雷　震,袁汝華

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京　211100)

基于博弈理論的PPP公共服務(wù)項(xiàng)目合謀問題分析——以供水項(xiàng)目為例

雷震,袁汝華

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京211100)

摘要：基于信息不對(duì)稱,以及PPP公共服務(wù)項(xiàng)目中政府身份的多重屬性,結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施流程的不同階段,討論政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司之間合謀的可能性。然后,以供水項(xiàng)目為例,在對(duì)政府部門和社會(huì)資本之間的行為做出合理假設(shè)的前提下,構(gòu)建政府主管部門、項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司之間的博弈模型,分析影響合謀行為的主要因素,提出設(shè)立多方參與的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和建立社會(huì)資本采購階段的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等合謀防范措施。

關(guān)鍵詞：博弈理論;PPP模式;供水項(xiàng)目;合謀行為;防范措施

長(zhǎng)期以來,由于供水等公共服務(wù)領(lǐng)域具有明顯的公益屬性,其投資、運(yùn)營和管理都由政府部門或國有企業(yè)負(fù)責(zé)。在這種管理體制中,政府通過綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收等政策措施,在滿足公眾公共服務(wù)需求的前提下,維持項(xiàng)目公司的正常經(jīng)營。然而,隨著當(dāng)前我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的新常態(tài)階段,公眾對(duì)公共服務(wù)水平要求的提高與地方財(cái)政資金壓力之間的矛盾日益突出。為了緩解這一矛盾,從2014年初以來,政府相繼出臺(tái)一系列推廣公私合作(PPP)模式的政策。PPP模式是指為了滿足公共產(chǎn)品需要,公共部門和私人部門之間建立伙伴關(guān)系實(shí)施公共服務(wù)項(xiàng)目的活動(dòng)[1]。推廣PPP模式有助于在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)社會(huì)資本,推進(jìn)市場(chǎng)化改革。

1研究回顧

公共服務(wù)項(xiàng)目涉及的投資規(guī)模大、資產(chǎn)專用性強(qiáng),具有明顯的壟斷特征[2]。吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù),能夠引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,既可以發(fā)揮壟斷形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),又能有效避免潛在的社會(huì)效益損失。但是,由于PPP項(xiàng)目涉及政府、社會(huì)資本、公眾、投融資機(jī)構(gòu)以及相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu),各利益相關(guān)方有其不同的目標(biāo)和要求。在多重目標(biāo)的共同約束下,必須實(shí)施有效的監(jiān)管措施以平衡效率與公平之間的關(guān)系,在推進(jìn)項(xiàng)目市場(chǎng)化改革的同時(shí),始終維護(hù)其公共屬性[2]。在PPP公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過程中,政府經(jīng)常會(huì)扮演多重角色,既作為PPP公共服務(wù)項(xiàng)目的政府參與方,又需要代表公共利益對(duì)相關(guān)項(xiàng)目公司實(shí)施監(jiān)管。由于現(xiàn)階段PPP相關(guān)項(xiàng)目仍然缺少規(guī)范化的實(shí)施和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),使得政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方乃至項(xiàng)目公司之間的合謀成為可能。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方基于自身的利益或目標(biāo),建立某種形式的利益聯(lián)盟,不僅會(huì)損害公眾利益,違背公共服務(wù)項(xiàng)目的本質(zhì),而且不利于PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的推廣,影響其市場(chǎng)化改革進(jìn)程[3]。

