●林 江/中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授、博士生導(dǎo)師

有效管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是深化財(cái)稅體制改革的重要挑戰(zhàn)

●林 江/中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授、博士生導(dǎo)師

黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。在此基礎(chǔ)上，黨中央還專門出臺(tái)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。筆者認(rèn)為，所謂現(xiàn)代財(cái)政制度，其內(nèi)涵之一就是要建立公開透明的預(yù)算管理制度，要讓納稅人清清楚楚、明明白白地交稅，而政府也要在納稅人的監(jiān)督下謹(jǐn)慎理財(cái)，用好政府錢袋子里的每一分錢。然而，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，不可回避的問題就是處理好中央與地方的事權(quán)與財(cái)力之間的關(guān)系。換言之，要讓地方政府為老百姓做事，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，中央政府需要讓地方政府掌握足夠的財(cái)力，姑且勿論現(xiàn)行的分稅制是否合理，在現(xiàn)行分稅制下如何處理好中央和地方的事權(quán)與財(cái)力之間的關(guān)系已經(jīng)成為自2014年以來我國財(cái)稅體制改革中難啃的“硬骨頭”。

事實(shí)上，包括廣東省在內(nèi)的多個(gè)省區(qū)不斷在探索如何理順事權(quán)與財(cái)力之間的關(guān)系，然而，由于事權(quán)的劃分非常復(fù)雜，加上這些事權(quán)還需要在中央和地方之間、不同層次的地方政府之間進(jìn)行分配，使得這項(xiàng)改革不太容易取得突破性的進(jìn)展；此外，關(guān)于財(cái)力的討論，由于涉及分稅制改革下相關(guān)稅種的收入在中央和地方之間的分成比例，也涉及是否需要取消一些稅種和增加另一些稅種。況且隨著人們法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，自然會(huì)對(duì)為什么要增加新稅種提出質(zhì)疑，更有甚者還提出要實(shí)行徹底的分稅制，即取消共享稅，保留中央稅和地方稅，屬于中央稅的稅種收入地方政府一分錢不要，而屬于地方稅的稅種收入則中央一分錢不拿，故2014年對(duì)于分稅制改革的討論尚處于起步階段。綜上所述，2014年我國財(cái)稅體制改革討論的聚焦點(diǎn)之一是中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，以及地方財(cái)力的分配。筆者認(rèn)為，這個(gè)問題固然復(fù)雜，但是之所以迄今為止還沒有重大突破，還有另一個(gè)重要原因，那就是地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)該如何評(píng)估和化解，這個(gè)問題還沒有得到根本的解決。

2010年國家審計(jì)署曾經(jīng)對(duì)全國的地方債進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)布的數(shù)據(jù)是，截止到2010年6月底，政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.4萬億元；2013年審計(jì)署又進(jìn)行了一次地方債務(wù)的摸查，公布的數(shù)據(jù)是，截止到2013年6月底，政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)接近20萬億元。當(dāng)然，如果以債務(wù)除以GDP計(jì)算，我國地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)尚處于可控的范圍，更重要的是，只要中國經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)維持7%左右的發(fā)展速度，我國經(jīng)濟(jì)依然在世界范圍內(nèi)獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。加上“一帶一路”作為國家戰(zhàn)略的實(shí)施，過剩的國內(nèi)產(chǎn)能依然能夠在國際市場(chǎng)上找到機(jī)會(huì)。更重要的是，中國產(chǎn)品能夠以較優(yōu)的價(jià)格和性能比在東南亞、非洲等國家和地區(qū)受到歡迎，加上亞投行等輔助性設(shè)施的幫助，相信中國企業(yè)走出去的同時(shí)，還會(huì)吸引一大批有相當(dāng)質(zhì)量的外資企業(yè)走進(jìn)來，從而讓地方經(jīng)濟(jì)得以可持續(xù)增長(zhǎng)。

