徐維爽，張庭發(fā)，宋永鵬

(齊魯師范學院經(jīng)濟與管理學院，山東 濟南 250200)

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級加大了對應用技術(shù)型人才的需求力度，但中職和高職專科層次的職業(yè)教育只能培養(yǎng)部分技能型人才，而本科層次的普通高等教育在“學術(shù)本位”的引導下正在培養(yǎng)大量所謂的“研究型”人才，這就造成了我國高等教育在技術(shù)和技能型人才的培養(yǎng)數(shù)量、層次和結(jié)構(gòu)等方面與勞動力市場對人才的需求存在結(jié)構(gòu)性矛盾。高等教育在服務經(jīng)濟發(fā)展方面存在的問題和障礙要求我國必須進行高等教育改革，從而減少高等教育資源浪費，以更大程度地適應和促進經(jīng)濟增長，從結(jié)構(gòu)角度將高校畢業(yè)生“就業(yè)難”和企業(yè)“招工難”的矛盾降到最低程度［1］?；仡?010年以來我國政府出臺的關(guān)于高等教育改革的文件以及教育行政主管部門在不同場合的講話精神可見，政府和教育行政主管部門都已經(jīng)意識到了啟動新一輪高等教育改革的必要性和迫切性，而且經(jīng)過幾年的探索和試點，我國新一輪高等教育改革的思路也基本明確，即:構(gòu)建以就業(yè)為導向的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，通過地方本科高校、特別是1999年大學擴招后“專升本”的新建地方本科高校向應用技術(shù)型和職業(yè)教育轉(zhuǎn)型來提升我國職業(yè)教育的層次，擴大應用技術(shù)型人才的培養(yǎng)力度，逐步解決我國應用技術(shù)型和技能型人才在培養(yǎng)數(shù)量、層次和結(jié)構(gòu)等方面與市場需求存在的結(jié)構(gòu)性脫節(jié)問題。基于利益相關(guān)者視角對地方本科高校的轉(zhuǎn)型改革進行探析，有利于及時了解和應對改革中出現(xiàn)的問題，以推進改革的順利進行和改革預期目標的實現(xiàn)。

一、基于政府的視角

新中國成立后，我國高等教育的發(fā)展大致經(jīng)歷了建國初期、文革時期、改革開放和高考恢復時期以及世紀之交的大眾化改革時期四個階段［2］，而且每一階段的推進都采取了政府主導的方式。政府主導的教育改革方式一方面加快了我國高等教育發(fā)展的進程，在短時間內(nèi)使我國高等教育的發(fā)展規(guī)模和數(shù)量成為世界之最，另一方面使我國高等教育的發(fā)展帶有明顯的政策性痕跡:(1)政府依靠自身權(quán)威和強制力推行的改革容易遭致其他利益相關(guān)者的抵制。政府主導的改革雖然可以在短期內(nèi)實現(xiàn)預期目標，但由于改革方案可能并沒有充分反映利益相關(guān)者的意見或建議，很難得到利益相關(guān)者的認同，所以改革方案在推進過程中容易招致其他利益相關(guān)者的抵制，從而影響改革的最終效果。1999年開始的高等教育擴招，在實現(xiàn)高等教育由“精英教育”向“大眾教育”轉(zhuǎn)變的同時，也使得學生的學習成本上升，高校的負債嚴重，高校的辦學質(zhì)量下滑以及人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)和層次與社會需求脫節(jié)等問題日益突出。(2)政府為了加快改革的進程和預期目標的實現(xiàn)，必然會對改革進行干預。政府的改革方案在遭受利益相關(guān)者抵制的情況下，為了維護自身的權(quán)威，政府必然會動用行政權(quán)力對改革中偏離自身預期目標的行為進行干預。應當承認，目前高校同質(zhì)化的辦學模式在某種程度上就是政府干預的結(jié)果，政府干預高校的升格或更名條件，高校的專業(yè)設置、評價標準導向和辦學的穩(wěn)定性等，即政府干預高校的辦學自主權(quán)并力圖通過評價導向引導高校未來的發(fā)展走向。(3)政府主導的教育改革的合法性遭受質(zhì)疑。教育政策涉及全國人民的利益，是一項基本的民生政策，因此其改革方案需提交全國人大討論、審議，顯然我國高等教育的改革還沒有上升到這一層次。高等教育改革法律保障的缺位不僅加大了政府的權(quán)利，也使與改革相關(guān)的利益相關(guān)者的權(quán)益無法得到充分的尊重和保障。

