摘要：新型城鎮(zhèn)化是解決三農(nóng)問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要舉措。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展有賴于完善的農(nóng)村土地制度為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐，為其糧食安全提供保障。但現(xiàn)行農(nóng)村土地制度由于產(chǎn)權(quán)主體缺位、流轉(zhuǎn)行政化、經(jīng)營細碎化等問題，不利于產(chǎn)業(yè)要素供給、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和耕地面積的擴大，不能為城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和糧食安全提供有效助力。基于此，我們提出了農(nóng)村土地制度改革建議：以“農(nóng)民參與”和“產(chǎn)權(quán)細分”明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場，完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度，強化耕地保護制度，構(gòu)建耕地承包權(quán)退出制度。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地制度；產(chǎn)業(yè)支撐；糧食安全

中圖分類號：F311 文獻標(biāo)識碼：A

新型城鎮(zhèn)化作為我國經(jīng)濟增長的持久動力和最大潛在內(nèi)需，已成為學(xué)界、政界共識，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化蓬勃發(fā)展這一時代背景下統(tǒng)籌考慮。十八大提出“推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。國務(wù)院總理李克強在談?wù)撔滦统擎?zhèn)化時，也多次強調(diào)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要以產(chǎn)業(yè)為支撐、以糧食安全為保障。而現(xiàn)實情況卻不是如此：其一，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不能為城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐，導(dǎo)致農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋貢r，農(nóng)民卻沒有順利轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，土地城?zhèn)化速度遠高于人口城鎮(zhèn)化速度?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出：“2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度”。其二，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度也不能為城鎮(zhèn)化的糧食安全提供保障。首先，部分地區(qū)過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，加劇了土地粗放利用的程度；其次，進城農(nóng)民的耕地大多處于撂荒狀態(tài)，浪費了大量耕地資源；再次，城鎮(zhèn)化新增大量飼料用糧和工業(yè)用糧需求，加劇了糧食短缺，威脅到國家糧食安全?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出“確保國家糧食安全是推進城鎮(zhèn)化的重要保障”。因此，基于產(chǎn)業(yè)支撐和糧食安全的視角，系統(tǒng)研究我國農(nóng)村土地制度改革，對實現(xiàn)“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”協(xié)調(diào)發(fā)展，推動我國城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升具有重要意義。

一、新型城鎮(zhèn)化與我國農(nóng)村土地制度的關(guān)系

城鎮(zhèn)化是我國的特有名詞，其含義基本等同于國外的城市化，即由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)變的過程。從經(jīng)濟層面看，城鎮(zhèn)化是一個人口和土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過程；從社會層面看，城鎮(zhèn)化是一場規(guī)模宏大的社會流動，是城鄉(xiāng)社會階層的變動和社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此綜合來看，新型城鎮(zhèn)化可分為人口的城鎮(zhèn)化和土地的城鎮(zhèn)化。人口的城鎮(zhèn)化所指的不僅僅是身份戶籍的轉(zhuǎn)變，更重要的是農(nóng)民在就業(yè)機會、社會保障、公共服務(wù)等一系列權(quán)利層面與居民身份的對接，實現(xiàn)農(nóng)民與居民的無差別待遇。土地的城鎮(zhèn)化不僅僅是土地所有權(quán)的變更、土地使用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和土地使用效率的提升，更重要的是農(nóng)村土地與國有土地的同等入市地位，實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”。

（一）產(chǎn)業(yè)支撐與農(nóng)村土地制度的關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化必須要有產(chǎn)業(yè)支撐，這是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的根本保障。首先，產(chǎn)業(yè)支撐有利于人口的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)農(nóng)民與居民在就業(yè)機會、社會保障等權(quán)利上的無差別待遇，較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不僅可以提供就業(yè)機會，以及與之配套的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，更重要的是為進城農(nóng)民提供了生活可持續(xù)的來源。已有實踐證明，一些地方忽視產(chǎn)業(yè)支撐，片面發(fā)展房地產(chǎn)，于是形成了“鬼城”，如鄂爾多斯康巴什、云南呈貢新城、廣東惠州大亞灣新城等[1]。其次，產(chǎn)業(yè)支撐有利于土地的城鎮(zhèn)化。產(chǎn)業(yè)發(fā)展一方面可以優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率；另一方面可以實現(xiàn)土地資產(chǎn)的增值，為對失地農(nóng)民進行合理補償?shù)於ń?jīng)濟基礎(chǔ)，此外土地增值收益還是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要資金來源之一，例如天津市華明鎮(zhèn)宅基地換房模式。

