張玉娣

（商丘市公路局，河南 商丘 476000）

公路管理體制是公路持續(xù)、快速、健康發(fā)展的保障。當前市場經(jīng)濟體制的建立，公路部門作為我國交通運輸部門的一大代表部門，應(yīng)緊跟時代變化研究出一套適用、高效的經(jīng)濟管理模式，開源節(jié)流，減少公路工程建設(shè)的總造價，增加公路建設(shè)工程的經(jīng)濟效益，促進我國公路事業(yè)的發(fā)展。

1 我國高速公路管理模式分析

我國高速公路的管理與經(jīng)營的模式并不統(tǒng)一，在實際表現(xiàn)中，主要有下面幾種：

(1)事業(yè)方式統(tǒng)籌下的公路管理模式。這種以非盈利性機構(gòu)為主要構(gòu)成部分的管理模式跟當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和當?shù)厝嗣竦恼J知水平相適應(yīng)，實現(xiàn)地區(qū)統(tǒng)一，防止了管理公路建設(shè)的多元化。同時，還適應(yīng)當下的金融環(huán)境，在政府的幫助下，用很低的融資成本獲取一定的建設(shè)資金。但是事業(yè)型的公路管理模式，在實際管理的過程中容易出現(xiàn)政事不分、管理人員自我監(jiān)督不夠的現(xiàn)象，同時還和現(xiàn)行的政策、法規(guī)要求相抵制，其統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式不利于社會資金的廣泛利用。

(2)以事業(yè)方式統(tǒng)籌的干線公路建設(shè)。如某省70%的高速公路都是由省公路局管理建設(shè)及資金的統(tǒng)貸統(tǒng)還和運營的。這種統(tǒng)一管理的模式能夠讓管理部門很好地監(jiān)管公路建設(shè)，有利于打造一個較好的公路運輸服務(wù)體系，方便社會，方便人民。不過這種模式也存在一定問題，由于公路局承擔了全部公路的建設(shè)、管理和運營等各個方面工作，其管理范圍太大，容易出現(xiàn)管理效率不高、事企不分的現(xiàn)象。在公路建設(shè)完成的運營管理上，也容易出現(xiàn)機構(gòu)臃腫、權(quán)責不對應(yīng)等問題。

(3)從分散到統(tǒng)一的企業(yè)化管理模式。如江蘇省采用的模式就是省政府人員提出決策和監(jiān)管，公司集資，市里提出建設(shè)方針，這種統(tǒng)一領(lǐng)導下四分開的格局，使各部門各司其職，在很大程度上提高了公路建設(shè)管理的效率。但同樣也存在一些問題，比如其指揮部的指揮模式比較傳統(tǒng)，屬于建管模式，這已經(jīng)不適應(yīng)當下的市場經(jīng)濟環(huán)境了。再比如，企業(yè)為了追求企業(yè)利益，使其利益最大化，而政府建設(shè)公路是出于社會公益效果，很明顯，這兩者之間是相互矛盾的。并且，在省政府的領(lǐng)導下，高速公路集團企業(yè)幾乎與省交通廳是同一行政位置，這極容易造成交通行業(yè)的監(jiān)管工作無法開展。

(4)部分集中的企業(yè)化公路管理模式。如四川省高速公路的建設(shè)管理大部分是由建設(shè)開發(fā)的總公司——四川高速公路建設(shè)開發(fā)總公司（川高公司）負責的，其中包括建設(shè)資金的籌措、建設(shè)過程的管理、管理經(jīng)營管理、經(jīng)營資產(chǎn)的管理和公路養(yǎng)護的管理等各項職能。這種模式有一個很大的好處，省交通廳直接管理川高公司，川高公司在管理建設(shè)和管理的過程中具有一些行政管理的權(quán)利，如公路建設(shè)監(jiān)督、路政管理等，簡單的說，就是將事業(yè)性公路管理模式變成企業(yè)化管理的性質(zhì)，這樣很大程度上提高了企業(yè)在實踐中對公路的管理控制。

