鐘　云,薛　松,嚴(yán)華東

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京　211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京　211100;3.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇 南京　211100)

PPP模式下水利工程項(xiàng)目物有所值決策評價(jià)

鐘云1,2,薛松1,2,嚴(yán)華東1,3

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京211100;3.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇 南京211100)

摘要：在物有所值(VFM)理論分析的基礎(chǔ)上,通過相關(guān)研究,比較不同國家VFM決策評價(jià)體系,并結(jié)合水利工程項(xiàng)目的特點(diǎn),分析我國PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM決策評價(jià)流程。從定性和定量分析兩個(gè)角度,研究PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM決策評價(jià)方法,為有效構(gòu)建并完善PPP模式下水利工程項(xiàng)目的VFM決策評價(jià)體系提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：PPP模式;物有所值;政府采購;決策評價(jià);水利工程

公私合作關(guān)系(public-private-partnership,簡稱PPP)模式為:①通過引入社會(huì)資本,激發(fā)社會(huì)資本活力,緩解財(cái)政資金壓力,轉(zhuǎn)變政府職能;②通過社會(huì)專業(yè)技術(shù)和管理能力,提高財(cái)政資金效率,節(jié)省成本,滿足公共服務(wù)需求。由于在PPP模式下進(jìn)行水利工程項(xiàng)目時(shí)存在前期談判時(shí)間長、交易成本高等缺點(diǎn),且水利工程項(xiàng)目的參與方關(guān)系協(xié)調(diào)困難,合作組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜,涉及很多風(fēng)險(xiǎn)問題,因此需要進(jìn)行科學(xué)的決策評價(jià),以確定水利工程項(xiàng)目是否采用PPP模式,確保水利工程項(xiàng)目的順利開展。

2014年財(cái)政部發(fā)布了113號文,明確提出采用物有所值的評價(jià)方法判斷工程項(xiàng)目采用PPP模式或傳統(tǒng)模式進(jìn)行交付[1],但該文沒有對物有所值的評價(jià)過程和方法進(jìn)行詳細(xì)解釋。2015年4月,中華人民共和國發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部和水利部共同出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)的實(shí)施意見》,使得PPP模式成為推動(dòng)水利工程項(xiàng)目發(fā)展的新亮點(diǎn)。但是,目前我國PPP模式下水利工程項(xiàng)目的決策評價(jià)體系與傳統(tǒng)模式相比沒有太大差別,決策流程也基本一致[2],未能起到在項(xiàng)目前期進(jìn)行有效決策評價(jià)的作用。為了明確判斷水利工程項(xiàng)目的采購模式,通過相關(guān)研究，比較不同國家VFM決策評價(jià)體系，并結(jié)合水利工程項(xiàng)目的特點(diǎn)健全現(xiàn)有水利工程PPP模式下項(xiàng)目決策評價(jià)流程,進(jìn)一步完善水利工程項(xiàng)目VFM決策評價(jià)方法。

1PPP模式物有所值理論

1.1　PPP模式物有所值定義

VFM(value for money)直譯為資金價(jià)值,通常稱為物有所值,在PPP模式采購過程中起決定性作用。在滿足公共需求的前提下,VFM要求實(shí)現(xiàn)采購項(xiàng)目全生命周期成本、質(zhì)量、期限和風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)集合[3],即多目標(biāo)最優(yōu),以評價(jià)PPP模式是否比傳統(tǒng)的政府采購模式更物有所值,即在PPP模式下能否最大化發(fā)揮資金的效用,以此來選擇更為合適的采購模式。VFM涉及項(xiàng)目采購過程的方方面面,主要包括定性和定量評價(jià)兩個(gè)方面[4]。

2004年英國財(cái)政部頒布的《物有所值評估指南》將VFM理解為資金價(jià)值最大化,即項(xiàng)目全生命周期內(nèi)費(fèi)用與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的最優(yōu)組合。英國、澳大利亞、加拿大等VFM制度發(fā)展較為完善的國家,從管理學(xué)“3E”原則,即經(jīng)濟(jì)性、效益性和有效性[5]原則綜合理解物有所值的內(nèi)涵。

