984年山東省教育廳等聯(lián)合下發(fā)的魯教人字49號(hào)文件《關(guān)于擇優(yōu)錄取部分民辦教師為公辦教師的通知》中規(guī)定：1978年以來(lái)被授予優(yōu)秀教師、勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者、優(yōu)秀班主任和被評(píng)為特級(jí)教師的現(xiàn)任民辦教師；教齡在18年以上的中師畢業(yè)生且一直在教學(xué)工作崗位上的民辦教師；教齡六年以上，并在國(guó)家認(rèn)可的函大、夜大等取得大專學(xué)歷的現(xiàn)任民辦教師[9]。

政策一刀切雖然可以過(guò)濾一些個(gè)人的或者是局部的私立訴求，但是該政策過(guò)分強(qiáng)調(diào)了學(xué)歷以及教學(xué)榮譽(yù)，不重視民辦教師對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)的實(shí)際貢獻(xiàn),尤其是對(duì)于個(gè)別邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困山區(qū)并不適用。在這些地區(qū)很多擔(dān)任教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)工作、教學(xué)骨干工作、教學(xué)水平突出的民辦教師卻很難符合轉(zhuǎn)正條件。對(duì)于部分低學(xué)歷、但教育教學(xué)水平很高的民辦教師存在不公平對(duì)待。在某種意義來(lái)說(shuō)，關(guān)系行政打破了政策的非人格化標(biāo)準(zhǔn)，為滿足個(gè)體的局部利益訴求提供了一種可行的途徑，提高了政策滿足個(gè)人和團(tuán)體利益訴求的效率。

（二）消解政策部分強(qiáng)制力

一般說(shuō)來(lái)，所有的政策都有剛性的制度規(guī)定，民辦教師政策也不例外。在關(guān)系行政的大背景下，民辦教師在遭受清退或者不能轉(zhuǎn)正的威脅下，他們首先想到的是通過(guò)關(guān)系使得政策朝著有利于自身利益的方向變通，而不是組織權(quán)益同樣被威脅的民辦教師采取大規(guī)模政治化的極端行動(dòng)去抵制政策來(lái)爭(zhēng)取權(quán)益。所以關(guān)系行政使得政策帶有了一定的彈性，消解了部分強(qiáng)制力，大大降低了被執(zhí)行者與政府發(fā)生對(duì)抗的可能性。在一定程度上，關(guān)系行政對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)秩序，減小政策執(zhí)行阻力有一定的積極作用。

四、結(jié)論與反思

在西方社會(huì)，人際規(guī)則并不是按照“人情”進(jìn)行的，而是按照“契約”進(jìn)行的。這樣情況下的人際規(guī)則對(duì)國(guó)家的法律、規(guī)則和制度都不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的威脅，這成為西方社會(huì)進(jìn)入官僚制社會(huì)甚至超越了官僚制社會(huì)的重要原因。通過(guò)關(guān)系行政在民辦教師政策運(yùn)行過(guò)程中的影響分析，可以得出一個(gè)結(jié)論：在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)人或團(tuán)體為維護(hù)自身利益,破壞正常的政策約束，嚴(yán)重情況下，關(guān)系的影響力似乎強(qiáng)于政策。在我們的社會(huì)生活中，關(guān)系已經(jīng)滲透到政策運(yùn)行的始終,政策不再是自上而下嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而是利益相關(guān)者用關(guān)系與政策進(jìn)行博弈的互動(dòng)過(guò)程，這種行為使得政策運(yùn)行空間無(wú)限外延。

雖然上文提到關(guān)系行政在政策執(zhí)行中的存在有一定的合理性空間，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，關(guān)系行政會(huì)動(dòng)搖政府公信力，造成權(quán)力尋租，損害社會(huì)的公平公正，從而引起政府的治理危機(jī)。關(guān)系行政已經(jīng)滲透到社會(huì)生活中，它的不利影響是持久而深遠(yuǎn)的，想要改變這種局面需要長(zhǎng)期的努力。

[1]梁漱溟.中國(guó)文化要義[M].上海：學(xué)林出版社，2000:93.

[2]丁煌,汪霞.“關(guān)系運(yùn)作”對(duì)地方政府政策執(zhí)行力的影響及思考[J].新視野,2012(6):61-62.

[3]王殿青.中國(guó)民辦教師轉(zhuǎn)正研究[D].武漢：華中師范大學(xué),2009.

[4]孟旭,馬書義.中國(guó)民辦教師現(xiàn)象透視[M].廣西：廣西教育出版社，1999：94.

[5]佚名.泰安民師全部“轉(zhuǎn)公”[N].中國(guó)教育報(bào).1994-12-31（2）.

[6]袁勝.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行偏差研究[D].長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué),2011.

[7]駱文偉.“三支一扶”計(jì)劃政策梗阻與消解[J].重慶文理學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010，29（6）：67-71.

[8]沈春萍,范贏.行政生態(tài)學(xué)視域下當(dāng)代中國(guó)行政管理分析[J].科技視界,2014(24):192-193.

[9]魏峰.彈性與韌性[M].上海：上海三聯(lián)書店,2009:129-130.

責(zé)任編輯：吳強(qiáng)

Study on the Influence of Guanxi Adm inistration on the Government’s Policy Functioning—A Case of Civilian-mangaged Teachers’Policy Functioning in Tai’an Area

LIU Teng
(College of Humanities and Law,Shandong Agricultural University,Tai’an Shandong 271018，China)

Interpersonal relationships permeate through political life,and Guanxiadministration will appear.As one kind of political act,government’s policy functioning will fall into“the trap of humanity”.According to the study on civilian-managed teachers’policy functioning in Tai’an area and disentangle the study resultof civilian-managed teachers’“convertion”and“dismission”policy in recent years,inmodern society,for self-interest,individual or group destroy the restraintof policy,in serious condition,the influence of guanxiwill even be stronger than policy itself.Through the study of the influence of Guanxiadministration on government’s policy functioning,the reasonable idea and efficientway were explored on the formulation and implementation of government’s policy.

Guanxiadministration;policy functioning;civilian-managed teachers;interpersonal relationships

G451.2

：A

：1673-8004（2015）06-0109-04

2014-12-27

劉騰（1990—），女，山東泰安人，碩士研究生，主要從事民辦教師政策研究。