2 我國現(xiàn)行公路經(jīng)濟管理模式中的幾大問題

2.1 管理機構(gòu)的設(shè)置繁瑣重復

因為我國公路建設(shè)的投資主體和投資建設(shè)渠道太多，導致公路管理機構(gòu)、管理制度的多樣性。如股份制的、有限責任制的、國有企業(yè)性質(zhì)的。一個公路工程的建設(shè)在政府、企業(yè)等多種主體的管理下，非常容易出現(xiàn)建設(shè)與運營管理不當?shù)幕靵y局面。因此產(chǎn)生了機構(gòu)設(shè)置不當和重復設(shè)置的問題。有一些省或市里不僅設(shè)置公路管理局，還設(shè)置公路項目辦公室，除了這些繁瑣的管理機構(gòu)，還有政府支持成立的通過支配國有資產(chǎn)投資的公路集團、企業(yè)等。這些重復設(shè)置的機構(gòu)導致同一片公路地段內(nèi)出現(xiàn)多個管理公路的管理機構(gòu)，由于各部門職能的交叉，當交通運營中出現(xiàn)問題時，極容易發(fā)生互相推諉和糾紛的狀況。

2.2 交通法規(guī)體系不完善

我國現(xiàn)在還沒有制定一套專門針對公路建設(shè)和運營管理相關(guān)的法律法規(guī)。目前公路的執(zhí)法還是根據(jù)1997年7月制定的《中華人民共和國公路法》。該法只是規(guī)定了公路的建設(shè)和收費問題，并沒有提出具體的管理內(nèi)容和管理手段的規(guī)范要求。由于沒有針對性的實用意義，導致執(zhí)法過程中的執(zhí)行力度不足、適應(yīng)性差等問題，這根本就不能滿足公路建設(shè)和運營管理的要求。很多地方性的道路交通法規(guī)跟《公路法》的法律條例又相互沖突，互相抵制，在遇到交管問題時，應(yīng)當作出的處理方式卻不一樣，致使管理混亂。目前，公路管理部門管理路政的主要問題是職責不明、交通執(zhí)法范圍模糊等方面。

2.3 路政管理和交通安全管理沒有銜接

公路的性質(zhì)要求公路管理需要做到高效、統(tǒng)一、集中等標準。一段公路的管理涵蓋了多方面的內(nèi)容，如收費、養(yǎng)護、通信、服務(wù)、交通安全和路政等，這些管理內(nèi)容是一個整體。但是，現(xiàn)在很多省、市的法規(guī)都從中割裂了交通安全管理的條例。

3 公路經(jīng)濟管理模式的經(jīng)濟適用性分析

在公路經(jīng)濟管理模式的經(jīng)濟適用性評價的分析中，公路管理與經(jīng)營情況作為被分析的主體。這需要處理評價指標的原始數(shù)據(jù)，結(jié)合評價指標的一般原理分析，數(shù)值大的作為輸出指標，數(shù)值小的作為輸入指標。所以，將公路工程建設(shè)資金、公路收費的收入、公路通車里程設(shè)為輸出指標，將公路建設(shè)的負債、公路經(jīng)營管理機構(gòu)的數(shù)量經(jīng)營型公路的收費設(shè)為輸入指標。通過軟件和模型評價分析得出公路經(jīng)營管理模式的經(jīng)濟適用性評價值，見表1。

表1 公路經(jīng)營管理模式的經(jīng)濟適用性評價值

分析上述評價值發(fā)現(xiàn)：

(1)目前我國公路經(jīng)營管理模式的經(jīng)濟適用性總體評價值很低，分析原因可能是因為我國公路暫時還處于建設(shè)階段，在交通網(wǎng)規(guī)模擴大的時期，無形中加大了公路運營管理的壓力，而有關(guān)公路管理的模式又沒有統(tǒng)一，各地區(qū)在公路建設(shè)管理的經(jīng)驗中摸索出來的模式又存在一定弊端。如管理主體繁多、職責不明、服務(wù)質(zhì)量低、路政下達不清、不適應(yīng)當前市場經(jīng)濟環(huán)境等。