新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有賴于農(nóng)村土地制度的合理安排。工業(yè)和服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)要素供給受制于農(nóng)村土地制度。一般而言，生產(chǎn)要素包括土地、勞動力、資金等。在合理的農(nóng)村土地制度安排下，土地產(chǎn)權(quán)明確、流轉(zhuǎn)自由，可以實現(xiàn)土地要素在各產(chǎn)業(yè)間的合理配置，為小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供最基礎(chǔ)的支撐；有利于釋放農(nóng)村潛在剩余勞動力，增加產(chǎn)業(yè)勞動力要素供給；同時勞動力要素“農(nóng)轉(zhuǎn)非”所帶來的要素回報增長，以及土地的抵押、租賃、入股等資產(chǎn)化形式，可以實現(xiàn)資金要素的供給。農(nóng)業(yè)本身作為一個產(chǎn)業(yè)更是與農(nóng)村土地制度直接相關(guān)。土地流轉(zhuǎn)、耕地保護、承包權(quán)退出等制度都與農(nóng)業(yè)發(fā)展聯(lián)系密切。最為顯著的一個表現(xiàn)就是：農(nóng)業(yè)土地規(guī)模化經(jīng)營和機械化耕作的效率遠遠高于小農(nóng)模式。

（二）糧食安全與農(nóng)村土地制度的關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)更為突出糧食安全問題，這是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要保障。糧食安全是治國安邦的頭等大事，關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。對中國這樣一個人口眾多的大國來說，任何國家都無法為中國人的生存發(fā)展提供足夠的商品糧食，我國糧食安全只能立足國內(nèi)，不可能寄希望于國際市場。城鎮(zhèn)化的發(fā)展既需要增加農(nóng)產(chǎn)品的供給總量，滿足農(nóng)村人口城市化所帶來的消費需求增長；又需要大量占用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要資源，主要是耕地和淡水，同時城鎮(zhèn)化帶來的生態(tài)環(huán)境惡化也危及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。這就形成了對糧食安全的雙重壓力。對于我國這種人多地少的國家，這種壓力尤為明顯。當(dāng)這種壓力達到一個臨界點時，傳統(tǒng)型的城鎮(zhèn)化就不可持續(xù)[2]。在這兩方面因素的影響下，新型城鎮(zhèn)化尤其要重視糧食安全。

保障糧食安全，最根本的就是擴大糧食生產(chǎn)。短期內(nèi)，糧食生產(chǎn)主要受制于農(nóng)村土地制度。糧食產(chǎn)量的決定公式如下：

糧食生產(chǎn)=F單位囤積產(chǎn)量

（生物技術(shù)，要素投入，經(jīng)營方式）×F耕地面積（占用，新增，浪費）

上述公式表明，提高糧食產(chǎn)量的兩大途徑在于提高單產(chǎn)和擴大種植面積。首先，就提高單位面積產(chǎn)量來看，短期內(nèi)，生物技術(shù)創(chuàng)新的可能性較小，而事實上農(nóng)村的勞動力、資金、土地等要素也一直以外流趨勢為主，因此提高單產(chǎn)主要依靠改進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，即發(fā)展規(guī)模化、集約化、機械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這有賴于農(nóng)用地的自由流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)集中經(jīng)營。其次，就擴大耕地面積而言，可分三種情況：一是實行嚴格的耕地保護制度，嚴守18億畝紅線，杜絕亂占耕地的行為。二是開荒，在當(dāng)前生態(tài)日益惡化的情況下這顯然不切實際。三是減少撂荒。撂荒的產(chǎn)生一方面是農(nóng)民進城務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村勞動力外流，土地?zé)o人耕種，這可以通過承包地流轉(zhuǎn)來解決；另一方面，我國法律規(guī)定農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)居住的，其原有承包地是否保留依據(jù)自愿原則，因此小城鎮(zhèn)居民依然擁有耕地，卻不愿耕種，解決這種撂荒需要建立合理的耕地退出制度。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的主要問題

