譚斌

淺論審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)參與政府投資審計(jì)

譚斌

隨著各地市政府投資基建項(xiàng)目的快速發(fā)展，審計(jì)監(jiān)督的職能不斷拓展，而長(zhǎng)期以來審計(jì)力量和技術(shù)資源不足一直是制約政府投資審計(jì)工作有效開展的瓶頸問題。特別是政府投資審計(jì)專業(yè)人才缺乏現(xiàn)象比較普遍，不能滿足實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋要求。審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)參與政府投資審計(jì)是解決這一問題的有效途徑，兩者在技術(shù)手段、職責(zé)目標(biāo)等方面具有較高的一致性，且在技術(shù)力量、職權(quán)等方面還能互補(bǔ)。近年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)立足實(shí)際積極開展購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)的探索，取得了良好效果，在購(gòu)買機(jī)制、質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗(yàn)，但也面臨一些困難和問題。本文結(jié)合審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題，提出一些建議與意見，以期對(duì)審計(jì)實(shí)踐和理論有所貢獻(xiàn)。

購(gòu)買；審計(jì)機(jī)關(guān)；政府投資審計(jì)

一、審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)參與政府投資審計(jì)的政策背景及意義

2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），全面部署政府購(gòu)買服務(wù)工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出了“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”的要求。2013年12月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2013〕111號(hào)），要求積極有序推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，切實(shí)加強(qiáng)組織實(shí)施。2014年4月底財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問題的通知》(財(cái)庫(kù)〔2014〕37號(hào))，從“分類推進(jìn)、加強(qiáng)管理、靈活開展、履約驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)”五方面提出了完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)工作的總體要求。2014年12月，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》出臺(tái)，明確了政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買方式和程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效和監(jiān)督管理等。政府購(gòu)買服務(wù)引起廣泛關(guān)注，從中央到地方各級(jí)政府都給予了較高的重視，相繼出臺(tái)了購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的指導(dǎo)意見和實(shí)施辦法，這為審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)參與政府投資審計(jì)指明了方向。審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)參與政府投資審計(jì)，科學(xué)整合審計(jì)資源，有利于解決審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)力量嚴(yán)重不足的矛盾，彌補(bǔ)審計(jì)覆蓋面窄、審計(jì)監(jiān)督缺失和審計(jì)方式滯后等缺陷，同時(shí)還能推進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)從政府投資建設(shè)項(xiàng)目事后監(jiān)督機(jī)制向全過程監(jiān)督機(jī)制轉(zhuǎn)變。

二、規(guī)范對(duì)購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)的管理，控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，建立健全監(jiān)督管理制度

審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱中介機(jī)構(gòu)）購(gòu)買審計(jì)服務(wù)不等于放棄管理責(zé)任。在購(gòu)買服務(wù)后，仍然必須履行監(jiān)督職責(zé)。

（一）規(guī)范投資審計(jì)質(zhì)量控制，控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)質(zhì)量和廉潔自律是投資審計(jì)的生命線，為了保證中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)質(zhì)量，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范管理必不可少。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全管理機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全購(gòu)買審計(jì)服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)決定購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)工作中的重大事項(xiàng)、具體工作協(xié)調(diào)及工作管理等。同時(shí)應(yīng)制定具體的管理辦法，明確向社會(huì)購(gòu)買審計(jì)服務(wù)的具體內(nèi)容、范圍、方式、相關(guān)工作流程及監(jiān)督管理責(zé)任等。

2.建立健全準(zhǔn)入制度，解決“委托誰”的問題。選用中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見的有關(guān)要求，遵循公開、公正、公平、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的原則，先建立中介機(jī)構(gòu)備選庫(kù)，依法選擇中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)。建立中介機(jī)構(gòu)備選庫(kù)必須公開招標(biāo)，嚴(yán)格審查中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、信譽(yù)，根據(jù)中介機(jī)構(gòu)的規(guī)模、執(zhí)業(yè)能力、技術(shù)水平與經(jīng)驗(yàn)、信譽(yù)記錄、職業(yè)道德等方面擇優(yōu)選擇信譽(yù)良好、具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入備選庫(kù)。從備選庫(kù)中選用中介機(jī)構(gòu)委托審計(jì)項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序選擇，有效防范審計(jì)機(jī)關(guān)在選用中介機(jī)構(gòu)及分配審計(jì)項(xiàng)目過程中的不廉潔行為，同時(shí)對(duì)備選庫(kù)應(yīng)建立優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

