●薛鑫堂 殷春花 李 忠

專員辦預(yù)算審核現(xiàn)狀及改進(jìn)建議

●薛鑫堂 殷春花 李 忠

近年來，財政部駐江蘇專員辦按照財政部統(tǒng)一部署，對部分中央駐蘇基層預(yù)算單位“一上”部門預(yù)算進(jìn)行了審核并逐步完善了審核方法。目前，該辦在工作中更加注重以審核結(jié)論公允性為導(dǎo)向，運用預(yù)算審核原理和統(tǒng)計分析方法，借助現(xiàn)場抽驗手段，努力從預(yù)算分配、責(zé)任主體及績效的視角進(jìn)行“一上”審核，及時出具審核意見。為更好地適應(yīng)專員辦工作轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)屬地中央基層預(yù)算單位部門預(yù)算審核全覆蓋，該辦對過去的部門預(yù)算審核工作進(jìn)行了系統(tǒng)回顧，對工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了梳理，重點結(jié)合實際就科學(xué)推進(jìn)專員辦部門預(yù)算審核進(jìn)行了思考。

一、專員辦預(yù)算審核的基本做法

該辦主要采取非現(xiàn)場審核與現(xiàn)場審核相結(jié)合的辦法推進(jìn)部門預(yù)算審核工作。

（一）非現(xiàn)場審核

重點抓好三個方面的工作，突出合規(guī)性：

1、運用數(shù)據(jù)分析核實基本情況。即主要核實“一上”基本數(shù)字統(tǒng)計表，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員和資產(chǎn)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對人員，依據(jù)中編辦或主管部門機(jī)構(gòu)編制的批復(fù)文件、中央部門基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)資料，結(jié)合統(tǒng)發(fā)工資人員名單和當(dāng)年7月底實有人數(shù)進(jìn)行核對；對資產(chǎn)，重點關(guān)注年度變動情況，包括配置、購置、處置等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2、運用基準(zhǔn)分析核對基本支出預(yù)算。按照部門預(yù)算管理規(guī)定，對基本支出預(yù)算應(yīng)按照定員定額和資產(chǎn)實物費用定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定。對尚未實行定員定額管理的單位，以歷史數(shù)據(jù)或規(guī)范要求為基準(zhǔn)，主要核對三個部分的內(nèi)容：一是以上年批復(fù)數(shù)為基準(zhǔn)，比對“一上”預(yù)算細(xì)化表中基本支出預(yù)算需求數(shù)的增減變化，如果有較大差異，查看其原因或理由是否合理、充分，分析是否是因為人數(shù)、資產(chǎn)配置或者支出需求測算標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化；二是以財政部、主管部門預(yù)算編報通知要求實行零增長控制的規(guī)定為基準(zhǔn)，核對三公經(jīng)費、會議費等支出預(yù)算，同時以單項費用為基準(zhǔn)，橫向比較系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算單位之間測算標(biāo)準(zhǔn)是否一致；三是參照上年度批復(fù)下達(dá)的人均基本支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，核減超編、空編而多編報的人員經(jīng)費。

3、運用分類分析核查項目支出預(yù)算。按照預(yù)算管理要求，項目支出預(yù)算應(yīng)在滿足專項性（有特定目標(biāo)或任務(wù)）、獨立性（支出范圍明確且互不交叉）、完整性的基礎(chǔ)上，依據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)核定。但目前定額標(biāo)準(zhǔn)體系仍在建立中，因而只能退而求其次，對項目進(jìn)行梳理分類后再進(jìn)行審核。

（二）現(xiàn)場審核

在目前二級以下預(yù)算單位定額管理尚未全部推開、項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚在建立、審核信息化框架尚未搭建的情況下，根據(jù)統(tǒng)計學(xué)基本原理，即同類型樣本可以隨機(jī)抽樣、以點帶面分析統(tǒng)計、審驗，進(jìn)行現(xiàn)場審核。審驗的方法是在預(yù)算編報真實性、規(guī)范性的前提下，解剖以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，以此推斷預(yù)算編報的合理性，提出公允性審核意見，并將此審核意見作為評判全系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)出具審核結(jié)論。重點抓好三個方面工作：

1、對基本支出重點審核其合規(guī)性?；局С鲋饕晒媒?jīng)費和人員費用組成。對公用經(jīng)費，重點關(guān)注其列支是否符合有關(guān)規(guī)定，如有違反，將按照發(fā)生額扣減相應(yīng)子項預(yù)算申報數(shù)；對于人員經(jīng)費，重點審查津補貼發(fā)放是否有依據(jù)，如有違反，除相應(yīng)扣減樣本單位的發(fā)放額之外，還將其違規(guī)數(shù)與預(yù)算申報數(shù)折算出比例作為標(biāo)準(zhǔn)，全系統(tǒng)按此標(biāo)準(zhǔn)扣減相應(yīng)預(yù)算。