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度與城鎮(zhèn)化的矛盾，一直以來是學(xué)界關(guān)注的熱點。有研究者指出，城市化加速進程中，農(nóng)村土地制度主要困境在于產(chǎn)權(quán)不完善、土地細碎化現(xiàn)象突出[3]。以農(nóng)村人口為依據(jù)平均分配和調(diào)整農(nóng)村土地，不可避免地帶來土地分散、零碎經(jīng)營，以及土地產(chǎn)權(quán)主體和客體模糊的制度缺陷[4]。

（一）產(chǎn)權(quán)主體缺位

我國農(nóng)村土地實行三級制的農(nóng)民集體所有制，即“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”與“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”，《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等對此都有規(guī)定，但是均存在法定權(quán)利主體的多級性和不確定性。“農(nóng)民集體”不是法律意義上的組織，不存在法人代表；此外，法律也沒有明確各個集體的邊界。最終，土地產(chǎn)權(quán)主體缺位從根本上阻礙了土地、勞動力等要素的供給和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（二）土地流轉(zhuǎn)行政化

廣義的土地流轉(zhuǎn)包括使用權(quán)和所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)行政化是指流轉(zhuǎn)依據(jù)行政指令，而非市場機制，不利于實現(xiàn)土地、勞動力等要素的最優(yōu)配置。我們現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)行政化主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，土地流轉(zhuǎn)主體錯位。基層組織取代了農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位，農(nóng)民沒有土地自主權(quán)。這在所有權(quán)流轉(zhuǎn)中表現(xiàn)得尤為明顯，土地產(chǎn)權(quán)主體缺位導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)、村委會、村民小組等在城鎮(zhèn)化過程中競相行使土地產(chǎn)權(quán)，出讓土地以獲得利益。就使用權(quán)流轉(zhuǎn)而言，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的土地，應(yīng)經(jīng)過發(fā)包方同意；采取出租、轉(zhuǎn)包或其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)報發(fā)包方進行備案。”由此可以得出，農(nóng)民的承包權(quán)流轉(zhuǎn)主體也是不完整的。

第二，土地流轉(zhuǎn)價格固定化。這主要體現(xiàn)在所有權(quán)流轉(zhuǎn)上，我國法律明確規(guī)定了征收耕地、城郊菜地等類型土地的補償構(gòu)成、補償標(biāo)準和補償對象?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍……安置補助費標(biāo)準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍……土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！?/p>

第三，土地流轉(zhuǎn)方式有限?，F(xiàn)行法律不允許農(nóng)村土地的抵押、拍賣、買賣等，只有先將農(nóng)村土地征用為國有土地之后，才可進行抵押、拍賣、買賣。這實質(zhì)上否定了農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性，也就否定了農(nóng)民從土地資產(chǎn)增值中獲得財產(chǎn)性收入的可能。

（三）土地經(jīng)營細碎化

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地經(jīng)營制度是家庭承包責(zé)任制，其最大弊端是導(dǎo)致土地經(jīng)營細碎化。這既與我國農(nóng)地資源稀缺、分布不均的自然條件有關(guān)，也與簡單平均主義的分配方式和現(xiàn)代家庭規(guī)?？s小等社會原因有關(guān)。農(nóng)地細碎化阻礙了先進的機械設(shè)備與技術(shù)的選擇應(yīng)用，致使農(nóng)戶的技術(shù)裝備仍然停留在傳統(tǒng)落后的狀態(tài)之中，不僅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，也降低了糧食產(chǎn)量[5]。農(nóng)地細碎化程度的提高還意味著田埂和溝渠面積的增加，從而降低了土地資源的利用效率，而且土地零分碎割還是影響農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最大制約因素之一[6]。

三、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對新型城鎮(zhèn)化的影響

合理的農(nóng)村土地制度應(yīng)當(dāng)為新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐提供要素供給并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；為了保障新型城鎮(zhèn)化的糧食安全，應(yīng)改革農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式以及擴大耕地面積。但現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在產(chǎn)權(quán)主體缺位、流轉(zhuǎn)行政化、經(jīng)營細碎化的問題，實際上嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化進程，我國現(xiàn)行土地制度與新型城鎮(zhèn)化二者的關(guān)系見圖1。

