●董斯成 毛曉明 舒 丹

加強(qiáng)行政事業(yè)單位收入行為監(jiān)管的對策

●董斯成 毛曉明 舒 丹

隨著各項(xiàng)財(cái)經(jīng)制度的不斷清理、健全和完善，行政事業(yè)單位的收入行為越來越規(guī)范，收入資金和收費(fèi)票據(jù)的管理也越來越科學(xué)合理，但是筆者在實(shí)際監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)仍然存在一些需要解決和加強(qiáng)監(jiān)管的問題。

一、收入中存在的問題

（一）違規(guī)攤派收入

有些職能監(jiān)管部門或業(yè)務(wù)主管部門，利用所管理的職權(quán)，向監(jiān)管對象或下屬單位攤派不應(yīng)該由監(jiān)管對象或下屬單位承擔(dān)的費(fèi)用或支出，并作為單位的收入入賬。實(shí)際上就是利用他們的職權(quán)在違法違規(guī)強(qiáng)行收費(fèi)。

（二）違規(guī)收費(fèi)行為

有些職能監(jiān)管部門不按法律法規(guī)規(guī)定收取行政性經(jīng)費(fèi)或沒有法律法規(guī)規(guī)定的收費(fèi)依據(jù)仍未經(jīng)批準(zhǔn)收取經(jīng)費(fèi)收入。主要表現(xiàn)為：一是沒有法律法規(guī)的收費(fèi)依據(jù)；二是雖有法律法規(guī)的收費(fèi)依據(jù)，但不按法律法規(guī)依據(jù)或規(guī)定來收費(fèi)；三是收費(fèi)行為沒有經(jīng)過審核批準(zhǔn)。這實(shí)際上就是違規(guī)違法行為，嚴(yán)重?cái)_亂了行政事業(yè)單位收費(fèi)秩序。

（三）擅自改變收費(fèi)對象和標(biāo)準(zhǔn)

即不按票據(jù)使用規(guī)定和法律法規(guī)規(guī)定的收費(fèi)對象和收費(fèi)依據(jù)進(jìn)行的收費(fèi)行為。主要表現(xiàn)在：一是擅自擴(kuò)大或縮小收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成多收或少收經(jīng)費(fèi)的行為；二是擅自改變收費(fèi)范圍；三是擅自改變收費(fèi)對象；四是擅自改變收費(fèi)期限。就檢查來看，有些行政性收費(fèi)部門利用職權(quán)違規(guī)擴(kuò)大收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，有些又因?yàn)槿饲殛P(guān)系少收費(fèi)或不收費(fèi)。

（四）收入不開票據(jù)進(jìn)行入賬核算

即利用打白條或不開票據(jù)直接收取經(jīng)費(fèi)的行為，這樣就沒有入賬手續(xù)，不能正常核算收入。不僅使收入流失，而且容易形成 “小金庫”，甚至據(jù)為己有，變相貪污，滋生腐敗。

（五）行政事業(yè)性收入不按規(guī)定入專賬核算和管理

行政事業(yè)單位的非稅收入主要是行政事業(yè)性收費(fèi)和行政性罰沒收入，按照現(xiàn)行的非稅收入管理制度和 《預(yù)算法》的規(guī)定，這些收入必須按時(shí)進(jìn)入非稅收入管理專賬統(tǒng)一核算和管理，納入部門或單位的收入預(yù)算，更應(yīng)該進(jìn)入專賬管理和核算。就檢查情況來看，仍然有部門或單位把這些行政事業(yè)性收入不按非稅收入管理辦法，入非稅收入專賬進(jìn)行核算和管理，容易使收入沒有納入管理而造成收入流失，滋生腐敗。