2、對項目支出重點審核其合理性，并提出公允性審核意見。所謂合理性，是以其列支的內(nèi)容是否屬于該項目的用途為標(biāo)準(zhǔn)，即將不屬于該項目的費用作扣減處理，至于扣減多少金額或比例，這其中主要就是公允性的考量。

3、嘗試評估項目設(shè)立的合理性。對支出內(nèi)容雷同且交叉的項目，不符合項目預(yù)算不應(yīng)交叉的要求，建議予以整合。對個別業(yè)務(wù)量極小，并能與其他業(yè)務(wù)一并辦理的專項，申報的理由不充分，建議予以清理。

二、專員辦預(yù)算審核中存在的主要問題

（一）審核規(guī)范過于強調(diào)原則，操作性不強

首先，專員辦預(yù)算審核依據(jù)的“授權(quán)文件”，過于強調(diào)原則，操作性不強，難以滿足具體工作需要。其次，《中央本級基本支出管理辦法》、《中央本級項目支出預(yù)算管理辦法》、《2015年中央部門預(yù)算編制指南》等規(guī)定也是如此。目前亟待解決的問題主要有兩點：

1、“怎么做”過于籠統(tǒng)。即專員辦審什么、怎么審、審核口徑等方面都不盡明確。首先，審什么，目前“授權(quán)文件”只籠統(tǒng)地規(guī)定了三個方面的內(nèi)容，沒有細(xì)化，且止步于合規(guī)性。其次，怎么審，目前沒有操作辦法。各專員辦可能有不同的做法和探索，是否合適尚不知曉。再次，審核口徑，這里至少涉及三個層次，一是受理口徑，比如對報送不符合編制要求的預(yù)算是否受理，可否退回重報，重報不符合規(guī)定的能否直接扣減；二是審核面口徑，是全面審核還是部分審核，或是抽審；三是裁量口徑，如審核發(fā)現(xiàn)編制不合理的預(yù)算，該不該扣減，如何扣減，是按金額還是按比例，是僅對發(fā)現(xiàn)問題的核減還是對系統(tǒng)內(nèi)同類型的統(tǒng)一核減，都不夠明確。

2、“如何管”不夠清晰。即怎么控制專員辦審核工作質(zhì)量。首先，沒有細(xì)化和明確審核內(nèi)容，沒有統(tǒng)一審核報告格式，無法保證審核的完整性和標(biāo)準(zhǔn)化。其次，沒有明確審核質(zhì)量控制點，如審核面、必審內(nèi)容、重點內(nèi)容等，無法對照，難以控制、提高質(zhì)量。再次，沒有建立審核工作目標(biāo)要求和考核指標(biāo)，無法進(jìn)行量化考核評價。

（二）過程監(jiān)督有待落實

財政部明確將專員辦業(yè)務(wù)嵌入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算管理等財政主體業(yè)務(wù)，即強調(diào)專員辦的過程監(jiān)管。但就目前來說，還存在溝通渠道不夠暢通、審核成效難以充分體現(xiàn)等問題。

（三）制度執(zhí)行力有待提高

近年來，財政部陸續(xù)下發(fā)《中央本級基本支出預(yù)算管理辦法》、《中央本級項目支出預(yù)算管理辦法》、《中央本級項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》等一系列規(guī)定，截至目前，中央本級基本支出應(yīng)該實現(xiàn)了定員定額和實物費用定額管理，項目支出也應(yīng)確立了定額標(biāo)準(zhǔn)體系，包括辦公通用軟件資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、差旅費、培訓(xùn)費、翻譯費、會議費通用定額標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)多達(dá)180多項定額標(biāo)準(zhǔn)，中央部門項目庫也應(yīng)基本完成。但實際情況是，基層預(yù)算單位并沒有嚴(yán)格執(zhí)行，基本支出未實行定額管理、項目支出預(yù)算不按規(guī)范要求申報編制的現(xiàn)象還很普遍，對此，財政部并沒有制定明確的處理規(guī)定。再者，目前專員辦承擔(dān)的事務(wù)，如銀行賬戶監(jiān)管、直接支付審核、對個別系統(tǒng)的“一上”預(yù)算審核等，仍舊呈現(xiàn)為碎片化的局面，有待整合成一個諸環(huán)節(jié)互相銜接、諸板塊互相聯(lián)動的預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)模塊。

（四）審核導(dǎo)向值得商榷

需求審核存在一個隱性問題，即審核者習(xí)慣性地認(rèn)為會有多報虛報的問題，追求的是核減越多越好。而事實應(yīng)該是，審核就有核增、核減兩種結(jié)果，關(guān)鍵是看審核的對象和內(nèi)容，以及支出責(zé)任是否保障到位。