圖1 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐和糧食安全的關(guān)系

（一）對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

農(nóng)村土地制度對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用首先體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)要素的供給上，主要包括土地、勞動力、資金等；其次體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)自身的產(chǎn)業(yè)化。但是由于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的各種問題，其不能有力支撐新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第一，就土地要素供給而言，由于土地產(chǎn)權(quán)主體缺位以及由此帶來的土地流轉(zhuǎn)主體錯位，容易導(dǎo)致委托代理問題和集體行動的困境，最終導(dǎo)致土地要素的無效供給。具體來說，農(nóng)民無意識地將土地集體產(chǎn)權(quán)委托給村干部，由于信息的不對稱，容易出現(xiàn)道德風(fēng)險，即村干部可能大量出讓農(nóng)村土地；同時在集體產(chǎn)權(quán)的保護中，農(nóng)民又傾向于搭便車，陷入集體行動的困境。這兩種因素的后果是土地要素粗放、無序供給，不能實現(xiàn)有效配置。同時土地流轉(zhuǎn)價格固定化，遠遠低于市場價格，也阻礙了土地要素從農(nóng)村流向城市的積極性。而土地流轉(zhuǎn)方式有限，造成了城鄉(xiāng)土地的二元體制，形成土地城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的鴻溝。

第二，就勞動力要素供給而言，土地經(jīng)營細碎化的小農(nóng)模式容納了大量潛在剩余勞動力，將農(nóng)民束縛在土地上，嚴重阻礙了農(nóng)村勞動力向城市流動；在土地流轉(zhuǎn)價格固定的情況下，政府對失地農(nóng)民實行一次性的貨幣補償，忽視了失地農(nóng)民后續(xù)的就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，這進一步加劇了農(nóng)民對土地的依賴性，減少了產(chǎn)業(yè)工人的供給。

第三，就資金要素供給而言，其內(nèi)生供給主要來源于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人后新增的工資報酬和土地資源的增值與變現(xiàn)。而在現(xiàn)行的土地制度下，土地經(jīng)營細碎化阻礙了農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人；土地流轉(zhuǎn)價格固定化阻礙了農(nóng)民分享土地農(nóng)用價值和商業(yè)價值間的增值收益；土地流轉(zhuǎn)方式有限也限制了土地資源的變現(xiàn)能力。這三個因素極大弱化了資金要素的內(nèi)生來源。

第四，就農(nóng)業(yè)自身的產(chǎn)業(yè)化而言，農(nóng)民的承包權(quán)流轉(zhuǎn)主體是不完整的，土地流轉(zhuǎn)需經(jīng)發(fā)包方同意或備案，流轉(zhuǎn)主體的錯位損害了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的積極性；同時土地經(jīng)營細碎化，既限制了農(nóng)業(yè)機械的推廣，也限制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還意味著田埂和溝渠面積的增加，浪費了大量耕地資源。這兩者妨礙了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化、產(chǎn)業(yè)化。

（二）對糧食安全的影響

農(nóng)村土地制度對糧食安全的保障作用首先體現(xiàn)在改革農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式；其次體現(xiàn)在擴大耕地面積，包括嚴格的耕地保護制度、耕地流轉(zhuǎn)制度，以及耕地承包權(quán)退出制度。但是由于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的各種問題，其也不能有效保障新型城鎮(zhèn)化的糧食安全。

第一，就改革農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式而言，主要是通過農(nóng)用地的自由流轉(zhuǎn)，打破土地經(jīng)營細碎化局面，實現(xiàn)規(guī)?；⒓s化、機械化生產(chǎn)。

第二，就耕地保護制度而言，目前土地產(chǎn)權(quán)主體缺位和土地流轉(zhuǎn)主體錯位，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)委托代理問題和集體行動的困境。政府以各種名義大量征用土地、粗放開發(fā)，浪費了大量耕地資源，18億畝耕地保護政策效果微弱。

第三，就耕地承包權(quán)退出制度而言，《土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補償”。簡單地將遷入地區(qū)作為是否收回土地承包權(quán)的依據(jù)，以及僅根據(jù)提高土地產(chǎn)能的投入進行退出補償，表明我國尚未建立完善的耕地承包權(quán)退出制度，這在城鎮(zhèn)化進程中會造成極大的耕地資源浪費，不利于保障糧食安全。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度的改革策略

在剖析現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對產(chǎn)業(yè)支撐和糧食安全的不利影響的基礎(chǔ)上，本文提出了新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度的改革策略如下：