（六）預(yù)算不細(xì)化或行政干預(yù)使收入超收或短收

由于部門預(yù)算對本單位本年度的收入預(yù)算不夠細(xì)化，以及地方由于支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展或?yàn)榱藘?yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政事業(yè)性收費(fèi)出臺相關(guān)的減免政策，因此就帶來了收入的超收或短收。一是單位對收入預(yù)算不細(xì)化，收入沒有精確地預(yù)算到每一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目中，就人為放大或縮小了預(yù)算收入，導(dǎo)致年度收入短收或超收。二是地方自行出臺減免行政事業(yè)性收費(fèi)政策，使一些應(yīng)該收取的行政事業(yè)性收費(fèi)少收或不收。

（七）收入不及時(shí)入賬

主要是收入票據(jù)開出后很長時(shí)間收入資金不能及時(shí)入賬，票款不能同行，收費(fèi)人員長期欠繳收費(fèi)款，造成很多收入資金長期不能按時(shí)收回，且長期難以對賬核賬。這樣很容易使大量的收入資金被挪用，甚至被侵占。

（八）收入不在規(guī)定科目入賬

即把收入采取掛賬方式或在其他往來科目中入賬處理。把應(yīng)收的經(jīng)費(fèi)收入采取掛往來賬的方式，虛掛往來戶頭，不作單位經(jīng)費(fèi)收入，甚至不作單位收入，在其他往來科目中混淆入賬，造成單位收入核算不真實(shí)，收費(fèi)情況反映難以理清，容易形成“小金庫”。就檢查來看，有些單位將門面租金收入虛掛成某個(gè)人的往來賬，長期不進(jìn)行賬戶結(jié)算處理，隱瞞實(shí)際收入。

（九）專項(xiàng)資金與正常經(jīng)費(fèi)收入混淆入賬

專項(xiàng)資金是應(yīng)該有專項(xiàng)用途的資金，它不是正常的經(jīng)費(fèi)收入，混淆核算就容易把專項(xiàng)資金當(dāng)成正常的收入核算和使用。就檢查來看，有些單位，特別是有項(xiàng)目建設(shè)性資金的單位，把建設(shè)性專項(xiàng)資金與正常收入混算，就有可能把專項(xiàng)資金當(dāng)正常經(jīng)費(fèi)使用，容易挪用專項(xiàng)資金，造成?？畈荒軐Ｓ茫踔列纬筛瘮?。

（十）應(yīng)稅收入管理不規(guī)范

應(yīng)稅收入是指行政事業(yè)單位收取的應(yīng)繳納相關(guān)稅費(fèi)的收入，比如說行政事業(yè)單位資產(chǎn)的出租出借出讓收入等。而非稅收入，一般是指行政事業(yè)性收費(fèi)或罰沒款等，是不納稅的收入。應(yīng)稅收入管理不規(guī)范，收入被貪、挪用，稅收被隱瞞、流失，管理被弱化、失規(guī)。一是部門預(yù)算中沒有細(xì)化應(yīng)稅收入的管理行為。將全部的應(yīng)稅收入納入部門預(yù)算，就有可能造成應(yīng)繳納的稅收流失，將應(yīng)稅收入不納入部門預(yù)算，又會使這些收入游離于管理之外，造成收入核算不實(shí)。二是應(yīng)稅收入開具票據(jù)沒有明確規(guī)范制度。應(yīng)稅收入開具應(yīng)稅票據(jù)，繳納稅收了，就沒有正規(guī)的交款手續(xù)入專賬核算，納入部門預(yù)算。應(yīng)稅收入開具非稅票據(jù)，入專賬核算，其應(yīng)繳納的稅收就很容易流失。對于應(yīng)稅收入開具票據(jù)的管理，目前為止，沒有明確制度措施加以規(guī)范。

（十一）代收代管資金結(jié)算不規(guī)范不及時(shí)

代收代管資金是法律法規(guī)賦予某職能單位在一定時(shí)期代為收取和代為管理的資金，到時(shí)一定要按規(guī)定及時(shí)結(jié)算和清繳，如代收費(fèi)資金、代收保證金、代管資金等。檢查中發(fā)現(xiàn)，有些單位對于代收代管的資金結(jié)算不及時(shí)不規(guī)范，把多余的資金挪作單位經(jīng)費(fèi)收入。特別是有些學(xué)校將代收的學(xué)生書本費(fèi)結(jié)余和課桌椅保證金，不按規(guī)定退還給學(xué)生，擅自轉(zhuǎn)作經(jīng)費(fèi)收入。