宋波等[4]基于高、中、低3個(gè)不同層次的市場(chǎng)需求狀態(tài),在考慮由于政府價(jià)格規(guī)制而產(chǎn)生的定價(jià)權(quán)差異的前提下,對(duì)公共產(chǎn)品公私合作項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制展開研究,從理論上論證了政府價(jià)格規(guī)制水平與公私合作項(xiàng)目運(yùn)營成本之間的相關(guān)關(guān)系,并指出需求狀態(tài)的不同會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品需求彈性的差異;何壽奎等[5]梳理出我國現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管過程中存在的主要問題,從成本、定價(jià)等方面為政府實(shí)施PPP項(xiàng)目監(jiān)管總結(jié)出基本的原則;周陽[6]以我國城市水務(wù)行業(yè)為研究對(duì)象,分析其在嘗試PPP模式的過程中機(jī)制設(shè)計(jì)、水價(jià)制定和服務(wù)品質(zhì)等政府監(jiān)管方面面臨的現(xiàn)狀和問題,主張借鑒PPP模式比較成熟國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、水價(jià)制定和信息披露等方面提出改進(jìn)建議;何壽奎等[7]通過分析公共產(chǎn)品PPP項(xiàng)目中價(jià)格形成的基本機(jī)制,設(shè)計(jì)出相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制模型,以獲取社會(huì)資本真實(shí)的成本、質(zhì)量等信息,以此為基礎(chǔ)來實(shí)施價(jià)格監(jiān)管;吳緒亮[8]從多個(gè)角度分析了私人資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域可能給弱勢(shì)群體帶來的不利影響,認(rèn)為以盈利為目的的私人資本在弱勢(shì)群體的低支付能力和基礎(chǔ)設(shè)施的高提供成本雙重壓力下必然無法保證基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量,基于此提出實(shí)施親貧規(guī)制的機(jī)制設(shè)計(jì);袁競(jìng)峰等[9]認(rèn)為PPP模式推廣的關(guān)鍵在于配套法律體系的建立,通過對(duì)照各國在立法監(jiān)督、立法體系和法律文本等方面的具體措施,總結(jié)出我國PPP立法中存在的問題,并從立法模式和授權(quán)方法等方面對(duì)我國PPP立法監(jiān)管提出實(shí)施建議。綜合以上相關(guān)研究可以看出有關(guān)PPP模式下公共服務(wù)項(xiàng)目參與主體行為選擇的研究鮮見。因此,筆者嘗試借助博弈理論對(duì)相關(guān)主體的行為選擇以及項(xiàng)目潛在的合謀問題展開研究,可以為公共服務(wù)項(xiàng)目中PPP模式的推廣提供一定的理論支撐。

2合謀問題的引出

2.1　合謀產(chǎn)生的原因

基于委托代理理論,由于信息不對(duì)稱,委托代理關(guān)系中的代理人為了自身利益,在和委托人簽訂契約之后,彼此之間又建立某種協(xié)議,這種協(xié)議往往會(huì)違背委托人的意愿,因此便產(chǎn)生了合謀行為。根據(jù)合謀行為的定義,其產(chǎn)生需要滿足3個(gè)基本條件:①委托代理關(guān)系中必須由2個(gè)以上的參與主體;②代理人之間能夠達(dá)成某種協(xié)議以獲取合謀收益;③代理人之間的合謀必須具有負(fù)外部效應(yīng),也即代理人的合謀會(huì)損害其他參與者的利益。[10]

PPP公共服務(wù)項(xiàng)目涉及諸多利益相關(guān)方,監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須統(tǒng)籌全局,兼顧各方利益,通過制定相關(guān)的政策和規(guī)則協(xié)調(diào)項(xiàng)目公司與公眾之間的利益關(guān)系。在公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過程中,由于政府同時(shí)扮演著多重角色,既是PPP公共服務(wù)項(xiàng)目的政府參與方,又作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目公司實(shí)施監(jiān)督和審核,其監(jiān)管政策和措施會(huì)受到以利潤最大化為目標(biāo)的社會(huì)資本的影響。對(duì)于參與項(xiàng)目的社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司而言,在公共服務(wù)項(xiàng)目的自然壟斷特性和利潤最大化目標(biāo)的共同影響下,通過合謀與監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立利益聯(lián)盟能夠減少潛在的政策不確定性等因素的影響,而監(jiān)管機(jī)構(gòu)也能借助合謀實(shí)現(xiàn)自身的利益和目標(biāo),這種利益和目標(biāo)的一致性便促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司之間形成合謀。