3.規(guī)范操作程序和方法。要根據(jù)審計(jì)法律法規(guī)和國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則要求，結(jié)合投資審計(jì)業(yè)務(wù)實(shí)際情況，修訂出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目審計(jì)操作規(guī)程》。一是明確政府投資審計(jì)的審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)目標(biāo)；二是對(duì)操作程序和方法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，明確操作規(guī)范要求。

4.建立健全項(xiàng)目復(fù)核制度。對(duì)委托中介機(jī)構(gòu)審計(jì)的政府投資項(xiàng)目要加大檢查復(fù)核力度和范圍，對(duì)工程量的真實(shí)性、單價(jià)、總價(jià)計(jì)算方法的正確性、各項(xiàng)費(fèi)率的合規(guī)性、技術(shù)簽證單的真實(shí)性等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行復(fù)核。復(fù)核誤差率超過一定范圍的，對(duì)中介機(jī)構(gòu)及人員應(yīng)及時(shí)按相關(guān)規(guī)定處理。如檢查過程中發(fā)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)過程中有違法違紀(jì)問題的，及時(shí)查處、通報(bào)、曝光違法違紀(jì)問題，促使中介機(jī)構(gòu)及人員認(rèn)真履行職責(zé)，有效保證政府投資項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量，確保審計(jì)結(jié)果真實(shí)、客觀、可靠。

5.加強(qiáng)廉政跟蹤督查。中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)人員常年從事與工程造價(jià)有關(guān)的業(yè)務(wù)，與工程建設(shè)單位、施工單位都存在緊密的聯(lián)系，一些施工單位為謀取利益最大化，千方百計(jì)拉攏腐蝕審計(jì)人員，加上一些中介機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度薄弱，管理不夠嚴(yán)格規(guī)范，執(zhí)業(yè)紀(jì)律約束不嚴(yán)，部分審計(jì)人員缺乏自律，在受到利益團(tuán)體的引誘或脅迫時(shí)，容易失控，背離審計(jì)紀(jì)律和原則，違規(guī)操作，增加了審計(jì)的廉政風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與的投資項(xiàng)目審計(jì)的跟蹤檢查，凡是針對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的各項(xiàng)廉政措施和監(jiān)督政策都可適用于提供審計(jì)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。重點(diǎn)對(duì)中介機(jī)構(gòu)及其審計(jì)人員遵守國(guó)家法律法規(guī)和政策以及依法審計(jì)、履行工作職責(zé)、廉政紀(jì)律執(zhí)行等情況進(jìn)行檢查，以促使中介機(jī)構(gòu)及其審計(jì)人員搞好自身廉政建設(shè)，規(guī)范審計(jì)行為，嚴(yán)肅審計(jì)紀(jì)律，確保廉潔從審。一旦發(fā)現(xiàn)有徇私舞弊、以審謀私的，依法追究中介機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員的責(zé)任，觸犯法律的，移送有關(guān)部門處理。

通過健全完善各項(xiàng)規(guī)范和制度,提高投資審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效率，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制