（一）明確土地產(chǎn)權(quán)主體

明確的土地產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)土地要素自由和有效配置，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保糧食安全和保護農(nóng)民土地權(quán)益的首要條件。農(nóng)村土地制度改革必須在承認農(nóng)民的既得利益和保持農(nóng)村社會安定的前提下，逐步推進，分步到位。那種試圖通過發(fā)布一道國有化（或私有化）法令，發(fā)動一場分田運動，在短期內(nèi)一蹴而就的設(shè)想，不僅難度極大，而且要冒很大的風(fēng)險[7]。目前可以采用的消除產(chǎn)權(quán)主體缺位的兩條途徑主要是“農(nóng)民參與”和“產(chǎn)權(quán)細分”。前者從享有權(quán)利的主體入手，明晰“農(nóng)民集體”；后者從主體享有的權(quán)利入手，明晰權(quán)利歸屬。

1.農(nóng)民參與。土地產(chǎn)權(quán)主體缺位實質(zhì)是“農(nóng)民集體”界定不清。消除農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)缺位的關(guān)鍵是重構(gòu)“農(nóng)民集體”。完善集體土地所有權(quán)的主體制度，尤其是重塑“農(nóng)民集體”主體，使其成為一個對外具有獨立主體地位、對內(nèi)運行機制順暢的符合市場經(jīng)濟要求的民事主體，是完善集體土地所有權(quán)制度的關(guān)鍵[8]。重塑“農(nóng)民集體”的關(guān)鍵是農(nóng)民參與。由于委托代理問題，農(nóng)村基層組織對土地集體產(chǎn)權(quán)的行使難以代表農(nóng)民利益。解決這一問題的關(guān)鍵在于實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)行使的決策權(quán)向農(nóng)民個體回歸，其實質(zhì)是農(nóng)民通過分享決策權(quán)來行使集體產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民參與有兩大途徑：一是發(fā)展完善基層民主。貫徹落實“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，保證農(nóng)民的決策權(quán)。二是成立土地股份公司。農(nóng)戶以土地入股，實現(xiàn)由村民到股民、由村民決策到股民決策的轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)是農(nóng)民通過股東大會行使集體產(chǎn)權(quán)，可復(fù)制性和可操作性強。土地股份公司是一個對外具有獨立主體地位、對內(nèi)運行機制順暢的符合市場經(jīng)濟要求的民事企業(yè)主體，這是其區(qū)別于“農(nóng)民集體”最顯著的特征，克服了土地產(chǎn)權(quán)主體缺位的弊端。作為企業(yè)，受到財務(wù)會計、工商監(jiān)管等一系列制度約束，更容易防止委托代理問題。

2.產(chǎn)權(quán)細分。土地交易的實質(zhì)是附著在土地上各種權(quán)利的交易，如所有權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)等。產(chǎn)權(quán)細分有利于克服土地產(chǎn)權(quán)主體缺位的弊端，實現(xiàn)土地要素流轉(zhuǎn)方式的多樣化和資源的優(yōu)化配置。土地產(chǎn)權(quán)細分并不是一個新事物，我國歷史上一直存在著產(chǎn)權(quán)細分的現(xiàn)象。地主擁有土地的所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，土地的所有者和使用者通過定額、分成以及工資地租等方式劃分農(nóng)地產(chǎn)出利益。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也是產(chǎn)權(quán)的細分——使用權(quán)和所有權(quán)的分離，在沒有改變土地集體所有的提前下，大大擴展了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)實施能力，促進了生產(chǎn)的發(fā)展。要明確土地產(chǎn)權(quán)，不僅要進一步明確所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬及占有期限，還要推動土地抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)等權(quán)利的細分。同時，做好確權(quán)登記工作，以此來明確農(nóng)民享有的土地權(quán)利，克服產(chǎn)權(quán)主體缺位的弊端。

（二）建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場——建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)

建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場是配合新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的另一主要改革策略。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場有利于保障農(nóng)村土地與國有土地“同地、同價、同權(quán)”，突破土地流轉(zhuǎn)行政定價的限制，完善出讓、租賃、入股、抵押等土地流轉(zhuǎn)方式，強化農(nóng)村土地的資產(chǎn)性功能——融資，為新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金要素供給；也有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地自由入市交易，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地要素供給。

黨的十八屆三中全會《決定》已指明建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場的方向為：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！敝芷淙式淌谡J為：“除了國家征用農(nóng)民土地，要允許在符合某些框架的條件下，農(nóng)民自己使用土地。既可以指標(biāo)交易，也可進行實地資產(chǎn)交易。應(yīng)該發(fā)明集體土地進入市場的第二個渠道，這樣就會使得征地逐漸減少，交易的比例逐漸提高，等到條件成熟時再實現(xiàn)并軌，就可以實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地機制?！盵9]