對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程,財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》中有相對(duì)明確的界定。指南第三條指出“本指南適用于規(guī)范政府、社會(huì)資本和其他參與方開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動(dòng)”。[11]由此可知, PPP項(xiàng)目一般可以劃分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等5個(gè)階段。PPP項(xiàng)目實(shí)施各個(gè)階段中,存在諸多產(chǎn)生合謀行為的環(huán)節(jié)。

a. 項(xiàng)目采購階段。PPP公共服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)規(guī)模大、網(wǎng)絡(luò)特性明顯,呈現(xiàn)出明顯的自然壟斷特征,一旦政府嘗試引入社會(huì)資本,推行市場(chǎng)化改革,這種壟斷特征必然會(huì)吸引以利潤最大化為目標(biāo)的社會(huì)資本方。在以特許經(jīng)營模式為主的PPP公共服務(wù)項(xiàng)目中,社會(huì)資本方的特許經(jīng)營權(quán)利主要是通過政府審核并賦予的形式取得,而不是一般的法人權(quán)利。由于規(guī)章制度的缺失和管理不規(guī)范,監(jiān)管機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目準(zhǔn)入方面的權(quán)力便成為潛在的尋租空間。

b. 項(xiàng)目執(zhí)行階段。由于公共服務(wù)項(xiàng)目涉及公眾的基本生活需求,政府出于公共利益和社會(huì)穩(wěn)定的考慮會(huì)嚴(yán)格限制服務(wù)價(jià)格,對(duì)于因此而給項(xiàng)目公司造成的損失,政府會(huì)通過財(cái)政補(bǔ)貼等形式進(jìn)行彌補(bǔ)。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制下,項(xiàng)目公司提交價(jià)格調(diào)整的相關(guān)材料并向監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的物價(jià)部門提出申請(qǐng),物價(jià)部門在綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾意見的基礎(chǔ)上,通過價(jià)格聽證或直接審核的形式確定是否調(diào)價(jià)。由于缺乏一套合理的價(jià)格形成機(jī)制,最終服務(wù)價(jià)格的確定容易受到雙方討價(jià)還價(jià)能力和監(jiān)管部門政策選擇的影響。在確定最終價(jià)格后,項(xiàng)目公司的虧損由政府進(jìn)行補(bǔ)貼,但由于信息不對(duì)稱,政府部門無法明確造成項(xiàng)目公司虧損的主要原因,使得一些經(jīng)營管理不善、成本控制不當(dāng)?shù)捻?xiàng)目公司很難被排除在政策保護(hù)之外,為項(xiàng)目公司和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合謀留下了空間。

c. 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。由社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行評(píng)價(jià),由于現(xiàn)階段評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)不完善,因此會(huì)形成潛在的尋租行為。同時(shí),在項(xiàng)目移交階段,監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與的項(xiàng)目移交前效益、持續(xù)性評(píng)價(jià)也會(huì)引起潛在的合謀。

2.2　相關(guān)主體的博弈過程

在PPP公共服務(wù)項(xiàng)目中,政府部門參與的方式顯得比較特殊,一方面,作為PPP模式的政府參與方,政府相關(guān)機(jī)構(gòu)需要作為項(xiàng)目公司的一部分參與項(xiàng)目的籌備和實(shí)施；另一方面,政府監(jiān)管部門需要制定相關(guān)規(guī)則和政策以監(jiān)督項(xiàng)目公司的運(yùn)作并約束以利潤最大化為目標(biāo)的社會(huì)投資方的行為。同時(shí),當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司基于自身利益而出現(xiàn)合謀行為時(shí),又需要政府主管部門代表公眾利益對(duì)合謀行為實(shí)施懲罰[12]。因此,在PPP公共服務(wù)項(xiàng)目中,政府部門存在項(xiàng)目參與者、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾利益代表等多重身份,且政府部門和社會(huì)資本處在不同的層次上。在政府部門和社會(huì)資本形成的這種結(jié)構(gòu)中,政府部門既可以通過審核、評(píng)價(jià)等方式?jīng)Q定社會(huì)資本的進(jìn)入和退出,又可以通過政策、規(guī)則等的制定和實(shí)施對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管。這種身份和結(jié)構(gòu)上的不對(duì)等暴露出了PPP公共服務(wù)項(xiàng)目體制機(jī)制設(shè)計(jì)的問題,也因此造成了潛在的投機(jī)尋租行為。