(一)中央政府在新一輪高等教育改革中的角色及定位

2014年5月《關(guān)于地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》的發(fā)布標志著地方本科高校的轉(zhuǎn)型改革已經(jīng)進入了實質(zhì)性階段。從目前的情況來看，新一輪的高等教育改革仍然沒有走出政府主導的模式:政府在沒有充分尊重利益相關(guān)者權(quán)益的基礎(chǔ)上將轉(zhuǎn)型的重點確定為地方本科高校，特別是新建地方本科高校;政府將轉(zhuǎn)型的方向定位為本科層次的應用技術(shù)型和職業(yè)教育;政府的改革仍然沒有上升到應有的法律層面。因此本輪教育改革在還沒有大規(guī)模推進之時就聽到了不同的聲音，如，老牌本科院校應當成為轉(zhuǎn)型的先鋒［3］;高職院校特別是全國百所示范(骨干)高職院校的升格才是發(fā)展本科層次職業(yè)教育的可行之路［2］［4］;地方本科高校只要加強應用性和技術(shù)性培養(yǎng)，形成有特色的為地方經(jīng)濟發(fā)展服務的院校即可，沒必要非要轉(zhuǎn)到另一個所謂統(tǒng)一的軌道上去［5］。因此在新一輪高等教育改革中，政府的權(quán)威、強制及錯位的干預必須緩行，而法制的健全及保障則必須及時到位，中央政府應在將改革提升到應有的法律層面的基礎(chǔ)上，著重處理好以下幾方面的問題:(1)恰當定位改革思路和改革后高校的辦學定位。目前我國高等教育改革的思路基本確定，其背景是我國高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀使我們面臨著與西方發(fā)達國家20世紀六七十年代同樣的問題。借鑒發(fā)達國家高等教育的辦學經(jīng)驗，發(fā)展應用技術(shù)型大學不僅是大勢所趨，更是教育本質(zhì)的回歸。從改革后高校的辦學定位來講，雖然目前的改革思路同時提到了應用技術(shù)型和職業(yè)教育，但借鑒國際基本經(jīng)驗實際上就是向職業(yè)教育轉(zhuǎn)型。由于目前我國對高等教育采取的是按層次而不是按類型辦學①的管理體制，職業(yè)教育在社會上處于“低人一等”的境地，因此轉(zhuǎn)型后對培養(yǎng)應用技術(shù)型人才的本科高校如何定位將直接影響高校對待改革的態(tài)度，也影響改革能否取得實質(zhì)性的效果。(2)通過制度、配套措施和政策的完善合理引導改革的推進。政府主導的各項改革，可以依靠政府的權(quán)威和強制力強制推進，也可以通過制度、政策的完善引導推進。相比強制推進，引導推進是更有效的方式和途徑。因此，新一輪的高等教育改革不能再“一刀切”，而應從改革的頂層制度設計、財政政策、職業(yè)教育的社會地位和收入保障、職業(yè)教育畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)和就業(yè)政策等方面進行引導，使轉(zhuǎn)型成為水到渠成的結(jié)果。(3)賦予高校應有的辦學自主權(quán)，減少政府在高校發(fā)展中的缺位和越位問題。影響地方本科高校內(nèi)涵式發(fā)展的首要外部因素是高校的辦學自主權(quán)不足，其次是政府財政扶持力度不夠與科研與教學考核評價頻繁［6］?？梢?，政府不僅沒有賦予高校應有的辦學自主權(quán)，還存在財政投入缺位和考核評價越位的問題。因此，在新一輪高等教育改革中，政府要切實落實2010年提出并于2013年再次強調(diào)的“管辦評分離”的辦學體制，賦予高校充分的辦學自主權(quán)，讓高校根據(jù)市場的需求進行專業(yè)設置和辦學模式調(diào)整，加大對高等教育的辦學投入，減少政府設定的各種科研與教學考評，讓市場成為評價高校辦學質(zhì)量的標桿。