VFM是一種項(xiàng)目決策的方法,用來評價(jià)政府、組織等機(jī)構(gòu)是否能夠通過項(xiàng)目全生命周期的管理和運(yùn)營,從最終的產(chǎn)品或服務(wù)中獲得最大收益。該決策是在對項(xiàng)目的價(jià)格、質(zhì)量、資源利用效率、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及長期運(yùn)營效果等因素進(jìn)行定性、定量分析，綜合評價(jià)的基礎(chǔ)上做出的[6]。

1.2　物有所值在政府決策中的作用

政府采購從節(jié)資防腐向VFM轉(zhuǎn)變,不再以低價(jià)為決策的唯一目標(biāo),以VFM為基準(zhǔn)和最終目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)決策,實(shí)現(xiàn)資金效用最大化[7]。Coldrey[8]認(rèn)為VFM并不只單純追求最低經(jīng)濟(jì)成本,而是政府在考慮所有成本后能獲得的最大收益。孫慧等[9]認(rèn)為VFM評價(jià)體系有利于政府選擇更為經(jīng)濟(jì)、有效的采購模式,進(jìn)而提高工程項(xiàng)目的價(jià)值。姜愛華[7]認(rèn)為,VFM作為評價(jià)市場主體和公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn),與政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建設(shè)密切相關(guān)。

水利工程項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府采購的重點(diǎn),如何進(jìn)行正確有效的采購決策極為重要。因此,針對水利工程項(xiàng)目公共性和外部性強(qiáng)、目標(biāo)控制難度大、風(fēng)險(xiǎn)高、不確定性因素多等特點(diǎn),在項(xiàng)目前期決策過程中進(jìn)行PPP模式VFM評價(jià)具有重要的意義。

2PPP模式下VFM評價(jià)對比和流程

2.1　不同國家PPP模式VFM評價(jià)對比

表1　不同國家VFM評價(jià)比較

通常VFM由風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、合同長期性、競爭、性能測量和規(guī)范性輸出、績效評估和激勵(lì)以及私人部門的管理技能6個(gè)決定性因素來判定[10]。英國、澳大利亞、加拿大、日本等國家更早將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,在PPP模式?jīng)Q策與評估方面建立了較為完善VFM評價(jià)體系。由于各國國情不同,甚至不同區(qū)域也有所差別,因此不同國家和地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定了適合各國國情的VFM評價(jià)體系。表1對不同國家和地區(qū)VFM評價(jià)體系進(jìn)行了對比[11-12],其關(guān)鍵評估標(biāo)準(zhǔn)均為支付能力、風(fēng)險(xiǎn)競爭和分?jǐn)?評價(jià)目標(biāo)為最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、有效的公共服務(wù)、公共基金的利用率、創(chuàng)新設(shè)計(jì)、充分利用私人部門。

我國正處在PPP模式試用階段,尚未建立完善的VFM評價(jià)體系。PPP模式下水利工程項(xiàng)目的成功不僅需要依靠政府信用和私人部門的能力,還需要憑借在早期決策階段的科學(xué)合理評估[13]。

2.2　PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM評價(jià)流程

PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM評價(jià)貫穿項(xiàng)目全生命周期的所有階段,主要包括項(xiàng)目的可行性研究、項(xiàng)目選擇和項(xiàng)目評估[10]。不同國家,PPP項(xiàng)目VFM評價(jià)流程不盡相同。

澳大利亞將PPP項(xiàng)目的VFM評價(jià)流程分為服務(wù)識(shí)別、初步評估、PPP業(yè)務(wù)案例開發(fā)、項(xiàng)目意向書、投標(biāo)過程和項(xiàng)目契約管理6個(gè)階段。前3個(gè)階段進(jìn)行項(xiàng)目早期可行性分析,關(guān)注項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展,最好地滿足指定的服務(wù)需求,主要通過向政府提供高質(zhì)量信息,幫助政府以項(xiàng)目的優(yōu)先級和支付能力為依據(jù)進(jìn)行決策。后3個(gè)階段是項(xiàng)目進(jìn)行招投標(biāo)和執(zhí)行交付階段,確定適合發(fā)展的PPP項(xiàng)目[14]。德國將PPP項(xiàng)目的VFM評價(jià)流程分為4個(gè)階段,即項(xiàng)目的初始階段、前期階段、招標(biāo)階段和執(zhí)行階段。在項(xiàng)目的初始階段,定性描述進(jìn)行PPP檢驗(yàn);在前期階段,定量、定性分析并粗估PSC(公共部門參照標(biāo)準(zhǔn),public sector comparator);在招標(biāo)階段,定量分析深化PSC計(jì)算;在執(zhí)行階段,進(jìn)行VFM連續(xù)評估[3]。