表1　主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司的博弈模型

3基于博弈模型的合謀問題分析

為了進(jìn)一步理清PPP公共服務(wù)項(xiàng)目中政府部門和社會(huì)資本之間的相互關(guān)系和行為選擇,筆者以PPP供水項(xiàng)目為例構(gòu)建模型并進(jìn)行分析。

3.1　基本假設(shè)

在展開進(jìn)一步研究之前,本文作如下假設(shè):

同時(shí),由于供水項(xiàng)目涉及公眾的基本生活需求,政府會(huì)對(duì)服務(wù)價(jià)格進(jìn)行限制,并通過財(cái)政補(bǔ)貼的形式來彌補(bǔ)企業(yè)的損失,補(bǔ)貼額為T,并用α表示由于補(bǔ)貼導(dǎo)致的社會(huì)效率損失。

假設(shè)2由于信息不對(duì)稱的存在,政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法負(fù)擔(dān)獲取項(xiàng)目公司全部經(jīng)營管理信息的成本[13]。由于供水公司存在一定的可能不滿足于政府補(bǔ)貼所維持的收益水平,而選擇通過尋租的形式與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立合謀,因此,政府主管部門會(huì)對(duì)監(jiān)管雙方的行為進(jìn)行審核。如果在審核過程中發(fā)現(xiàn)供水公司沒有按照相應(yīng)的監(jiān)管措施運(yùn)行,項(xiàng)目公司將支付相應(yīng)的罰金M。同時(shí),記政府主管部門的審核成本為Cd。

假設(shè)3為了監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé),政府主管部門給予監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資金為Td,β為轉(zhuǎn)移支付的成本率。由于存在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和供水公司合謀的可能,一旦發(fā)現(xiàn)合謀,主管部門會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)給予Mr的處罰。如果政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和供水公司之間的合謀能夠達(dá)成,供水公司向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供租金Tp,因此而導(dǎo)致的社會(huì)效益損失率為λ。

假設(shè)4作為委托人的政府主管部門和作為代理人的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和供水公司都是風(fēng)險(xiǎn)中性的[14]。用函數(shù)π(q)表示存在監(jiān)管措施的條件下PPP供水項(xiàng)目的總效益,π(q)不僅包括提供供水服務(wù)的收益,還包括由于監(jiān)管措施的實(shí)施給整個(gè)PPP供水項(xiàng)目增加的社會(huì)效益。其中,π(q)與供水量成正相關(guān)關(guān)系,但邊際收益隨供水量的增加而減少。

3.2　模型構(gòu)建和求解

在PPP供水項(xiàng)目的運(yùn)行過程中,政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)事先確定好的政策和規(guī)則對(duì)社會(huì)資本方和政府部門代表組成的項(xiàng)目公司的運(yùn)營管理實(shí)施監(jiān)督。由于存在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司合謀的可能,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的上級(jí)主管部門(表1中以主管部門代替)會(huì)代表公眾利益對(duì)相應(yīng)的監(jiān)管實(shí)施情況進(jìn)行審核,如果發(fā)現(xiàn)存在合謀行為,則會(huì)對(duì)合謀雙方進(jìn)行懲罰。因此,供水項(xiàng)目的實(shí)施過程始終伴隨著政府主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司之間的相互博弈,每個(gè)主體最終的效益情況取決于各方博弈的行為選擇。相應(yīng)的博弈模型見表1。

根據(jù)表1博弈模型,對(duì)于主管部門來說,其期望效益值為

(1)

(2)