(二)地方政府在新一輪高等教育改革中的角色及定位

中央政府在高等教育改革中的角色和定位離不開地方政府的支持和配合，特別是本輪教育改革的重點是新建地方本科高校的轉(zhuǎn)型，政府的某些功能還主要應由地方政府來承擔。應當承認，新一輪教育改革使地方政府面臨“兩難”的抉擇:一方面，如果地方政府對轉(zhuǎn)型持有抵觸情緒，這不僅會影響中央有關(guān)政策的推進，而且在自身還沒有更好的措施來解決大學生“就業(yè)難”和企業(yè)“用工難”問題的情況下，地方政府還要為自己的抵觸情緒承擔相應責任。另一方面，如果地方政府支持轉(zhuǎn)型也會顧慮重重，這不僅因為地方院校升格為本科院校并發(fā)展普通本科教育從某種程度上是地方政府追求學歷層次的結(jié)果，是地方政府的業(yè)績，現(xiàn)在轉(zhuǎn)型發(fā)展應用技術(shù)型大學會給人一種“降格”的感覺;更因為本輪教育改革各項配套政策的制定及落實還需要地方政府親力親為，特別是發(fā)展應用技術(shù)型大學所需要的遠高于普通本科教育的財政投入需要由地方政府來埋單。因此，地方政府雖然不能從大局上左右改革的方向，但它的態(tài)度及配合程度會加快或延緩改革的進程。

(三)教育行政主管部門在新一輪高等教育改革中的角色和定位

教育行政主管部門是政府具體教育政策的制定和落實部門，在政府相關(guān)政策出臺之前負責頂層制度設計，在相關(guān)政策出臺之后負責政策的具體推進和落實。所以本輪教育改革中，教育行政主管部門同樣應關(guān)注這兩方面的問題，即改革頂層制度設計和改革方案的協(xié)調(diào)落實問題。

頂層制度設計的完善與否直接影響著改革的成敗，也影響著改革能否順利推進。目前我國高等教育發(fā)展中存在的諸多問題多與制度設計不完善有關(guān):高等教育按層次而不是按類型進行管理，但本科層次的職業(yè)教育卻處于缺位狀態(tài);普通本科教育以學術(shù)本位為中心進行引導和評價，職業(yè)教育以技能培養(yǎng)為中心進行評價和引導，普通教育與職業(yè)教育之間、中職教育與高職教育之間缺乏有效的貫通機制;高校專業(yè)設置不以市場需求為導向，導致有些專業(yè)畢業(yè)生嚴重過剩，而有些專業(yè)畢業(yè)生又嚴重不足，造成有限辦學資源的大量浪費。新一輪高等教育改革，教育行政主管部門必須從頂層制度上對上述種種問題進行合理設計，并應特別關(guān)注以下兩方面的問題:(1)不同辦學類型間的貫通問題。本輪教育改革后我國高等教育將朝著按類型辦學的管理體制發(fā)展，在這種體制下，學生可能存在實際選擇與實際能力錯位的問題，因此有必要打通不同類型高校間的貫通機制，給予學生糾偏的機會。(2)普通高等教育與高等職業(yè)教育之間現(xiàn)有資源的有效整合問題。按照目前的改革思路，?？茖哟蔚母呗氃盒Ｉ癖究茖哟温殬I(yè)教育的可能性不大，所以現(xiàn)有高職教育在應用型和技能型人才培養(yǎng)方面積累的經(jīng)驗和大量的辦學投入得不到進一步的有效利用;而在學術(shù)本位引導下發(fā)展起來的新建地方本科高校向應用技術(shù)型大學轉(zhuǎn)型就意味著高校要重新投入大量的人力、物力和財力對現(xiàn)有的辦學模式、人才培養(yǎng)模式、實踐實訓基地建設等方面進行重整理順，原來在研究型人才培養(yǎng)方面的大量投入也得不到進一步的有效利用。結(jié)合應用技術(shù)型人才培養(yǎng)既注重理論又注重實踐的特點以及高校大量專業(yè)重復設置的特點，在后續(xù)的改革中，是否可以考慮從制度方面對普通本科高校和高職院校的現(xiàn)有資源進行整合，這樣既可以滿足應用技術(shù)型人才培養(yǎng)的需要，也可以解決高職院校升格和地方普通本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗和投入不足的問題，還可以在此基礎(chǔ)上進一步提高高校的辦學規(guī)模和專業(yè)化程度。

政府主導的高等教育改革模式以及原有頂層制度設計中存在的種種問題必然影響新一輪教育改革的推進，及時協(xié)調(diào)并解決改革推進中遇到的問題有利于縮短改革的進程和提高改革的實際效果。影響改革方案落實的因素從大的方面來看可以分為兩類:一類是與制度設計有關(guān)的制度安排問題，另一類是與制度設計無關(guān)的非制度安排問題，即主要是人們的觀念問題。對于制度安排問題，我們可以通過上面提到的頂層制度設計加以解決，如目前我國已經(jīng)出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《關(guān)于地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃(2014—2020年)》等文件，進一步明確了本輪教育改革的目標、重點、具體安排以及保障措施等。對于非制度安排問題，一方面需要通過加大宣傳力度逐步消除人們觀念上對職業(yè)教育認識的障礙，另一方面還需要切實將宣傳口號落到實處，如提高應用技術(shù)型大學及其畢業(yè)生的社會地位、提高應用技術(shù)型人才的薪酬待遇、解決應用技術(shù)型人才的職稱安排等。當然，由于非制度安排問題沒有有效的約束，所以其影響可能要比制度安排的影響更深、更持久，對改革的阻力也更大。