通過澳大利亞和德國的VFM評價(jià)流程分析,結(jié)合我國財(cái)政部113號文和水利工程項(xiàng)目決策流程特點(diǎn),構(gòu)建適合我國的PPP模式下水利工程項(xiàng)目決策評價(jià)流程,如圖1所示,虛線框?yàn)樵诂F(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善的流程。

圖1　PPP模式下水利工程項(xiàng)目決策評價(jià)流程

3PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM評價(jià)方法

3.1　定性評價(jià)

PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM的定性分析是VFM定量分析前,項(xiàng)目可行性研究階段的項(xiàng)目初評,以及VFM定量分析后項(xiàng)目執(zhí)行階段的動(dòng)態(tài)連續(xù)評估,主要用于對采購的水利工程項(xiàng)目進(jìn)行初選和評估。

圖2　PSC計(jì)算過程

項(xiàng)目識(shí)別階段由財(cái)政部進(jìn)行初步定性評價(jià),重點(diǎn)關(guān)注采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等[1]。袁競峰等[15-16]根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn),多方面、多角度對PPP項(xiàng)目的VFM評價(jià)進(jìn)行了定量和定性分析。Demirag等[5]認(rèn)為可以通過有效的問責(zé)制管理實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目VFM。

水利工程項(xiàng)目一般都具有社會(huì)福利效應(yīng)和較明顯的外部性,而經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)難度、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和社會(huì)資本吸引力度有所差異。因此,PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM定性分析涉及的內(nèi)容較廣,不同機(jī)構(gòu)對PPP模式下水利工程項(xiàng)目的VFM定性分析也有所差異,但主要包括4個(gè)方面[11]:①項(xiàng)目的可行性,指項(xiàng)目的范圍和監(jiān)管等方面的問題;②廣泛的收益和成本評估,主要評估風(fēng)險(xiǎn)管理、創(chuàng)新和激勵(lì)措施;③PPP模式的可達(dá)性,指市場的評估和競爭水平;④公共部門和私人部門在項(xiàng)目管理上的能力等。

3.2　定量評價(jià)

PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM的定量評價(jià)通常在項(xiàng)目的采購階段、招投標(biāo)之前,主要用于項(xiàng)目采購模式的選擇。不同于VFM定性分析,PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM的定量分析評價(jià)體系更為明確和具體,已經(jīng)形成了較為完善的評價(jià)體系。

項(xiàng)目識(shí)別階段由地方政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行初步定量評價(jià),主要通過比較PPP模式下水利工程項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值,計(jì)算項(xiàng)目的VFM量值,以判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低水利工程項(xiàng)目全生命周期成本[1]。英國、澳大利亞、德國等較早將VFM應(yīng)用于PPP模式下政府采購決策的國家,多采用PSC與PPP對比法。因此,選擇采用PSC與PPP對比法對PPP模式下水利工程項(xiàng)目進(jìn)行VFM定量評價(jià)。

3.2.1公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)PSC

通常,PSC由初始PSC、競爭中立調(diào)整成本Vcna、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本Vtr和保留風(fēng)險(xiǎn)成本Vrr四部分組成,其中初始PSC和競爭中立調(diào)整成本是總的非風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整PSC。PSC計(jì)算公式如下:

(1)

式中:Vpsc為公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)(PSC);Vipsc為初始PSC。PSC各個(gè)部分具體計(jì)算過程如圖2所示[3]。

a. 初始PSC是政府生產(chǎn)和交付采購項(xiàng)目的基本成本,包括直接投資成本、間接運(yùn)營成本和第三方收益。初始PSC計(jì)算如下:

(2)

式中:Vdc為直接投資成本,即采用傳統(tǒng)政府投資模式下最優(yōu)方案的直接成本費(fèi)用;Vidc為間接運(yùn)營成本,即運(yùn)營過程中不與提供公共服務(wù)直接相關(guān)的費(fèi)用;Vtpr為第三方收益,水利工程項(xiàng)目服務(wù)對象購買或接受服務(wù)支付的費(fèi)用。

b. 競爭中立調(diào)整:由于政府的公有制產(chǎn)生的政府業(yè)務(wù)競爭優(yōu)勢的價(jià)值,如減免稅收。不考慮不同成本管理水平帶來的績效和效率差異,在此基礎(chǔ)上,相對私人部門而言,政府更具備項(xiàng)目采購優(yōu)勢。

c. 風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整需要評估PSC風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值,度量政府承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期所產(chǎn)生的成本,再合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體不同,分為轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本和保留風(fēng)險(xiǎn)成本。轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本,PPP模式下所有政府考慮轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值;保留風(fēng)險(xiǎn)成本,所有不適合轉(zhuǎn)移給私人部門仍由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值。

3.2.2PSC與PPP對比法定量計(jì)算

VFM部分(VVFM)等于PSC和全生命周期成本之間的成本之差:

(3)

式中:Vppp為PPP全生命周期成本,是私人部門支出費(fèi)用和公共部門保留風(fēng)險(xiǎn)成本之和。PSC和PPP均是基于現(xiàn)金流計(jì)算的。VFM部分構(gòu)成見圖3。

圖3　VFM部分的構(gòu)成

當(dāng)VFM部分比較多時(shí),水利工程項(xiàng)目可以直接選擇采用PPP模式作為項(xiàng)目支付方式;當(dāng)VFM部分較少時(shí),相比傳統(tǒng)模式,若PPP存在更多的定性優(yōu)勢,水利工程項(xiàng)目仍可選擇采用PPP模式。而且,各種不確定因素和環(huán)境情況的變化都可能造成評估結(jié)果的不準(zhǔn)確,因此在水利工程項(xiàng)目決策評估階段需要研究更為科學(xué)完善的評價(jià)方法。

除此之外,合理的風(fēng)險(xiǎn)分配,即明確政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本和保留風(fēng)險(xiǎn)成本,是使得PPP模式可能比傳統(tǒng)模式獲得更大VFM的關(guān)鍵影響因素,因此水利工程項(xiàng)目VFM的實(shí)現(xiàn)需要PPP模式下公私雙方分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能最優(yōu)化。PPP模式下水利工程項(xiàng)目存在很大的風(fēng)險(xiǎn),公私雙方的風(fēng)險(xiǎn)是否能夠進(jìn)行合理分配對項(xiàng)目前期決策評價(jià)相當(dāng)重要,直接影響水利工程項(xiàng)目最終的成敗。

4結(jié)論

為了實(shí)現(xiàn)PPP模式下水利工程項(xiàng)目的VFM,提高PPP模式的應(yīng)用效率,推動(dòng)PPP模式下水利工程項(xiàng)目的有效運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展,需要健全PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM決策評價(jià)體系,發(fā)揮VFM在PPP項(xiàng)目前期評價(jià)決策作用。要規(guī)范PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM決策評價(jià)流程,同時(shí)完善PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM決策評價(jià)方法,需采用定性與定量相結(jié)合的綜合評價(jià)方法,充分考慮各種影響VFM的相關(guān)因素,以為水利工程項(xiàng)目中政府采購方式選擇提供科學(xué)的決策依據(jù)。

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(收稿日期：2015-05-15編輯：胡新宇)

中圖分類號：F323

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1003-9511(2015)05-0034-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2015.05.008

作者簡介：鐘云(1991—),女,湖北襄陽人,碩士研究生,主要從事PPP項(xiàng)目管理研究。E-mail:418194700@qq.com

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AZD024);中國博士后科學(xué)基金(2014M551498);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金(2013/B14020090)