關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場的具體、系統(tǒng)措施仍待探索，但廣東和天津的實踐為其他地區(qū)提供了參考。 2005年，廣東省出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，規(guī)定集體建設(shè)用地可以直接進入市場交易，自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，與國有土地“同地、同價、同權(quán)”，并要求集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的50%以上要用于農(nóng)民社會保障，打破了“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)。天津市宅基地換房模式，即以農(nóng)村宅基地?zé)o償換取小城鎮(zhèn)住房，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)變。其實質(zhì)是“增減掛鉤、占卜平衡”的土地政策，在分裂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場之間構(gòu)建了一條土地流轉(zhuǎn)的通道。

（三）完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度

完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)農(nóng)用地的自由化、市場化流轉(zhuǎn)，一方面有利于克服目前農(nóng)村土地經(jīng)營細碎化的問題，從而促進農(nóng)地的集中集約耕種，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和保障國家糧食安全；另一方面，有利于釋放農(nóng)村潛在剩余勞動力，增加城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動力要素供給。

目前，我國法律已允許一定程度的承包地流轉(zhuǎn)；但實際上，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)遠未達到規(guī)?；潭?，流轉(zhuǎn)租金收入也微乎其微。究其原因有三：第一，土地承包關(guān)系不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)風(fēng)險大。在未完成土地產(chǎn)權(quán)改革的情況下，農(nóng)民無法享有土地產(chǎn)權(quán)，地方政府可能以種種理由，取消農(nóng)民的承包地，或重新分配，或承包給他人，或?qū)⑵涑鍪鄣?。第二，缺乏新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。大規(guī)模農(nóng)用地流轉(zhuǎn)需發(fā)展規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，而普通農(nóng)民對此無能為力。第三，缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理平臺，由此導(dǎo)致信息不對稱，市場價格機制難以發(fā)揮作用。

因此，在明確土地產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場化的舉措包括：一是鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。十八大報告提出：“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！倍墙⑥r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理平臺，負責(zé)土地流轉(zhuǎn)信息的登記、核實、發(fā)布，以及土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性指導(dǎo)和土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)節(jié)。這種方法在部分地區(qū)已有實踐，如海鹽縣建立的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心、土流網(wǎng)、中農(nóng)信達、農(nóng)合網(wǎng)等。

（四）耕地保護制度和耕地承包權(quán)退出制度

強化耕地保護和構(gòu)建耕地承包權(quán)退出制度主要著眼于有效耕地面積的擴大，是保障城鎮(zhèn)化糧食安全的重要基礎(chǔ)。

就耕地保護制度而言，涉及土地用途管制、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、基本農(nóng)田保護、征收土地審批、非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地審批、占用耕地補償、土地開發(fā)復(fù)墾和整理等多個復(fù)雜環(huán)節(jié)，牽扯到多方利益主體。因此，為了有效強化耕地保護，一方面需要明確土地權(quán)利主體，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用；另一方面也需要國家從政策上加以引導(dǎo)。1986年7號文件《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》就已明確提出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策?！蹦壳盀榱藦娀乇Ｗo，實行了最嚴格的耕地保護制度，要注意以下幾點：一是強化土地用途管制，全面落實耕地數(shù)量和質(zhì)量保護任務(wù)；二是加強土地執(zhí)法督察，嚴肅查處亂占濫用耕地行為；三是強化耕地保護目標(biāo)責(zé)任制，制定一套綜合指標(biāo)和考核體系，從根本上引導(dǎo)地方政府的用地思想。

就耕地承包權(quán)退出制度而言，其在城鎮(zhèn)化進程中具有重要意義，但目前我國在這一領(lǐng)域的制度建設(shè)還十分欠缺，亟待完善。構(gòu)建耕地承包權(quán)退出制度，總體上看，必須堅持“自愿、有償”的退出原則，建立對撂荒農(nóng)民的約束機制和失地農(nóng)民的補償機制、就業(yè)機制、社會保障機制等，從而引導(dǎo)進城農(nóng)民有序退出承包權(quán)，實現(xiàn)耕地資源優(yōu)化配置，保障國家糧食安全。在具體操作上，其包括征收耕地撂荒稅費，對自愿退出承包權(quán)的給予合理經(jīng)濟補償，加大農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障一體化的一系列措施。

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（責(zé)任編輯 王婷婷）