（十二）違規(guī)使用收費(fèi)票據(jù)

即不按規(guī)定票據(jù)管理規(guī)定使用收費(fèi)票據(jù)。主要表現(xiàn)在：一是利用自制或擅自印制的收據(jù)收費(fèi)；二是使用在市場上購買的票據(jù)收費(fèi)；三是使用結(jié)算票據(jù)或單位往來票據(jù)收費(fèi)；四是使用過期收費(fèi)票據(jù)或停止使用的票據(jù)收費(fèi)；五是開具超票據(jù)使用范圍的票據(jù)收費(fèi)；六是串開、套開票據(jù)收費(fèi)，套開票據(jù)收費(fèi)最容易隱瞞收入；七是拆本使用票據(jù)，帶來票據(jù)管理上的混亂。這些非正規(guī)票據(jù)脫離了有效的監(jiān)管，擾亂了正常的收費(fèi)行為，就很容易形成“小金庫”，滋成貪污腐敗。

（十三）不按規(guī)定管理收費(fèi)票據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》和《財(cái)政票據(jù)管理辦法》，對票據(jù)的購買、領(lǐng)用、填開、保管等都作了嚴(yán)格的規(guī)定。就檢查來看，有些單位、部門仍然存在收費(fèi)票據(jù)無專人專柜管理、未設(shè)立票據(jù)管理臺賬、未制定或?qū)嵭衅睋?jù)管理制度、領(lǐng)銷存與臺賬不一致，甚至出借、代開、擅自銷毀票據(jù)的行為。

二、產(chǎn)生問題的原因

（一）收入預(yù)算不細(xì)化

目前，行政事業(yè)單位的部門預(yù)算中對收入的預(yù)算不夠細(xì)化和完善。一是“以支定收”的收入預(yù)算，影響了實(shí)際收費(fèi)收入的行為，導(dǎo)致了收入的超收或短收。“以支定收”的預(yù)算，就是部門或單位為了全面地履行項(xiàng)目或其他必需的支出，在一般公共預(yù)算不能全部進(jìn)行預(yù)算安排的情況下，又需要用其收費(fèi)收入來安排其支出項(xiàng)目所需的資金，當(dāng)支出項(xiàng)目所需的資金量大時(shí)，其就會加大收費(fèi)力度，就會變相超收；反之，就會少收減收違規(guī)免收其收費(fèi)收入。二是預(yù)算收入增長，直接影響了實(shí)際收費(fèi)行為。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況下，收入預(yù)算要求“任務(wù)式”的增長，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相對稱，就會導(dǎo)致硬性超收，或違規(guī)收費(fèi)，甚至強(qiáng)行攤派，年收費(fèi)量大的收入因?yàn)椤笆杖肴蝿?wù)”而少收、滯收。

（二）管理制度不規(guī)范

雖然行政事業(yè)單位的收費(fèi)行為都是依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行的，但是依然有收費(fèi)部門或單位對其收費(fèi)行為沒有制定規(guī)范、完善的管理辦法和執(zhí)行措施。第一，收費(fèi)行為管理辦法不健全、不規(guī)范。一是收費(fèi)單位對其收費(fèi)行為，包括收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍等，很難在一定范圍內(nèi)完全接受監(jiān)督。二是收費(fèi)單位對其所收取的收入未制定相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)管制度，包括開具票據(jù)、收入上交、收入入賬、收入核算規(guī)定等，相互監(jiān)督的內(nèi)控制度不夠完整，不能很好地對收入資金進(jìn)行合理的監(jiān)管。三是收費(fèi)單位票據(jù)管理制度或有或無，有些單位對收費(fèi)票據(jù)沒有制定管理制度，對票據(jù)管理沒有相應(yīng)的約束，導(dǎo)致收費(fèi)票據(jù)不規(guī)范、不合規(guī)。四是收費(fèi)單位對其所收取資金的管理，包括資金的存放、資金的及時(shí)入賬、資金的正常使用等，沒有很好的監(jiān)管措施，出現(xiàn)人為挪用資金行為。第二，收費(fèi)制度執(zhí)行不嚴(yán)格。雖然收費(fèi)部門或單位有相應(yīng)的管理制度和管理措施，但是執(zhí)行不夠嚴(yán)格，甚至形同虛設(shè)，人為隨意操作，不按制度來收取和管理所收的資金。