根據(jù)式(2)可知,在PPP供水項(xiàng)目實(shí)施過程中,政府主管部門對(duì)監(jiān)管雙方進(jìn)行審核并發(fā)現(xiàn)合謀行為的成本Cd越高,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司選擇合謀的概率p1就會(huì)越大。同時(shí),當(dāng)主管部門審核并證實(shí)合謀的概率p3較小,或者因政府給予供水公司的財(cái)政補(bǔ)貼(α-1)T較少時(shí),供水公司和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合謀的概率p1會(huì)相應(yīng)增大。

根據(jù)以上博弈模型,對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說,其期望效益值為

(3)

(4)

根據(jù)式(4)可知,當(dāng)供水公司向政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的租金Tp越大時(shí),主管部門對(duì)監(jiān)管雙方的行為進(jìn)行審核的概率p2便越大。同時(shí),當(dāng)主管部門因合謀而給予監(jiān)管機(jī)構(gòu)的罰金Mr較少,或者主管部門發(fā)現(xiàn)合謀的概率p3較小時(shí),主管部門對(duì)監(jiān)管雙方的行為進(jìn)行審核的概率p2便會(huì)增加。

對(duì)于供水公司來說,根據(jù)表1中的博弈模型,其期望效益值為

(5)

(6)

根據(jù)式(6)可知,當(dāng)供水公司因參與供水項(xiàng)目而從政府部門獲得的財(cái)政補(bǔ)貼與選擇合謀而受到的懲罰總和(M+T)較大時(shí),主管部門對(duì)監(jiān)管雙方的行為進(jìn)行審核的可能性會(huì)減小。

4結(jié)語

信息不對(duì)稱是政府部門和社會(huì)資本之間產(chǎn)生合謀的最根本原因。根據(jù)上述博弈分析,如果政府為了保護(hù)公眾利益而投入更多的資源對(duì)監(jiān)管雙方的行為進(jìn)行審核,會(huì)對(duì)合謀行為的防范產(chǎn)生積極的效果。長(zhǎng)期以來,由于政府部門官員的任期偏短且不夠穩(wěn)定,使得部分負(fù)責(zé)監(jiān)管的政府官員缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期,僅僅考慮自身利益而出現(xiàn)合謀行為[15]。同時(shí),在政府部門中,由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目參與方之間的界限不夠明確,使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難獨(dú)立行使監(jiān)管職能。因此,政府部門可以發(fā)起設(shè)立由政府主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公眾、項(xiàng)目公司代表以及媒體等多方參與的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),由其負(fù)責(zé)制定并落實(shí)規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)行的政策和規(guī)則,并對(duì)項(xiàng)目公司定期進(jìn)行監(jiān)督。

另外,對(duì)于公共服務(wù)項(xiàng)目的參與方而言,由于缺乏有效的規(guī)范和制約機(jī)制,使得選擇合謀的成本相對(duì)偏低。在PPP項(xiàng)目采購階段,如果可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,便會(huì)增加選擇合謀的潛在成本,使監(jiān)管雙方通過合謀獲得的收益小于項(xiàng)目正常運(yùn)作可能給項(xiàng)目公司帶來的收益,項(xiàng)目公司便會(huì)主動(dòng)選擇規(guī)范運(yùn)作。同時(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能有效實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)督的原因很大程度上在于政府部門不是公共產(chǎn)品的最終使用者,而是代理公眾履行監(jiān)督職責(zé),所以政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有充足的動(dòng)力進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)督。因此,可以通過建立規(guī)范透明的信息披露機(jī)制,讓公眾充分了解項(xiàng)目相關(guān)信息,鼓勵(lì)公眾參與項(xiàng)目監(jiān)督,通過公眾參與制約政府部門和社會(huì)資本的行為。

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(收稿日期：2015-06-02編輯：方宇彤)

中圖分類號(hào)：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2015)05-0039-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2015.05.009

作者簡(jiǎn)介：雷震(1990—),男,河南安陽人,碩士研究生,從事項(xiàng)目管理、資源技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理研究。E-mail:leizhenycyt@126.com

基金項(xiàng)目：水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)(201301055)