但是，問題來了，要吸引外資企業(yè)走進(jìn)來，除了地方政府要不斷提升治理水平，包括實(shí)行負(fù)面清單和施政清單管理，營(yíng)造一個(gè)與國際接軌的營(yíng)商環(huán)境外，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然必不可少，但從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來自何方？事實(shí)上，盡管20萬億元的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚處于可控水平，但是如果中央政府出于對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮而對(duì)包括地方投融資平臺(tái)在內(nèi)的地方債采取“一刀切”的辦法，估計(jì)地方政府就難以尋找到合適的渠道為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資。例如，2014年年末，國務(wù)院發(fā)布64號(hào)文明確規(guī)定地方政府不能再依托地方投融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，已經(jīng)建起來的地方投融資平臺(tái)也需要定期清理完成。可問題是，地方部分大型在建項(xiàng)目已經(jīng)與銀行簽訂了貸款協(xié)議，只是貸款必須分期分批到賬，如此就陷入兩難局面：按照64號(hào)文的要求，如果完全撤銷地方投融資平臺(tái)，勢(shì)必造成地方政府違約，商業(yè)銀行有權(quán)追責(zé)；但是如果按照貸款協(xié)議進(jìn)行接收銀行貸款，其實(shí)就形成了地方新增債務(wù)，明顯違反了64號(hào)文的要求。怎么辦？中央政府需要給這些“老項(xiàng)目”或者在建項(xiàng)目予以暫緩實(shí)施64號(hào)文的待遇嗎？此舉是否會(huì)削弱64號(hào)文的政策功效？甚至?xí)裣魅鮿倓傆谀瓿跎У男隆额A(yù)算法》關(guān)于地方政府舉債只能采取發(fā)行地方政府債券等法律條文的效力？這都是必須思考和斟酌的問題。

另外，關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量的定義，中央有關(guān)部門也作出了修改。例如三年前，按照舊版的定義，華南地區(qū)某主要城市還處于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的警戒邊緣，可是如今按照新版定義，該城市的地方債務(wù)忽然得到了較顯著的改善，已經(jīng)再也不是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的城市了。究其原因，可能與中央有關(guān)部門修訂了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量的定義有關(guān)。換言之，當(dāng)中央有關(guān)部門把相關(guān)地方債務(wù)分類為經(jīng)營(yíng)性政府債務(wù)、非經(jīng)營(yíng)性政府債務(wù)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性政府債務(wù)時(shí)，地方政府就會(huì)想方設(shè)法在把盡可能多的地方債務(wù)歸類到經(jīng)營(yíng)性政府債務(wù)之中，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)驟然下降。其實(shí)，筆者個(gè)人并不太相信只是兩三年的光景，一個(gè)城市的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境會(huì)發(fā)生如此大的變化。

再者，新《預(yù)算法》規(guī)定，只有省級(jí)政府才有資格發(fā)行地方債，省級(jí)以下政府必須通過省級(jí)政府的渠道向財(cái)政部申請(qǐng)發(fā)債額度和指標(biāo)，在額度和指標(biāo)內(nèi)進(jìn)行發(fā)債。該條文固然是為了有效控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可是問題也是存在的：計(jì)劃單列市因?yàn)橄硎苁〖?jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其有資格發(fā)行地方債券，而省會(huì)城市則由于只屬于副省級(jí)城市，其要發(fā)債的話還必須納入省政府的指標(biāo)和額度計(jì)劃之內(nèi)，然而一個(gè)省擁有多個(gè)地級(jí)市，如果都有發(fā)債的意愿，那么能夠分配到省會(huì)城市的額度會(huì)有多少呢？結(jié)果可想而知。那么，是否可以申請(qǐng)讓省會(huì)城市也可以擁有單獨(dú)發(fā)債權(quán)呢？站在中央政府的角度，如果批準(zhǔn)某個(gè)省會(huì)城市擁有單獨(dú)的發(fā)債權(quán)，另外省會(huì)城市也來申請(qǐng)，該如何處理？如果都予以批準(zhǔn)，那么是否需要修改預(yù)算法呢？還是預(yù)算法條文是一回事，政府審批又是另一回事，如此一來又如何實(shí)現(xiàn)依法治國呢？最后，當(dāng)人們紛紛指責(zé)地方政府坐視房地產(chǎn)價(jià)格飆升，不應(yīng)受制于土地財(cái)政之際，中央政府提出地方政府應(yīng)該認(rèn)真研究公私合作（PPP）的模式，即充分利用民間資金來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資來源問題?？墒?，在過去的2014年里，盡管財(cái)政部也推出了30多項(xiàng)PPP的示范工程，可是效果并不十分理想，主要原因是民營(yíng)企業(yè)和民間資金對(duì)于投融資項(xiàng)目的回報(bào)率是有要求的，這有別于政府一般而言從非營(yíng)利的角度來看待基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如何把政府的意圖和民間社會(huì)的想法結(jié)合起來，需要在基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體系改革問題上進(jìn)行創(chuàng)新，而目前地方政府恰恰缺乏創(chuàng)新的意愿和勇氣，通常是等待中央政府給予紅頭文件式的認(rèn)可和支持。如何通過擴(kuò)大對(duì)外開放來倒逼包括地方投融資體制的改革和創(chuàng)新，是新常態(tài)下我國深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）