（三）法規(guī)意識不健全

收入行為必須在法律法規(guī)規(guī)定的前提下進(jìn)行，法規(guī)意識應(yīng)該貫徹到收費(fèi)行為的始終，但是有些收費(fèi)單位對法規(guī)意識理解仍然有偏差。一是對相關(guān)的收費(fèi)法規(guī)規(guī)定不理解。往往根據(jù)其實(shí)際需要，按自己的想法去收費(fèi)，必然會與相關(guān)政策難以相融合。二是多年的慣性收費(fèi)思維主導(dǎo)著其收費(fèi)行為。多年來，有些部門或單位不是完全依法依規(guī)，而是憑經(jīng)驗(yàn)、憑職能來收費(fèi)，形成了慣性收費(fèi)行為，這種慣性收費(fèi)行為多年來也沒有被檢查、清理和處理處罰過，因此就會存在僥幸的心理，仍然主導(dǎo)著其收費(fèi)行為。

（四）行政干預(yù)沒約束

行政事業(yè)單位的收入行為本來是一種法規(guī)行為，但是有些地方、有些部門為了其本地方本部門的利益或需要，自行出臺減免或增加收費(fèi)項(xiàng)目、降低或提高收費(fèi)比例、縮小或擴(kuò)大收費(fèi)范圍、改變資金用途等與法律法規(guī)相違背的收費(fèi)政策，干擾了正常的收費(fèi)行為，致使收入被短收或超收。

三、加強(qiáng)監(jiān)管的建議

（一）加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)

建立收入行為的監(jiān)管制度，主要是建立完善資金收取、使用、核算、監(jiān)管和內(nèi)部約束制度以及制度運(yùn)行的一系列規(guī)定。第一，建立和完善收入監(jiān)管制度，形成收入全方位管理體系。一是建立收費(fèi)政策公開制度，收費(fèi)單位應(yīng)通過一定的方式公開其收費(fèi)政策依據(jù)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)行為，杜絕違規(guī)收費(fèi)、強(qiáng)行攤派資金；二是完善收費(fèi)票據(jù)管理制度，專人專柜管理票據(jù)，建好票據(jù)管理臺賬，并實(shí)行票據(jù)按收入形式不同分類使用，杜絕違規(guī)使用票據(jù)和使用不合規(guī)、不合法的票據(jù)行為；三是建立收入內(nèi)控約束制度，分層次、分類別管理收費(fèi)資金，嚴(yán)格收入資金按時(shí)、足額收取并入專賬管理，杜絕收入不按時(shí)上繳、挪用資金、轉(zhuǎn)移資金的行為；四是規(guī)范收入核算辦法，按收入類別、收入核算科目要求細(xì)化核算收入資金，杜絕收入掛賬、資金混用的行為；五是建立收入資金監(jiān)管制度，保證收入資金按資金類別及時(shí)進(jìn)入專戶管理；杜絕資金體外使用。第二，建立和規(guī)范制度執(zhí)行機(jī)制，形成陽光操作的運(yùn)行模式。一是建立收費(fèi)執(zhí)法執(zhí)行情況公示制度，定期或不定期地公開本單位收費(fèi)人員執(zhí)法執(zhí)紀(jì)情況 ，接受本單位和交費(fèi)部門或單位的監(jiān)督；二是建立收費(fèi)情況公示制度，定期或不定期公開收入資金入賬情況、收費(fèi)票據(jù)使用情況、收入資金解繳情況、收入核算情況和收入完成進(jìn)度情況，接受考核檢查；三是建立本系統(tǒng)各收入聯(lián)動檢查制度，及時(shí)通報(bào)各部門各單位收入行為和上下級單位間收費(fèi)和上交情況，防止轉(zhuǎn)移收入和轉(zhuǎn)移支出行為。