二、基于高校的視角

高校是高等教育改革的執(zhí)行主體，也是影響改革實際效果的關(guān)鍵因素。新一輪教育改革對于辦學層次較高的“985”高校和“211”高校影響不大，對于1999年之前就已經(jīng)開辦本科教育的老牌本科高校②的未來走向以及高職院校，特別是百所骨干(示范)高職院校一直所期望的升格問題都沒有給出明確的態(tài)度，唯一明確的就是新建地方本科高校向應用技術(shù)型和職業(yè)教育轉(zhuǎn)型。之所以選擇新建地方本科高校作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點和先鋒，是因為新建地方本科院校在全國普通本科高校中占的比重高、學術(shù)沉淀弱、就業(yè)率差、院區(qū)分布與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配［7］。因此，高校特別是新建地方本科高校必須深刻認識自身在我國高等教育體系中的地位以及發(fā)展過程中存在的問題，在客觀分析轉(zhuǎn)型利弊的基礎(chǔ)上切實采取有效行動來應對轉(zhuǎn)型改革。

(一)以客觀態(tài)度對待轉(zhuǎn)型

從辦學的角度看，在合理的教育體系中，地方本科高校本來就應該實行職業(yè)教育，培養(yǎng)應用技術(shù)型人才，所以新一輪高等教育改革與其說是地方本科高校的轉(zhuǎn)型，倒不如說是教育本質(zhì)的回歸。但是讓新建地方本科高校接受這一觀點還有一定難度，特別是對升本時間相對較長的新建地方本科高校來說，升格后他們一直都是按照研究型高校的發(fā)展定位及評價體系的要求在進行著投入和運轉(zhuǎn)的，如升格后名稱及所體現(xiàn)的社會地位的變更、升格后辦學體制及管理模式的變更、升格后專業(yè)設置及人才培養(yǎng)模式的變更、升格后教師引進及考核體系的變更等方面。轉(zhuǎn)型對他們來說意味著與學校發(fā)展相關(guān)的方方面面又進行一次顛覆性的調(diào)整，包括治理主體、培養(yǎng)目標、專業(yè)設置、師資結(jié)構(gòu)和評價標準等［8］。因此，新一輪高等教育改革在實質(zhì)上能有多大效果，與高校的態(tài)度有直接的關(guān)系，如果高校從內(nèi)心不愿意轉(zhuǎn)型，而政府主導下的教育改革又要求高校必須轉(zhuǎn)型，那么改革的最終結(jié)果可能仍然是形式大于實質(zhì)。

(二)以實際行動支持轉(zhuǎn)型改革

如果高校從態(tài)度上認可了轉(zhuǎn)型改革的實質(zhì)，這種認可還必須落實到實際行動上，具體包括:(1)構(gòu)建多元主體共同參與的、開放式的治理機制。目前高校單一、封閉的治理機制主要表現(xiàn)在:高校的管理受到上級主管部門命令與計劃的制約;高校內(nèi)部教師、學生等利益主體參與管理的權(quán)利受到限制;高校外部企業(yè)、科研機構(gòu)、社區(qū)等利益主體參與管理的權(quán)利受到限制。地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展應用技術(shù)型大學首先應該改變這種治理現(xiàn)狀，在享有充分辦學自主權(quán)的前提下，高校也應充分尊重各利益相關(guān)者參與高校治理的權(quán)利，構(gòu)建開放式的治理機制。(2)按企業(yè)需求進行培養(yǎng)目標、專業(yè)設置和教學體系調(diào)整。高校應嚴格落實國務院提出的專業(yè)設置與產(chǎn)業(yè)需求、課程內(nèi)容與職業(yè)標準、教學過程與生產(chǎn)過程“三對接”的要求，主動采取與企業(yè)合作的培養(yǎng)模式，根據(jù)企業(yè)需求設置專業(yè)和培養(yǎng)目標，培養(yǎng)學生的專業(yè)技能，并通過橫向課題的形式解決企業(yè)經(jīng)營過程中遇到的理論和實踐問題，同時反過來將解決問題的過程和方法作為教學過程中的新知識和新技能，以提高高校服務社會的能力。(3)提高與應用技術(shù)型人才培養(yǎng)相關(guān)的資源投入。目前相當一部分地方本科高校擁有的資源與研究型人才培養(yǎng)的關(guān)聯(lián)較大，但與應用技術(shù)型人才培養(yǎng)的關(guān)聯(lián)度不高，比如教師的實踐教學能力和科研成果的側(cè)重點、實踐實訓基地建設等。因此高校應在有效整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，通過“雙師型”教師的引進、與企業(yè)合作建立實踐實訓基地等方式，提高高校培養(yǎng)應用技術(shù)型人才的能力。