(2)表1中江蘇省的評價值最高，因為該省的公路管理模式是政府統(tǒng)一領(lǐng)導、企業(yè)化管理的模式，這種模式比較適應(yīng)該地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢，所以相對提高了管理的效率。廣東省、四川省采用一路以公司的模式，其中收費經(jīng)營型公路較多，可以有效引進資金，不過建設(shè)階段造成的負債很重，同時不方便對公路的統(tǒng)一管理，從而降低管理效果。山東省、遼寧省、陜西省主要以事業(yè)統(tǒng)籌的方式管理，這樣會加大投資資金的壓力，不利于社會資金的廣泛利用。

(3)分析表1評價值和各區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展特點得出，我國東部地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展速度較其他地區(qū)的要快，當前東部地區(qū)管理經(jīng)營管理的主要問題是服務(wù)水平和管理效率。所以，針對性的采用具有集中性特點的企業(yè)化經(jīng)營管理模式，才能有效提高公路的服務(wù)體系和規(guī)模效益。而對于我國的中部和西部地區(qū)，由于其經(jīng)濟發(fā)展相對落后，所以在公路工程建設(shè)方面需要相對減少資金的投入，同時擴大建設(shè)資金的來源，適當?shù)赜檬聵I(yè)統(tǒng)籌的模式來管理公路建設(shè)和經(jīng)營，這樣有助于提高集中資金的能力，也可以在保證公路服務(wù)效果的基礎(chǔ)上實行企業(yè)化的經(jīng)營管理模式。

4 公路經(jīng)濟管理的有效措施

4.1 法律手段

①立法階段：市場經(jīng)濟得以安全、快速發(fā)展的保障是相關(guān)法制基礎(chǔ)。只有擁有一套合理的法律保障制度才能使公路管理有序、穩(wěn)健發(fā)展。政府需盡快制定公路建設(shè)與管理的相關(guān)法律條款。②執(zhí)法階段：管理管理的執(zhí)法問題是其體制改革的首要問題。繁多、低效的執(zhí)法主體嚴重阻礙了公路發(fā)展的速度。當下，主要是解決行政管理體制中的行政執(zhí)法管理問題，第一個需要明確劃分的就是公安部門和交管部門的職責問題和行政分工，確保公路管理體制的精簡、統(tǒng)一和高效。從而建立一個完善的公路交通管理模式。

4.2 經(jīng)濟和行政手段

因為公路工程的建設(shè)規(guī)模大，建設(shè)周期長，需要大量籌備資金，其投資的成本回收又很慢，同時還具有公共性和非盈利性的特點，所以一般企業(yè)通常都不愿接手建設(shè)管理。這個時候，政府部門可以進行市場干預，給予合適的企業(yè)以壟斷公路的經(jīng)營權(quán)利，讓該企業(yè)獨家經(jīng)營指定公路，不過同時通過微觀規(guī)制對管理該企業(yè)進行管理，這樣不僅符合公路建設(shè)運營的發(fā)展規(guī)律，而且還體現(xiàn)了政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控。

5 結(jié)語

隨著當前社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，市場經(jīng)濟環(huán)境的不斷完善，作為促進國民經(jīng)濟發(fā)展的一大動力，交通運輸市場也在不斷地發(fā)展，我國在公路運輸方面還存在大大小小的弊端，在公路的經(jīng)營管理上還具有很大的挑戰(zhàn)，該如何提高公路經(jīng)濟管理水平以及各地區(qū)公路經(jīng)營管理模式的經(jīng)濟適用性總體評價值，還需要進一步的探索。

[1]鄭紅青.公路建設(shè)中工程項目的有關(guān)經(jīng)濟管理問題探討［J］.決策與信息,2011(2).23-26.

[2]范道津，杜亞靈.政府投資項目企業(yè)型代建制實務(wù)［M］.天津:天津大學出版社，2010：12-19.