（二）加強(qiáng)收入預(yù)算監(jiān)管

通過部門的收入預(yù)算來強(qiáng)化政策法規(guī)對部門和單位的收入行為監(jiān)督管理。第一，把準(zhǔn)收入規(guī)模，量化增長比例。通過一系列的清理、核算、預(yù)測，準(zhǔn)確地把準(zhǔn)年度收入總量，量化出合理收入增長比例，有效地防止收入跑冒滴漏。一是清理和規(guī)范各項(xiàng)收費(fèi)政策依據(jù)，摸清收費(fèi)項(xiàng)目底數(shù)；二是清理和預(yù)算收入規(guī)模，摸清年度收入總量。按清理的收費(fèi)項(xiàng)目底數(shù)，依據(jù)規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合前幾年的收費(fèi)情況和現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)或行業(yè)的運(yùn)行情況，測算年度收費(fèi)收入的總量；三是清理和核算資產(chǎn)出租出借出讓情況，摸清自身的收入家底；四是清理和核定上下級單位間交費(fèi)合同或協(xié)議，摸清應(yīng)收的上交資金情況；五是合理預(yù)測本單位本部門的經(jīng)營收入，結(jié)全前幾年的經(jīng)營情況和本身的經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營業(yè)績情況，預(yù)算出年度經(jīng)營收入。 第二，細(xì)化收入預(yù)算，整合收入行為。一是通過細(xì)化部門預(yù)算，完整、規(guī)范地核算行政事業(yè)單位應(yīng)稅收入。應(yīng)稅收入納入預(yù)算后，分類別開具票據(jù)，通過“稅收支出”項(xiàng)目項(xiàng)目，統(tǒng)一結(jié)算應(yīng)繳納的稅金，合理地整合應(yīng)稅收入資金；二是通過細(xì)化部門預(yù)算，把項(xiàng)目支出與相應(yīng)的收入預(yù)算對應(yīng)起來，克服地方行政干預(yù)的收費(fèi)行為。細(xì)化部門預(yù)算，把收入預(yù)算量化到每一個(gè)收入對應(yīng)的項(xiàng)目或是能產(chǎn)生收入的點(diǎn)上、量化到每一個(gè)收費(fèi)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上、量化到每項(xiàng)資金入賬的時(shí)間上、量化到每一個(gè)項(xiàng)目支出上。非一般性預(yù)算的項(xiàng)目支出，有效促使收入單位整合一切收入行為，按政策按規(guī)定核收收入資金。