三、專員辦預(yù)算審核的改進(jìn)建議

專員辦嵌入財政主體業(yè)務(wù)，在預(yù)算審核上建議從以下四個方面加以改進(jìn)。

（一）明確預(yù)算審核指導(dǎo)思想，擬定審核總體綱要

預(yù)算審核是為了預(yù)算分配，預(yù)算分配是為了滿足支出責(zé)任，然后是節(jié)支和績效。因此，預(yù)算審核的指導(dǎo)思想應(yīng)包括三個層面：一是樹立支出責(zé)任意識，即從事權(quán)的角度思考審核；二是樹立規(guī)范意識，即對不符合規(guī)范化要求的預(yù)算編報行為明確專員辦有權(quán)退回或做扣減處理；三是樹立效率意識，既要關(guān)注預(yù)算支出有效性，又要提高審核工作時效性。所以說，預(yù)算審核的目標(biāo)是保障支出責(zé)任的實現(xiàn)，即要扭轉(zhuǎn)過去那種以扣減為審核目標(biāo)的慣性思維。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)制定指導(dǎo)預(yù)算審核的方式方法和具體措施，成熟后擬定總體綱要，形成完整系統(tǒng)的指導(dǎo)性文件。指導(dǎo)性文件應(yīng)至少綜合三個方面的考量，即支出責(zé)任與支出需要相結(jié)合、支出需要與合規(guī)使用相結(jié)合、結(jié)果導(dǎo)向與程序管理相結(jié)合。

在目前尚不具備制定總體綱要條件的情況下，應(yīng)重點抓好專員辦的指導(dǎo)培訓(xùn)：一是加大審前培訓(xùn)，講解預(yù)算審核政策及最新動向，提示預(yù)算審核要求和重點，這里包括有關(guān)預(yù)算盤子方面的信息、支出保障的重點以及輕重緩急事項等，以便心中有數(shù)，有的放矢；二是綜合前期工作制訂過渡性的預(yù)算審核操作管理辦法，并附負(fù)面清單，以盡快推動這項工作向著預(yù)設(shè)的方向先動起來；三是建立交流平臺，通過交流互學(xué)互促，以盡可能地拉平各專員辦的審核工作。

（二）細(xì)化預(yù)算審核操作規(guī)程，加強預(yù)算審核內(nèi)控管理

在預(yù)算審核總體綱要尚未出臺前，目前亟需做好兩個方面的工作：一是細(xì)化預(yù)算審核操作規(guī)程，重點圍繞審什么、怎么審、審核口徑等內(nèi)容，尤其對如何受理、審核面、審核裁量權(quán)等事項，明確具體尺度，同時設(shè)計審核清單列示審核重點、提示審核要點及標(biāo)準(zhǔn)，制作審核報告范本規(guī)范格式及內(nèi)容。二是加強預(yù)算審核內(nèi)控管理。內(nèi)控管理首要的是控制專員辦濫用職權(quán)，其次是控制專員辦審核質(zhì)量，然后才是健全內(nèi)部考評機(jī)制。具體來說，即應(yīng)當(dāng)以控權(quán)的形式規(guī)定和規(guī)范專員辦職責(zé)，在財政部設(shè)置后臺對專員辦預(yù)算審核工作進(jìn)行再監(jiān)控，在專員辦審核流程和崗位設(shè)置上考慮人員的分工、配合和制約，根據(jù)審核要素及要求制定量化考評指標(biāo)體系，以考評強化內(nèi)控、提升管理。

（三）構(gòu)建部有關(guān)司局與專員辦雙向暢通的溝通渠道

專員辦能否落實過程監(jiān)督、做實預(yù)算監(jiān)管，和部有關(guān)司局之間的信息溝通是否順暢直接相關(guān)。首先，應(yīng)建立專員辦審核結(jié)果反饋機(jī)制，為了保障這一機(jī)制的實施，應(yīng)將專員辦審核工作作為部里業(yè)務(wù)流程的必備環(huán)節(jié)，作為一個環(huán)節(jié)要素予以記錄和體現(xiàn)。其次，構(gòu)建部有關(guān)司局與專員辦一體化的信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)政策資訊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)信息的共享，專員辦能夠及時掌握與業(yè)務(wù)有關(guān)的信息和最新動態(tài)。再次，建立專員辦向部有關(guān)司局請示的反饋機(jī)制，部里對專員辦請示的答復(fù)，如具有一定的普遍性應(yīng)向全國專員辦統(tǒng)一反饋，以便于統(tǒng)一提高認(rèn)識。

（四）建立審核結(jié)果跟蹤機(jī)制

這里的審核結(jié)果包含兩個層面，一是專員辦“一上”審核結(jié)果，二是財政部審核結(jié)果（即預(yù)算批復(fù)數(shù)）。根據(jù)部里事前、事中監(jiān)管要求，專員辦應(yīng)及時分析預(yù)算單位預(yù)算申報、專員辦審核結(jié)果與財政部審核結(jié)果之間的差異，在日常監(jiān)管過程中，重點關(guān)注預(yù)算審核有增減變化的事項或項目，分析其增減變化背后原因的合理性，如預(yù)算減少后是否能滿足需求，是否還有空間，預(yù)算增加是否存在虛報，預(yù)算資金是否真正用于申報的用途，支出責(zé)任是否得到了充分保障，是否還需要繼續(xù)保留等等，以更好地完善今后的預(yù)算審核工作。

（作者單位：財政部駐江蘇專員辦）