三、基于企業(yè)的視角

大眾化的高等教育，企業(yè)與高等教育的發(fā)展息息相關(guān)。在普通高等教育背景下，企業(yè)是高等教育的純受益主體，缺乏對高等教育的必要關(guān)注和與高校合作的熱情。但在應用技術(shù)型人才培養(yǎng)背景下，企業(yè)將不能再置身事外，它不僅會成為高等教育的投入主體，還會成為高等教育的直接參與主體，參與高校的治理、專業(yè)設置和培養(yǎng)方案的修訂等。基于高校和企業(yè)在資本投入、風險分擔和價值創(chuàng)造等方面存在較大差異，所以企業(yè)對于自身與高等教育的關(guān)系由“被動”變“主動”持非常審慎的態(tài)度。企業(yè)參與高等教育改革將會在企業(yè)間形成類似“囚徒博弈”境況，即:一方面，企業(yè)如果投入大量人力、物力和財力參與高等教育改革，但自身在能否獨享改革成果以防止其他企業(yè)的“搭便車”行為以及能否保持享有改革成果的長久性等方面都有很大的不確定性;另一方面，企業(yè)如果不投入人力、物力和財力參與高等教育改革，可能仍然面臨用工難、用工再培訓成本較高和用工穩(wěn)定性較差等問題。因此，企業(yè)參與高等教育改革的積極性不僅需要政府政策的引導和支持，需要高校的主動合作和有效配合，更需要企業(yè)自身有為高等教育改革做貢獻的信念。

當然，高等教育改革不僅涉及政府、教育行政主管部門、高校和企業(yè)等利益相關(guān)者，也涉及與改革相配套的其他利益相關(guān)者，比如與高考改革相關(guān)的利益者，給予高等教育改革政策支持和保障的利益相關(guān)者，與提高應用技術(shù)型人才社會地位和收入分配體系改革相關(guān)的利益相關(guān)者等等，對此我們不做進一步的討論。

注釋:

①聯(lián)合國教科文組織對大學是按類型分類的，大學可以分為研究型大學、應用型大學和技能型高職院校三類，而且各類型高校間不存在社會地位的差異。但我國高等教育主管部門卻對高校采取了按層次分類的辦法，即“985”高校、“211”高校、一般高校、新建地方本科高校和高職高專院校。

②據(jù)教育部2013年統(tǒng)計年鑒公布的數(shù)據(jù)，截至2012年年末，我國共有1 036所地方本科高校，其中667所為1999年之后升格為本科的高校，也即目前所指的新建地方本科高校，369所為1999年之前就已經(jīng)開辦本科教育的老牌本科高校。

［1］ 楊宇軒．高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟增長的關(guān)系研究:基于1978—2010年的數(shù)據(jù)分析［D］．成都:西南財經(jīng)大學，2012．

［2］ 周建松．新型本科:國家示范性高職院校發(fā)展的新路徑［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2014(9):69－71．

［3］ 汪明義．對地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考［J］．中國高等教育，2014(8):8－11．

［4］ 陳寶華．發(fā)達國家本科層次高職教育發(fā)展路徑研究［J］．職教論壇，2014(1):81 －85．

［5］ 周慧，申俊涵．600多所地方本科高校謀轉(zhuǎn)型 職業(yè)教育改革再引熱議［EB/OL］．(2014－04－01)［2014－11－28］．http://jingji．21cbh．com/2014/4 － 1/2OMDA2NTF fMTExN-jc2OA．html．

［6］ 中南大學課題組．地方本科高校內(nèi)涵式發(fā)展的主要制約因素及改革建議:以某省20所地方本科高校為例［J］．現(xiàn)代大學教育，2014(2):49－58．

［7］ 中國教育科學研究院課題組．地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展研究報告［R］．北京:2013．

［8］ 張斌．新建地方本科高校轉(zhuǎn)型應用技術(shù)本科的現(xiàn)實困境與破解之道［J］．新疆職業(yè)教育研究，2014(2):9 －13．