（三）加強(qiáng)收入信息共享

建立收入信息平臺，共享收入行為的監(jiān)管信息，使收入行為能規(guī)范化運(yùn)行。第一，建立收費(fèi)票據(jù)使用信息平臺，規(guī)范票據(jù)使用行為。一是票據(jù)使用單位按票據(jù)類別將票據(jù)管理和使用情況及時(shí)建立好臺賬信息；二是及時(shí)與票據(jù)發(fā)放和管理部門共享臺賬信息情況，加強(qiáng)對票據(jù)領(lǐng)用、使用等進(jìn)行共同監(jiān)管；三是將收費(fèi)所使用的票據(jù)類別、版本等通過一定信息方式告知交費(fèi)單位，防止非正規(guī)、合理的票據(jù)收費(fèi)。第二，建立資金收管單位信息平臺，規(guī)范資金運(yùn)行走向。一是收費(fèi)單位按制度規(guī)定依照所收費(fèi)種類別及時(shí)清繳和核算所收資金，建立信息平臺；二是將所核算的收入資金及時(shí)足額地繳入規(guī)定的專戶管理，并建立入賬的信息臺賬；三是通過信息平臺與資金管理部門共享資金入庫情況的信息；四是通過信息平臺，及時(shí)通報(bào)資金使用等運(yùn)行情況。第三，利用收費(fèi)政策更新信息平臺，規(guī)范收費(fèi)操作行為。一是收入執(zhí)收單位應(yīng)及時(shí)收集其執(zhí)收費(fèi)種的政策更新、變動情況，建立信息平臺；二是通過信息平臺，將政策更新、變動情況通過一定信息傳播方式及時(shí)告知執(zhí)法收費(fèi)人員；三是通過信息平臺，及時(shí)向社會發(fā)布政策更新、變動信息，規(guī)范收費(fèi)行為，接受社會監(jiān)督。第四，建立收入行為監(jiān)管信息平臺，規(guī)范問題處理標(biāo)準(zhǔn)。一是收入執(zhí)收單位及時(shí)將收入監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)和存在的問題以及問題的處理處罰情況，做好信息臺賬，建好信息平臺；二是收入監(jiān)督檢查的執(zhí)法部門將檢查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題以及問題的處理處罰情況，通過信息平臺進(jìn)行通告；三是通過信息共享、相互溝通，加強(qiáng)對收入行為中存在的問題及時(shí)的、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的處理，并起到標(biāo)本兼治的作用。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度

通過對收入行為的監(jiān)督檢查，促進(jìn)和規(guī)范收入行為。第一，加強(qiáng)收入行為常態(tài)化監(jiān)督檢查，及時(shí)解決收入行為中存在的問題。一是收入執(zhí)收單位要經(jīng)常開展對收費(fèi)行為的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，對違規(guī)人員進(jìn)行批評教育，甚至組織處理。二是切實(shí)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)檢查、財(cái)政監(jiān)督的檢查力度，把對收入行為的監(jiān)督檢查作為常態(tài)化的工作，按各自的職責(zé)進(jìn)行檢查和處理；三是整合多方檢查力量，定期或不定期地開展對收入行為的大檢查大監(jiān)督，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，集中處理處罰，公開曝光違紀(jì)違規(guī)問題，起到舉一反三的作用。第二，加強(qiáng)收入行為的整改力度，切實(shí)規(guī)范收入行為的健康運(yùn)行。一是對檢查出來的問題，不僅要接受相應(yīng)的處理處罰，而且要責(zé)令其組織整改專班對檢查出來的問題逐一整改落實(shí)，限期改正，并報(bào)送整改情況報(bào)告；二是監(jiān)督檢查部門對整改情況建立回頭看的督查機(jī)制，要組織專班對監(jiān)督檢查的整改落實(shí)情況進(jìn)行定期和不定期的督促檢查，督促其切實(shí)整改到位，不留死角。

（五）加強(qiáng)違規(guī)違紀(jì)追究

對收入行為的違規(guī)違紀(jì)問題進(jìn)行有效的責(zé)任追究，可以從根本上約束不良的收入行為。第一，加強(qiáng)違規(guī)違紀(jì)的問責(zé)力度。一是對查出的違規(guī)違紀(jì)收入資金，按照相關(guān)規(guī)定，該退還的一律退還，該追繳的一律追繳，該處罰的一律處罰。二是對查出的違規(guī)違紀(jì)責(zé)任人員，按照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行過錯(cuò)追究和問責(zé)，堅(jiān)決予以處理；三是對查出的問題整改落實(shí)不力的或不進(jìn)行整改落實(shí)的，將直接移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。第二，加強(qiáng)嚴(yán)重違紀(jì)的懲處力度。對查出違規(guī)違紀(jì)資金數(shù)額巨大、貪污收入資金、私設(shè)“小金庫”等嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)問題和人員，直接移交紀(jì)檢監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)予以黨紀(jì)政紀(jì)處理，甚至追究刑事責(zé)任。

（作者單位：湖北省武穴市財(cái)政監(jiān)督檢查局）