1.對(duì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核評(píng)估是購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)，除了通過日常監(jiān)督對(duì)中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)進(jìn)行約束和規(guī)范以外，還應(yīng)建立分期的評(píng)價(jià)體系，定期按照設(shè)定的評(píng)價(jià)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，確定后續(xù)合作事宜。在評(píng)價(jià)中，除了對(duì)審計(jì)項(xiàng)目本身的評(píng)價(jià)，還要注重中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)結(jié)果以及廉政等方面的評(píng)價(jià)。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)審計(jì)事項(xiàng)或項(xiàng)目特點(diǎn)，科學(xué)合理制定考核考評(píng)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)購(gòu)買服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。一是圍繞審計(jì)方案進(jìn)行評(píng)估，主要核查是否完成審計(jì)實(shí)施方案所規(guī)定的內(nèi)容，特別是對(duì)重要事項(xiàng)的核查與記錄是否完整、數(shù)據(jù)是否真實(shí)準(zhǔn)確；二是對(duì)審核質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，從審核質(zhì)量、審核報(bào)告、審核時(shí)限、審核程序、審核服務(wù)、審核效果六個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。重點(diǎn)核查主要環(huán)節(jié)審計(jì)的深度和廣度，有無漏查或核查不深入的問題；三是將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與費(fèi)用掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)估優(yōu)良的服務(wù)提供單位或個(gè)人，可實(shí)行正常付費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果較差的，可采取懲罰措施，并從備選庫(kù)中予以剔除；將評(píng)估結(jié)果對(duì)外公開，納入誠(chéng)信體系制度，接受社會(huì)監(jiān)督。檢查評(píng)估結(jié)果作為服務(wù)費(fèi)用支付的依據(jù)以及備選庫(kù)優(yōu)勝劣汰動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)。

3.在評(píng)估過程中，不僅要重視審計(jì)機(jī)關(guān)的評(píng)估，而且要引入包含專家評(píng)審委員會(huì)、專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的第三方評(píng)估機(jī)制。由于第三方評(píng)估具有獨(dú)立性的特點(diǎn)，可以有效提高評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性以及公信力。購(gòu)買服務(wù)的審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，應(yīng)由獨(dú)立的第三方對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估工作應(yīng)區(qū)別于行業(yè)專業(yè)質(zhì)量檢查，并將評(píng)估結(jié)果也作為服務(wù)費(fèi)用支付的依據(jù)以及備選庫(kù)優(yōu)勝劣汰動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)。

（三）建立責(zé)任追究機(jī)制

一是做好審計(jì)結(jié)果的復(fù)核檢查工作，在復(fù)核檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)追究責(zé)任人、責(zé)任單位的相應(yīng)責(zé)任，促使中介機(jī)構(gòu)及審計(jì)人員提高自身服務(wù)質(zhì)量；二是事先通過簽訂合同約定明確中介機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)，能夠按照合同約定追究其相應(yīng)責(zé)任。

（四）誠(chéng)信體系制度的建立

行業(yè)行政主管部門要建立中介機(jī)構(gòu)信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度，信用等級(jí)和執(zhí)業(yè)記錄定期公示。對(duì)信用記錄不良的給予懲處并列入“黑名單”，促使依法對(duì)中介機(jī)構(gòu)及其審計(jì)人員的審計(jì)活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督。利用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立區(qū)域性的中介機(jī)構(gòu)誠(chéng)信檔案，實(shí)現(xiàn)與財(cái)政等相關(guān)部門中介機(jī)構(gòu)庫(kù)信息共享，供地方審計(jì)機(jī)關(guān)共享社會(huì)審計(jì)組織備選庫(kù)和專業(yè)技術(shù)人才儲(chǔ)備庫(kù)資源。建立中介機(jī)構(gòu)信息披露制度，向社會(huì)公開提供審計(jì)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)登記證書、審計(jì)人員執(zhí)業(yè)證書及資格證書、服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)方式、審計(jì)結(jié)果復(fù)核情況、績(jī)效評(píng)估結(jié)果等信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

三、結(jié)語

目前雖然各地市相繼出臺(tái)了關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見以及將審計(jì)服務(wù)列入政府采購(gòu)目錄，但目前仍缺乏詳細(xì)的操作規(guī)程和制度規(guī)范，審計(jì)理論上也缺乏系統(tǒng)的研究，需要在日后的實(shí)踐中逐步探索完善。要按照劉家義審計(jì)長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)的審計(jì)全覆蓋的真正含義，不斷創(chuàng)新審計(jì)工作思路和方式方法，同時(shí)借助社會(huì)審計(jì)服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的目標(biāo)。

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》.

[2]《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問題的通知》(財(cái)庫(kù)〔2014〕37號(hào)).

[3]《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》.

（作者單位：南寧市公共投資審計(jì)中心）